从若干事例谈公权力与私权利之间的价值平衡
从若干事例谈公权力与私权利之间的价值平衡
韩大元
原载《人民日报大地》2007年12期
权利、自由已成为我们这个时代出现频率最高的词汇之一。人们在享受权利带来的利益的同时，也面临着不可忽视的现实问题，即应该以什么样的心态对待公权力对私权利发展带来的影响？在有些公众的心目中，公权力与私权利之间似乎是充满矛盾与对立的存在，很难体会到两者之间价值的平衡点。当两者之间出现冲突时，有的时候缺乏公权力与私权利之间相互的信任，在价值观上存在着不少认识误区。
在中国社会的转型过程中，权利的冲突和矛盾，主要集中在公权力和私权利之间的冲突。在建设社会主义和谐社会建设中，最基本的矛盾是公权力和私权利之间的不协调。从一般的理论上讲，公权力来自私权利，是为私权利服务的，离开私权利的公权力是无源之水，无本之木。同时，尊重和服从合理、合法的公权力是私权利发展的基础，没有公权力的合理保障和支持，私权利也会失去发展的基础。特别是，在社会权领域，公权力的适度干预是十分必要的。因此，对一个公民来说，公权力并不是可怕的存在物，应成为私权利存在的基础，要形成相互的信任。但为什么这种信任关系往往会受到破坏呢？让我们看看最几年发生的一些事例。
比如，公安机关与公民的日常生活有着最密切的关系，公安机关行使的警察权与公民权利之间能否保持协调是十分重要的问题。但从现实生活的一些事例看，由于公权力的行使或不行使给公民的权利带来损害的现象是比较严重的。有一个事例大家是不会忘记的。2004年有一篇《谁杀死了小女孩》的报道曾经震撼了我们每一个人的心。一个叫李桂芳的母亲带着3岁的女孩生活，有一天，她在商场被怀疑偷拿洗发水，被当地派出所带走，后尿检时发现吸毒，被送往戒毒所。在派出所，这位母亲向民警说过几次，她家里有三岁女儿，希望派出所跟她姐姐联系，照顾女儿。但派出所和戒毒所的民警没有及时地打电话通知这位母亲的姐姐，过了13天以后，因为没有人照顾，小孩子在家里活活地饿死了。当人们发现这个小孩子的时候，她的尸体已经高度腐烂，身上爬满了蛀虫。最后检疫的结果，小孩就是被饿死的。面对小思仪的死我们不应该深刻反思吗？还有一个事例也发生在11岁小女孩子的身上。一个年岁11岁的小女孩，在放学回家后神秘失踪，亲人在多方寻找未果后，求助于派出所，并指证一个刑满释放分子与女孩失踪有关，但派出所值班民警却以种种理由推诿，导致女孩失去了宝贵的获救的机会。一天之后，女孩的尸体在这个嫌疑人的家中发现。母亲愤怒之下向检察机关投诉这名不作为民警。当然，这是由于公权力不作为而导致的公民权利的侵害事例，至于公权力作为而造成损害的事例是比较多的。
公权力在法治社会中存在着客观上的界限，宪法和法律对此做了明确的规定，超越其界限其结果必然是对公民权利造成损害。比如，在延安的黄碟案中我们看到的是以“公共利益”的名义而进行的超越法定界限的警察权的活动，也许警察的出发点是好的，但对有些纯粹属于个人自治或隐私范围内的事情是否也要由公权力来调整，是值得认真思考的问题。在房屋拆迁过程中，也有两者利益的合理平衡问题。各国法律普遍规定，私有财产的保护并不是绝对的，为了公共利益可以对私有财产进行征收或征用，但其前提是公共利益，同时要有严格的法律程序。但在一些房屋拆迁纠纷中，我们看到的是借公共利益之名，侵犯私权利的现象，拆迁户利益的牺牲，满足了个别企业和个人的商业利益。对私权的拥有者来说，公共利益是可以怀疑的，可以纠问“公共利益”的“正当性”基础。前几年，某城市曾发生城市规划与公民私权之间的冲突。为了迎接“第五届亚太城市市长蜂会”，该城市花1。5亿元，对整个城市进行“化妆”，有些房屋的所有者认为，房子的墙面该不该刷，由谁刷，怎么刷等不能不经市民同意，完全由政府说了算，而政府则认为，对城市的规划与保持良好的形象是政府职责范围的事情，有权决定涂色。这里提出了一个问题，即公权力与私权之间如何保持合理的平衡？美化环境，制定城市发展规划是政府的职责，但政府权力的行使必须在尊重私权的基础上才能获得合法性基础，否则以忽视私权而带来的“公益”是苍白无力的。
在现实生活中，人们习惯于把公共利益视为合理的存在物。但是你是否思考过，公共利益本身是不是反映了公民的权利？你说的公共利益是不是所谓真正的公共利益？假的公共利益存在时如何判断？怎么发现？由于宪法规范本身的高度概括性与开放性，对何种情形属于公共利益问题宪法文本不可能作出具体规定或者提出确定的标准。公共利益是基于社会共同体而确定的价值体系，是社会成员物质和精神需要的综合体，体现了社会、国家与个人之间的利益关系。一般意义上讲，公共利益不是个人利益的简单集合，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益。凡是被纳入到公共利益范畴体系内部的利益是个体利益高度概括化的体现。因此，判断公共利益内涵时，不应仅仅考虑个体利益的正当需求，应在不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系。同时，公共利益的价值理念是个人尊严的保护。
现代国家宪法中普遍建立了公共利益与个人利益互相转化的机制，从个体价值的维护中不断获得正当性的基础。公共利益源于个体利益，同时为个体利益的实现服务。另外，无论是个体利益，还是公众共同的利益，利益的选择应在合理范围内进行，以合理性为基本条件。这种合理性的基本要求是：个体利益本身的合理性；个体利益向公共利益转化程序的合理性；个体和公共利益相互转化的合理性；公共利益评价体系的合理性等。还有，公共利益对公共权力的滥用能够发挥制约的功能，以保持权利与权力之间的合理的平衡关系。如前所述，公共利益的价值基础是个体利益的保护，合理的公共利益为社会提供公平的社会价值体系，增进社会成员的政治与社会事务的参与，形成大家对社会基本价值体系的共识。确立公共利益存在的合理界限本身就是对可能出现的公权力滥用的一种制约。可见，基于公共利益而进行的公权力活动并不必然具有正当性，也要满足一定的要件。
一般意义上讲，以公共利益名义进行的限制，要具备实质要件、形式要件和程序上的限制。实质要件是指遵循宪法规定的限制基本权利的依据。形式要件是“通过法律的限制”，即基本权利的限制只能采用法律的形式。在宪法文本中出现的法律用语中，作为限制基本权利依据的法律应具有明确性与一般性。在我国，限制基本权利的法律应当是形式意义上的法律，即必须是全国人大和常委会制定并颁布的，否则缺少评价公共利益的形式条件。在符合实质和形式要件的前提下，还要满足方法和程序上的要求，如采用信赖保护、法律规定的明确性等条件。公权力活动是需要公共利益 支持的，但它的基本出发点仍然是为公民个人权利的保护，离开公民权利的公权力是缺乏存在的合法性与正当性的。
根据2005年群众对公共安全的感受情况的调查报告， 对于目前的社会治安环境，认为“安全”的人占被调查人员总数的37.1%，认为“基本安全”的占54.8%，认为“不安全”的占8.1%。群众对社会治安状况的评价情况是：被调查人选择“好”的占34.1%，比2004年上升了2.9个百分点；选择“一般”的占59.8%，下降了2个百分点；选择“差”的占6.1%，下降了0.9个百分点。被调查人认为当地治安状况“有明显好转”的占45.3%，比2004年上升了4.6个百分点；认为“和以前一样”的占48.6%，下降了2.9个百分点；认为“比以前差”的占6.2%，下降了1.7个百分点。这一统计在一定程度上反映了公权力与私权之间的现实状态，同时提出未来发展中需要思考的问题。
在笔者看来，在未来的中国社会发展过程中，公权力与私权利之间的冲突是值得高度关注的社会问题之一。协调好两者的关系是双方的共同的责任，我们不能把冲突的原因简单地归结到一方。但问题的核心是公权力要树立尊重私权利的基本观念，从观念上进行更新，把执法的价值趋向转化到“国家尊重和保障人权的”基本理念上。观念的更新是制度变革的基础。如2004年云南省个旧市政府规定，吸毒者可在当地的艾滋病咨询中心免费领取到清洁的静脉注射器，也可以免费得到毒品替代品。 2004年报刊上讨论的政府推行100%使用安全套与“小姐”（卖淫妇女）、嫖客的生命权保护问题的争论。有的学者认为，为了预防爱滋病政府推行使用安全套的做法体现了对公民生命负责的态度。但反对意见认为，政府的这种做法是“纵容、支持嫖娼卖淫“。笔者认为，反对意见是缺乏依据的，因为政府推行的政策本身体现了国家对所有公民生命权的尊重与保护，对国家而言保护生命权是一种宪法上的义务。正如有的学者所指出的，“小姐”和嫖客都是公民，政府在依法管理他们的同时，也尽心尽地保护他们的健康、他们的生命，这恰恰是承担起了政府对于全体公民的全面责任。
今年3月1日开始正式实行《治安管理处罚法》。《处罚法》的重要特点之一是确立了限制和保障警察权合理界限。但如何在具体的执法活动中，处理好两者的关系并不是一件容易的事情。前一段在某市发生的一个事例说明这一点。公安机关对没有经过许可在路上摆摊的二十多人，作出了拘留五天的处罚。所以报纸上就有一个讨论，未经许可摆摊是违反了相关的规定，但是能不能拘留？用这样一个限制公民人身自由的方式来解决这个问题合不合适？从大家的讨论中，可以窥见大家对公权力行使的某种担心。公安机关拘留的依据是《治安管理处罚法》中的有关“扰乱公共秩序”的条款。当然这里面有一个法律的问题，就是扰乱公共秩序怎么来理解？根据《治安管理处罚法》，警察是有充分的自由裁量权的。当法律上没有明确解释扰乱公共秩序都包括哪些具体情形的时候，执法者有权对相关的条款进行自由裁量。但执法者在作出限制措施之前，是否需要考虑如下因素，如从《治安管理处罚法》规定的扰乱公共秩序的本意是什么？它本质的内涵是什么？它有什么样的特征？它有什么样的要件等。
警察是代表国家行使职权的，但不能忘记国家是为人权保护而存在的，尊重和保障人权是国家的义务，执法者必须以人权保护为基本出发点。如果没有“以人为本”的执法观念，那么会认为，群众的利益是小事，国家的事情是大事，国家利益无条件高于个人利益。
实际上国家不是空洞、抽象的存在体，国家是为了公民的利益而存在的。所以如果我们每个公民的权利都能得到保护的话，国家政权本身也会得到巩固和发展；没有群众的权利保护的国家利益，是没有生命力的，也是空洞的。
最近有关部门开始实施“中国党政官员中普及人权知识”的一个新工程。去年的10月份全国各地32个省、市、区、省会城市的地方单位政府的一些官员们，参加了第一次中国政府举办的“人权知识”的一个培训班。强调党政干部是行使公共权力，而所有的工作都要跟人权有着密切的关系。干部的人权观念和人权意识的强弱，能否尊重人权和依法行政，直接关系到广大人民群众的人权能否依法得到切实保证。因此，确立人权观念，普及人权知识是处理好公权力与私权利之间冲突的有效的形式专一。
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