近年来，在企业改制、房屋拆迁、土地征用、集资等领域，一些政府机关与民争利或官商勾结与民争利，民众的合法权益受到严重侵犯，加剧了政府与民众的对立，加之没有畅通的诉求渠道，导致群体性事件频发，而每一起群体性事件往往伴随着人员伤亡或财产损失，造成长期紧张的官民关系。据中国社会科学院编辑出版的2010年《社会蓝皮书》的不完全统计，我国发生群体性事件的数量，1993年为0.87万起，2005年就上升为8.7万起，2006年超过9万起，增长速度极快，且保持上升势头。群体性事件保持多发态势的原因在于，一些地方在加速发展和社会转型过程中积累了巨量的矛盾问题始终没有得到及时解决以至民怨太深。纾解民怨需要社会管理创新、社会矛盾化解和公正廉洁执法（这是中央政法委提出当前和今后一个时期要深入推进的三项重点工作），更需要依法有效约束政府机关与民争利的逐利行为，促使政府机关恪守权力边界，充分尊重和有效维护民众的合法权益，为此必须全面推进依法行政。

 

一、推进依法行政，建设法治政府

改革开放三十多年来，我国的民主法制建设取得许多进步，依法治国基本方略载入宪法，依法行政取得明显进展；但与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和推进依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以及时、全面、有效地解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，民众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的约束和纠正，民众的合法权益受到损害难以得到及时救济；一些行政公务人员依法行政的观念比较淡薄，依法行政能力有待提高。这些问题在一定程度上损害了民众的利益和政府的形象，阻碍了经济社会的全面发展，必须通过深化改革妥善加以解决，加快建设法治政府的步伐。在这样的背景下，国务院在2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。

这一重要行政法律文件提出了依法行政的如下六项基本要求：合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚信守信，权责统一；并提出建设法治政府这一宏大社会工程所需的相辅相成、互系互动的如下六个构成要件：（1）限制行政权力，建设有限政府；（2）保障市场自由，建设法制统一政府；（3）实行政务公开，建设透明、廉洁政府；（4）遵行正当法律程序，建设公正、诚信政府；（5）更新管理理念和方法，建设服务、效能政府；（6）完善监督与责任机制，建设责任政府。《实施纲要》还明确提出，我国要全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，这具体表现为七个具体目标。其中第六个方面的具体目标是：行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高；第七个方面的具体目标是：行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

要达到上述基本要求，完成上述宏大工程，实现依法行政目标，建立起法治政府，必须坚定和有步骤地不断推进政治体制改革、行政体制改革和社会管理创新，通过改革创新提高管理生产力。

 

二、健全监督机制，完善责任制度

行政监督，也称为“对行政的监督”、“监督行政”、“行政法制监督”、“政府法制监督”，是指享有监督权的公民或组织对行政主体及其公务人员的监督。行政监督包括两方面的内容：一是行政系统内部进行的监督，包括上级对下级的层级监督，行政监察和审计等专门监督，这都属于国家权力性监督；二是行政外部对于行政的监督，既包括属于国家权力性监督的议会监督和司法监督，也包括非国家权力性监督的政党监督、社会组织监督、新闻媒体监督、公民个人监督等等。

行政监督是控制行政权力行使过程的一种有效制度，主要具有如下两个方面的功能：一是预防和惩治逾越、滥用和背弃行政权力的行为。行政主体掌控着丰富的政治、经济、文化和社会资源，因此行政权力极容易遭到滥用，必须接受监督。而享有监督权力的国家机关、社会组织和公民采用多种方式进行的监督，一方面，可以及时发现行政主体及其公务员的违法情况，并促成作出相应的处理，从而纠正行政权力违法滥用现象；另一方面，处于被监督状态下的行政机关，也会加强自律，改善内部管理，规范公务员的行为，以防患于未然。二是通过健全监督和救济制度保障公民的合法权利。强大的行政权常常会对公民权利造成巨大的威胁，因此行政监督在纠正了行政违法的同时，也保障了公民的合法权利。此外，通过各类监督主体对行政权力进行的有效监督，公民得以更充分地行使知情权、参政权等民主权利。

在我国，根据不同的划分角度，行政监督有多种类型，扮演着不同的角色：

――按照监督主体划分为：其一，国家权力性监督，包括立法机关的监督（如立法监督、工作监督和人事监督）、司法机关的监督（如审判监督和检察监督）、行政机关的监督（如上级对下级的层级监督[i]、审计监督和监察监督等专门监督[ii]），其理论基础是建立在人民当家作主和民主集中制基础上人民代表大会制度的组织原则；其二，非国家权力性监督，也称社会政治民主监督，包括：执政党组织的监督、民主党派和政协组织的监督、社会团体的监督、新闻媒体的监督、公民个人的监督，等等，其理论基础是政治民主和社会民主的基本原则。

――按照监督对象划分为：其一，侧重于对行政机关的监督，如行政复议、行政诉讼等；其二，侧重于对公务员的监督，如行政监察等；其三，同时针对行政机关和公务员的监督，如权力机关的监督。

――按照监督范围划分为：其一，对抽象行政行为的监督，比如权力机关或上级行政机关对规范性文件的撤销或改变；其二，对具体行政行为的监督，如法院撤销违法的具体行政行为。

――按照监督内容划分为：其一，合法性监督，如法院对具体行政行为合法性审查；其二，合理性监督，如上级行政机关在行政复议中对下级行政机关的行为的合理性进行的审查。

――按照监督程序划分为：其一，事前监督，这是一种预防性的监督，如人大代表视察行政机关的工作并提出建议；其二，事后监督，其目的在于事后纠错和补救，如行政复议、行政诉讼等；其三，全程监督，如上级行政机关对下级行政机关进行的层级监督，包括事前建议，事中检查、事后纠错。

――按照监督效力划分为：其一，直接产生法律效力的监督，如权力机关作出的撤销地方政府规章的决定，法院作出的撤销具体行政行为的判决；其二，不直接产生法律效力的监督，如政党、社团、媒体、公民对行政机关提出的批评和建议，并不直接产生法律效力，但会产生一定的影响力，从而启动权力监督程序，转化为相应的法律效力。

这些监督制度长期存在并分散地发挥着监督作用，其任务重、难度大、要求高，取得的成绩有目共睹、殊为不易，应予充分肯定。但是，已有的分散型监督制度远未充分发挥出制度潜力，不能适应民主法制发展的客观要求，亟需通过体制、机制和制度革新，形成强大的监督合力，切实提升监督实效。在这样一个复杂艰巨的法治系统工程中，须要紧紧抓住如下几个关键环节和重点领域作出完善努力：

一是进一步完善行政组织法制。完善的行政组织法制有助于行政机关和行政公务人员积极和认真地行使职权、履行职责，廓清责任界线，能够有效防治渎职侵权犯罪行为；而严格实行公务人员法制，最能达到釜底抽薪的监督功效。

二是进一步完善行政人员法制。《公务员法》规定了公务员的9项义务、16种纪律、6类处分，规定了引咎辞职制度、撤职制度、辞退制度，以及离职从业限制等等，建立起对于公务员的监督约束机制，使其行使行政权力的过程受到法律约束，这对于防止公务员的“现行腐败”和“期权腐败”都具有重要作用。随着公务员的动力不足、后顾之忧的问题日渐显露出来，通过丰薪养廉来解决公务员的激励和保障问题，把监督约束与激励保障这两个方面放到同样重要的位置加以规定，也有其特殊的现实意义。

三是进一步完善行政行为法制。政府机关的行政行为冲动、变形和失范，具有严重的伤害性和负面的社会影响（例如放大和利用人性弱点的“钓鱼执法”以及野蛮暴力执法）。特别是行政征收、行政征用、行政许可、行政收费、行政罚款和行政强制等行政行为，带有很大的自由裁量空间，易于造成滥用权力、伤害权利和官民关系紧张。因此必须加以民主化、规范化改造，包括设立裁量基准、费改税、将罚款严格纳入财政预算管理，有效约束自由裁量行为，建构以人为本、民主和谐的行政执法机制。

四是进一步完善行政程序法制。政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。特别是要不断完善和严格实行行政公开法制。无论是规范权力运行、方便群众监督、有效防治腐败，还是提供高效便民服务，政务公开都是有力的措施。要使公开透明成为政府依法行政的一项基本制度，让人民群众更好地了解政府运行、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为。

五是进一步完善行政内部监督机制。其中，审计监督改革可以借鉴许多国家的经验，将审计机关置于权力机关的直接调控下，更加独立、权威地发挥专门监督作用；纪检监察机关可以实行相对集中体制，类似于香港特区的廉政公署那样，在一个市县集中设置一个纪检监察机关，做到机构和人员专门化、专业化，增强独立性和权威性，减少行政干预的可能性，以达到减人增效的预期成效；行政复议制度和行政调解制度也须要进一步加强和完善，更充分地发挥其积极化解争议、全面救济权利的特殊功用；行政信访制度可以借鉴许多国家实行的行政道歉制度、议会监察专员制度和日本实行的行政苦情处理制度等监督救济经验，对我国信访制度进行民主化改造，使其作为补充性质的监督救济机制发挥特殊的利益平衡作用。

六是进一步强化外部的国家权力性监督机制。在我国行政法制的监督救济环节中，人大监督的牵头作用应当更充分地发挥出来，特别是人大对政府的“人事监督”和“钱包监督”两大权力应当更有力地行使；有必要试点探索在我国设置人大监督专员制度的可行性。[iii] 就审判监督机制而言，应当通过修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，完善行政诉讼程序，加大国家赔偿力度；还须要探索由检察机关牵头的公益诉讼制度，积极运用检察建议手段，更充分地发挥检察机关的法律监督作用。

七是进一步完善外部的非国家权力性监督机制。与国家权力性监督不同，非国家权力性监督的主体并不是国家机关，而是包括政党和政协、社会团体、新闻媒体和公民个人，它们扮演特殊角色，发挥积极作用。

政治组织对于政府机关和行政活动具有重大的影响力。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制，执政党、参政党和人民政协等政治组织和民主力量都应当和实际上对政府机关和行政活动发挥着重要的监督作用。

社会组织（包括各种行业组织、社会中介组织、非政府组织、非盈利组织）作为国家权力与公民权利之间的平衡和沟通的桥梁[iv]，应当更加注重发挥其监督作用，包括提出建议、批评和意见，检举，控告，申请复议，提起诉讼等多种监督方式，这也有利于促使市民社会力量增长。

新闻监督是通过电视、电影、广播、报刊、书籍、网络等各种媒体发表的言论和思想，对行政权力进行监督，从而维护公民权利的一种监督形式。应当通过制度创新更加稳定、充分地发挥新闻监督作用。新闻监督的基本形式有：公开报道决策过程和结果；评说政府事务和公共事务；批评政府机关及其工作人员的违法活动、腐败行为。

公民个人监督是人民当家作主管理国家事务的一种重要形式。权力来源于权利，权利制约权力是一种根本的监督。在公民闲暇时间日益增多、参与管理的热情和能力越来越高的当下，这也是不断扩大直接参与民主、形成新型综合民主形态的主要原因。公民个人监督行政的方式日益多样化，包括向行政机关提出询问、要求、批评、建议，向行政机关举报、控告、复议、诉讼、申诉、信访，参与民主测评等。

 

三、更新法制观念，树立法治意识

深化改革、转型发展的新形势对行政公务人员特别是各级领导干部的法律素质提出了更高的要求。近些年来，广大行政公务人员特别是各级领导干部对于法律知识的学习热情、知晓程度和运用能力，发生着积极变化。帮助他们树立现代法治观，自觉地学法、知法、用法，有助于提高其依法执政、依法行政、依法办事能力，这应当继续作为深入开展法制宣传教育的一个重点。必须加强宪法和专业法律学习，着力培养有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，着力提高依照法定权限和程序行使行政权力的能力，确保国家法律的正确实施。

 “徒法不足以自行”。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国法治发展进程所要求的制度创新，即便有了科学适用的法律制度也不可能得到正确实施，也易于出现制度改革的反弹。俗话说：人们的观念就是人们的眼镜，戴怎样的眼镜就会看到怎样的世界。历史经验表明，不同的法律意识和法制观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法律实施效果。因此，大力推动法文化革新，帮助行政公务人员牢固树立现代法治观念，就成为推动依法行政、建设法治政府的要义。笔者认为在当下特别需要注重树立的现代法治观念是：

1．宪法至上的观念。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中，宪法居于最高地位，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触无效。广大行政公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。

2．尊重人权的观念。“人权”具有一定程度的自然性权利的内涵，在宪法和法律中加以确立具有相当的先进性。经过艰难曲折的过程，2004年修改宪法时终于将“国家尊重和保障人权”载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力这一现代法治的核心价值理念，突出地宣示了我国法治的人权关怀。这就要求行政公务人员特别是各级领导干部增强人权观念，慎用手中权力，在管理工作过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。

3．权力界限的观念。行政权力能够支配大量社会资源，具有无限扩张、易于滥用的特性，这就要求行政公务人员特别是各级领导干部必须牢固树立权力界限的意识，依法行使手中权力，注意上下左右不越界。曾有个别地方党委和政府超越职权出台包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方出现假借公共利益之名压价征用、变相剥夺农民土地而当地党政领导还责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合当地搞土地开发、强制拆迁。缺乏法治主义观念特别是权力界限意识的这些做法，侵害了公民权益，损害了国家机关形象，须要引以为戒。

4．管理民主的观念。管理民主是一种世界性潮流，它强调管理过程中的平等相处和选择自由，呼唤政府机关与管理对象之间的良性互动，要求为公民参与行政管理过程提供更多选择机会。在我国行政管理中已出现了越来越多的管理民主的要求和规范，例如立法过程中的座谈会、论证会，执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，由人民代表和公民来评议政府机关及其首长，在行政管理中更多地采用柔和性、协商性和可选择性的行政指导、行政合同、行政服务、行政调解、行政资助、行政奖励等柔软灵活的新型行政管理方式等。

5．程序法治的观念。改革开放以来在逐步克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐凸现出来，程序违法的案例很多，社会影响恶劣，教训非常深刻。故须增强程序法治意识，依照法定的方式、步骤、顺序、期限等方面的程序来实施行政管理。而且按照现代法治的要求，政府信息以公开为原则、以保密为例外，因此还须树立公开观念，尊重并保障公民的知情权利、管理权利和隐私权利，这既是现代法治的要求――公开最有力量，也是WTO透明度原则的要求和我国加入WTO的承诺。

6．政府诚信的观念。政府机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变。一个公民或组织出于对政府机关的信任并按其意愿去行动，难免付出一定代价并获得一定对价，这就形成一种信赖利益，理应受到政府机关的尊重和保护，一旦受损，应予补救。因此，政府机关即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如政府机关要收回自己作出并已实施的决定、要收回已颁发的许可证照，也应按照信赖利益保护原则，对合法权益受到影响的公民或组织给予公平补偿（公平补偿是一种最贴近市场机制、最获公正评价的补偿原则）。

7．接受监督的观念。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，必须加以有效监督和约束，这是防止权力腐败的关键。各级政府机关和行政公务人员特别是各级领导干部，应当树立接受监督特别是异体监督的观念，必须自觉接受监督特别是来自外部的监督，例如人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督，通过监督来判明和承担责任。

8．权利救济的观念。有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。行政管理工作难免对公民或组织造成损害，其合法权利受到损害后的现行法律救济渠道仍然存在诸多缺陷和实施不到位的问题。因而拓展和完善救济渠道，树立权利救济和善待原告的观念，具有重大意义，行政公务人员和各级领导干部对此应有正确认识和态度。

 

    （2014年2月20日作者附记：本文于2010年应约撰写并发表于民革中央刊物《团结》，因彼时该刊没有电子版，现在作者手中也无样刊，故按同学们的要求将本文电子版重刊于中国宪政网，供他们在有关课程学习研究过程中参考。）

注释:
[i] 层级监督是行政内部监督中最基本的监督机制，是指上级行政机关对下级行政机关实施的监督，既包括上级行政机关对其领导的下级行政机关和所属部门的监督，也包括上级主管部门对其主管的下级工作部门的监督，具有全面性、及时性、实效性等特点。在我国，层级监督的形式很多，包括备案审查、行政执法监督检查、信访、行政复议、专项调查、请示报告、行政执法情况统计报告等多项制度，其制度潜力远未充分发挥出来。
[ii] 行政监察是指行政系统中专门设置监察机关对行政机关及公务员的行为进行检查及惩戒的一种监督形式，它是最重要的一种专门监督，其目的是保证政令畅通、维护行政纪律，督促行政机关及公务员依法行政，履行法定职责，改善行政管理，提高行政效能。行政监察具有专门性和全面性的重要特征，遵循如下基本原则：依法独立行使监察权、实事求是、适用法律和政纪人人平等、教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合、依靠群众等原则。
[iii] 建立人大监督专员制度的理由在于：监督专员制度（Ombudsman）是当今一些市场经济发达国家的监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，其运作经验值得刚走上市场经济轨道的我国借鉴；在探索新监督体制的过程中，作为完善现行监督体制的特别措施之一，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试建立人大监督专员制度，以拓展监督方式和救济渠道。笔者认为，在具体操作上，可先进行试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区派出监督专员（不是按行政区划逐一派出，而是跨区域派出），由其对相应区域、机关的行政权力（也可包括其他的国家权力）行使过程实行一种比较及时、直接，具有超脱性、权威性的特别监督制约。
[iv] 在我国，社会组织包括：工会、青年团、妇联、居委会、村委会、文联、侨联、学会、联合会、商会、科协、基金会、行业协会、企事业单位、中介组织等。 作者简介：莫于川，中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长暨法治政府建设专业委员会副主任。 文章来源：明德公法网 发布时间：2014/2/20