法治精神与人文关怀的结合
法学专家解读《中华人民共和国行政强制法》之二
法治精神与人文关怀的结合
――谈《行政强制法》的制度框架和创新
莫于川
行政权力的制约和公民权利的保障是行政法治的永恒话题。
根据九届全国人大常委会的立法规划，1999年3月全国人大常委会法工委正式启动《行政强制法》起草调研和论证工作。此后，《行政强制法》草案历经2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月五次审议终获通过，结束了我国没有行政强制统一立法的状况，填补了行政强制立法的诸多空白，成为推进我国法治政府建设的新动力。
一、《行政强制法》的制度框架
在行政强制设定权分配、行政决定的强制执行和执行程序等方面，《行政强制法》作出了比较系统的制度安排。
1.行政强制设定制度。
行政强制设定制度即行政强制权力和行政强制事项的设定制度。授予行政机关强制权力，是保证行政机关有效行使权力、实现行政管理目标的需要。但是，强制权力容易被滥用并造成伤害，必须保持警惕，需要通过立法明确规定行政强制的种类及设定的制度，从源头上防止行政强制权力的滥用。
鉴于此，《行政强制法》坚持设定行政强制权的高门槛理念，规定行政强制措施和行政强制执行由法律设定，行政法规与地方性法规才能设定有限的行政强制措施，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
2.行政强制措施制度。
《行政强制法》立足于防止恣意行政、规范权力行使，规定了行政强制措施的一般程序和查封、扣押、冻结等特殊程序，要求行政机关必须按照法律规定的程序、步骤和要求采取相应的行政强制措施，否则将承担行政责任、刑事责任和赔偿责任。
3.行政机关强制执行制度。
根据行政强制执行主体的不同，《行政强制法》将行政强制执行分为行政机关强制执行和申请人民法院强制执行，延续了我国《行政诉讼法》确立的强制执行模式，即以申请人民法院强制执行为主，行政机关强制执行为辅。《行政强制法》规定了强制执行的一般程序和代履行、执行罚、直接强制等特殊程序，为强制执行设定了统一的规范。
4.申请人民法院强制执行制度。
《行政强制法》以行政强制执行的动态展开为序，逐步规定了行政机关提出申请、人民法院受理、对申请进行审查、作出执行决定、实施强制执行的常态程序要求与紧急情况下的非常态程序要求，这是比较符合实际需要的。
5.行政强制行为责任制度。
《行政强制法》第六章对行政机关、人民法院及其工作人员和具有协助义务的金融机构的法律责任作了集中规定，责任形式有行政处分、赔偿责任和刑事责任。但是，这一章所规定的责任制度是狭义的责任制度。这是因为责任承担的方式多种多样，如行政行为的补正、撤销和确认违法，如果造成损害需要进行赔偿。因此，对行政强制违法责任的追究不仅应当以《行政强制法》为依据，还必须结合《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律的规定进行综合考量。
上述五大制度构成一个有机体系：设定制度是前提和基础，强制措施与强制执行制度是主干，责任制度是保障。这些制度安排对于有效约束行政强制权力的行使具有重要意义，有利于实现维护公民权益与维护公共利益，尊重个人自由与维持公共秩序，保障公民权利与保证行政效率的辩证统一。
二、《行政强制法》的五大亮点
《行政强制法》作为我国第一部关于行政强制的统一专项法典，反映了改革开放和法治建设30多年来的思想成果和实践经验，主要有五大亮点。
1.顺应潮流更新观念。
《行政强制法》的立法宗旨、法律原则和制度建构，体现了约束公权力、保障私权利，利益平衡、私权优先，以人为本、行政为民，行政谦抑、减少伤害，穷尽非强制行为、加强程序约束，加强监督制度、强化责任机制等理念。这不仅体现了建设法治政府、服务型政府的要求，也顺应了我国行政法发展的趋势。
2.体现平衡重在控权。
《行政强制法》的基本品格是有效约束行政强制权力。《行政强制法》不论是在立法原则方面，还是在具体的法律规定中都体现了这一特质，如第六章规定的责任制度等。我国现行公务员法律规范对公务员行使行政权力行为作出了约束性规定，《国家赔偿法》对此也有相应规定。《行政强制法》专设一章规定行政机关工作人员在行政强制执行中的违法责任，就是为了尽可能地对行政机关及其工作人员的强制行为进行全过程的约束控制。
3.基本原则体系化。
基本原则体系化是《行政强制法》的一大亮点。《行政强制法》在第一章规定了行政强制的法定、适当、教育与强制相结合、防止滥用、权利救济等五大原则，覆盖了行政强制设定、实施、救济等全过程，构成了完整的基本原则体系，为行政强制制度建构和运行指明了方向。
4.体系结构科学化。
《行政强制法》将行政强制法律制度划分为设定制度、行政强制措施制度、行政机关强制执行制度、申请人民法院强制执行制度、责任制度等有机联系的五大板块，符合对于行政强制行为进行分类规范的科学规律和客观要求，有利于人们对《行政强制法》正确理解与适用。
5.责任制度明晰化。
《行政强制法》不仅就行政机关及其工作人员在强制执行中的违法责任作出了规定，还对人民法院及其工作人员违法实施强制执行或者扩大强制执行范围，给公民人身或者财物造成损害的责任作出了规定。此外，对于具有协助义务的金融机构及其工作人员不履行协助义务或者违法履行协助义务，《行政强制法》也作出了专门规定。
此外，在以人为本、执政为民、建设服务型政府和法治政府的大背景下，经过长期研究修改，经过全民参与讨论的《行政强制法》，作为我国行政法律体系中最新出台的一部重要法律，充分体现了人文关怀。
例如，《行政强制法》第四十三条规定，除紧急情况外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。《行政强制法》第二十三条规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。《行政强制法》第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。《行政强制法》第六条规定，实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。
这些体现人文关怀和法治精神的新规定，为依法妥善解决强制拆迁、城管执法等方面的社会治理疑难问题、热点问题创造了条件，也对行政机关提出了更高的要求。在社会转型发展、社会关系复杂、社会矛盾较多的当下中国，《行政强制法》的上述亮点，有助于行政强制法律制度的推行。
（作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任，中国法学会行政法学研究会副会长暨政府法制专业委员会副主任）
文章来源：《中国工商报》