联合办理是提高审批效率的最佳途径
今年7月1日是《中华人民共和国行政许可法》实施十周年纪念日。《行政许可法》施行十年来，在规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理等方面发挥了非常重要的作用。全国从中央到地方各级各部门认真贯彻落实《行政许可法》，特别是新一届党中央和国务院，高度重视行政审批体制改革工作，把加快转变职能、简政放权，作为新一届国务院着力抓好的第一件大事。去年以来，国务院已连续分七批取消、下放行政审批项目362项。目前，绝大多数省、市、县、乡都成立了政务服务（行政审批）或便民服务大厅，将本级行政审批、公共服务事项纳入到政务服务大厅集中、公开办理，既方便了群众，又杜绝和预防了一些以权谋私现象的发生，受到了广大群众的称赞。但是在行政审批实际工作中，行政审批时间长、效率低、办事难,一直是广大群众和企业普遍反映的突出问题和热点问题。如何真正提高行政审批效率，真正方便企业和群众，特别是对建设项目和工业项目的行政审批，如何在合法的前提下，实现审批环节最少、审批时间最短、审批效率最高，可以说是各级政府、各级行政审批部门、各地政务服务中心，在行政审批实际工作中长期存在的一个很难解决的最大课题和难题。不仅严重制约和影响了行政审批制度改革进一步深化，也严重阻碍和影响了各地经济社会的更好更快发展。笔者通过多年从事政府法制和行政审批工作的实践、研究，认为只有实行行政审批联合办理，才是真正提高行政审批效率的最佳途径。
所谓行政审批联合办理，就是指一个行政审批事项，需要两个及以上行政审批部门分别审批时，由政府或政府委托的政务服务中心组织各相关行政审批部门及其窗口实行的联合审批。 《中华人民共和国行政许可法》第26条第2款规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[2011]22号）文件中提出：“规范服务中心运行，逐步实行‘一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费’的运行模式。对同一个行政审批事项涉及两个以上部门的，逐步实行联合办理或并联审批。”这是实行行政审批联合办理的法律依据。
行政审批联合办理具体来说，就是由政府或政务服务中心根据联合审批事项的性质，主持召开联审会议，或确定主办窗口，会同有关联办窗口进行“一门登记、集中告知、共同受理、同步审批、联合收费、限时办结”。一门登记。就是政务服务中心对申请联合办理的事项进行统一登记，对符合联合办理条件的申请事项，录入审批系统，视有关情况，确定联合办理的牵头主体和流程。集中告知。 就是政务服务中心或主办窗口组织召开审前集中告知会议，由各相关窗口共同一次性书面告知申请人需要提交的全部材料和收费事项，同时接受申请人的咨询等。共同受理。就是政务服务中心或主办窗口对申请材料齐全、符合法定要件的申请事项，通过审批系统向相关窗口发送联办通知，实行共同受理，并会同相关窗口向申请人发放受理通知书。同步受理解决了过去申请人需要到每个行政审批部门，逐个申请、逐个报送申请材料等问题。同步审批。就是各相关窗口共同受理行政审批事项申请后，在政务服务中心或主办窗口的协调下，进行同步审批。需要召开联审会议的，由政务服务中心或主办窗口负责召集，联办窗口负责人参加。必要时可以通知申请人列席参加联合办理会议。同步审批可以有效解决和避免过去难以解决的有些法律、法规规定条款相互“打架”、行政审批部门审理行政审批事项时互为前置等难题。联合收费。就是对联合审批的建设项目涉及的政府性基金、行政事业性收费，在联合办理审批的同时，在政务服务中心实行按联合办理的阶段，分阶段联合收缴。限时办结。就是各联办窗口在承诺时限内完成审批工作，并及时向政务服务中心和主办窗口反馈审批结果。
重点建设工程项目和工业生产项目的行政审批联合办理，应实行分阶段联合办理的方式进行。经过实践总结，可以分为五个阶段进行联合办理为宜。即立项审批阶段联合办理、建设用地审批阶段联合办理、建设工程规划许可阶段联合办理、施工许可阶段联合办理和竣工验收备案阶段联合办理。立项审批阶段联合办理。可以明确发改部门为本阶段主办单位，负责协调、督促相关部门同步办理联办事项。其中，工商部门出具企业名称核准通知书，规划部门出具建设项目选址意见书、提供用地规划设计条件，国土部门完成建设项目用地预审，环保部门完成环境影响评价文件审批，地震部门完成建设项目抗震设防要求审定，国安部门完成涉及国家安全事项的建设项目审批，文物部门出具基本建设文物调查意见，最后由发改部门完成权限内立项审批（审批、核准、备案）或转报。建设用地审批阶段联合办理。可以明确国土部门为本阶段主办单位，负责与规划部门同步办理用地规划许可，完成国有建设用地有偿使用审批或核发国有建设用地划拨决定书。建设工程规划许可阶段联合办理。可以明确规划部门为本阶段主办单位，负责协调、督促相关部门同步办理联办事项。由人防部门完成结合民用建筑修建防空地下室及易地建设审批，公安消防部门完成建设工程消防设计审核，发改部门完成涉及政府投资项目的初步设计概算审批，气象部门完成防雷装置设计审核，安监部门完成建设项目安全条件及职业病危害审查，最后由规划部门核发建设工程规划许可证。施工许可阶段联合办理。可以明确住建部门为主办单位，负责协调、督促相关部门单位同步办理联办事项。由供水、供电、供暖、燃气、广电网络等公共服务单位同步完成现场查勘、配套工程设计，人防部门完成防空地下室建设许可证审批，住建部门完成建筑工程施工许可证审批。竣工验收备案阶段联合办理。可以由政务服务中心负责协调督促住建、规划、消防、房管、城管、质监、安监、环保、人防、气象、地震、邮政等相关部门单位对工程进行联合验收。各参与验收的部门单位在验收结束后，在统一规定的期限内出具验收意见，办理竣工备案手续。在行政审批竣工验收联合办理中，依法需要其他部门参加的，其竣工验收审批事项也应纳入联合办理，并按照承诺时限同步办理。
另外，企业在办理“一照三证”时，也应实行联合办理的方式办理。可以明确工商部门为企业设立登记的主办单位，负责协调、督促相关单位同步办理联办事项。由工商部门核发工商营业执照，质量技术监督部门完成组织机构代码证的审批，国税、地税部门完成税务登记证的审批。
如果是外商投资企业办理设立审批，可以明确商务部门为主办单位，负责协调、督促相关部门同步办理联办事项。由商务部门完成对外商投资企业设立、变更及相关事项审批，核发外商投资企业批准证书；工商部门完成企业名称预先核准，核发工商营业执照；质量技术监督部门办理组织机构代码证预赋码的发放，完成组织机构代码证审批；国税、地税部门完成税务登记证审批；外汇管理部门完成外商投资企业基本信息登记、变更、注销事项办理。
为了方便企业缴费，同时防止行政事业性收费该收不收、少收乱收现象的发生，在行政审批联合办理中，涉及行政审批的政府性基金、行政事业性收费等相关非税收入项目，也应纳入到联合办理之中。可以把过去由多个部门单位逐个逐项收费，改革为实行分三个阶段集中联合收费。即：在规划许可联合办理阶段，将征（土）地管理费、土地登记费、土地闲置费、测绘成果成图资料费、城市基础设施配套费、防空地下室易地建设费等实行联合征收。在施工许可联合办理阶段，将新型墙体材料专项基金、散装水泥专项资金、建筑企业养老保障金等实行联合征收。在竣工验收备案阶段，将水土保持设施补偿费、水资源费、城市污水处理费、城市道路占用挖掘费、非住房所有权登记费、环境监测服务费和排污收费等实行联合征收。收缴的上述非税收入的核算划解、返退结算、减免等事项应当按照有关规定程序办理。
这样，经过与过去实行的逐个部门单位审批（或串联式审批）进行比较统计，得出的结论是，按照行政审批联合办理的办法进行行政审批，行政审批效率有了极大提高。例如，某市去年对某房地产开发项目进行了专项调查，发现从招拍挂拿到土地到各种证件手续齐全，具备开工和预售条件，要经过24个部门单位层层审批，需要加盖48枚289次公章，审批时间用了一年半多的时间。按照法律、法规规定，一个建设项目从申请立项，到获得建筑工程施工许可证，各行政审批部门的总法定审批时限共需要352个工作日。过去，即使各部门压缩行政审批时限，实行按承诺时限办理审批事项，也需要113个工作日完成。而现在，如果按照行政审批联合办理的办法进行行政审批，所需总行政审批时限仅用40个工作日即可全部完成，比总法定时限减少312天。因此，实行行政审批联合办理，可以最大限度地压缩行政审批时限，减少行政审批环节，减轻企业和群众的人力、物力负担，转变行政审批服务方式，真正提高行政审批效率。
我国从2003年《行政许可法》颁布后，全国各地各级对行政审批制度改革都进行了许多探索、试验，围绕着如何提高行政审批效率、减轻企业负担、促进经济发展，提出过许多改革创新的方式方法，其中一些地方也实行了联合审批。但从一些地方的实际运行看，做表面文章、搞形式主义宣传的较多，真正能够把行政审批联合办理开展起来，运用到实际审批工作中，并能够长期坚持取得成效的非常少。这是因为行政审批制度改革光靠部门是很难推动的，必须依靠党委、政府的强力支持和长期坚持不懈推动，才能切实取得成效。因此，要想把行政审批联合办理真正开展起来，并取得实实在在的成效，必须有一系列坚强的保障措施。主要要有以下保障措施：
一要切实加强对行政审批联合办理工作的领导。行政审批联合办理是一项涉及同级政府几十个行政审批部门、办理难度大、推进任务重的重大课题，仅靠某一二个政府部门去推动实施是很难真正开展起来的，各级党委和政府必须要高度重视，将其列入重要议事日程，统一研究部署，及时解决行政审批联合办理工作中存在的各种难点和问题。行政首长应当作为第一责任人，分管领导要亲自抓督促、抓协调、抓落实，把行政审批联合办理、提高审批服务效率工作纳入对各级党委、政府的科学发展综合考核、行政机关绩效考核和民主评议范围等，加大考核分值权重，树立优化政务服务的正确导向，对工作落实到位、社会满意度高的行政审批部门和行政审批工作人员要予以奖励；对工作落实不力的，要进行诫勉谈话，限期整改；对损害群众合法权益、造成严重后果的，要依纪依法严肃追究责任。这样，行政审批联合办理工作才能够真正推行实施。
二要全面落实“两集中两到位”工作。所谓“两集中两到位”，就是各行政审批部门和单位，要将本部门本单位的行政审批职能集中到一个内设机构（审批服务科），并将该机构（审批服务科）整建制集中到政务服务中心办公，实现部门行政审批权向政务服务中心窗口授权到位、行政审批事项在政务服务中心窗口办理到位。“两集中两到位”是行政审批联合办理工作顺利实施的基础和保障。除因设施设备场地原因，经批准的外，所有具有行政审批职能部门的所有行政审批服务事项和审批环节，都必须在政务服务中心窗口全程办理。如果各部门的行政审批事项、行政审批环节不在政务服务中心窗口办理，仍象过去一样搞“体外循环”，政务服务中心窗口仅是各行政审批部门的“收发室”、“转运站”，那么行政审批联合办理就无法真正开展，行政审批效率也无法真正提高，行政审批体制改革也无法取得实际成效。
三要加强行政审批电子政务建设。要确保行政审批联合办理工作能够顺利开展，政务服务中心的行政审批系统硬件设备和软件系统必须要配套完善，以充分适应行政审批联合办理工作的需要。要进一步统一开发行政审批事项联合办理工作平台和网上审批平台，至少要在同一个省、自治区、直辖市范围内，实现政务服务中心内外网对接和行政审批部门之间及省、市、县（区）政务服务中心之间信息资源共享，为全面推行网上审批提供必要的技术支持和工作条件，为最终实现全国范围内各省、市、县（区）之间互联互通、信息资源共享奠定良好的基础。
四要建立健全各项规章制度。要建立健全行政审批一次性告知制度、审批听证制度、咨询公示制度、首问负责制度、实施和结果透明制度、信息共享制度、信赖保护制度、政务服务中心管理制度等，通过建立完善配套法规制度，确保行政审批联合办理工作能够长期依法、规范、优质、高效开展。要全面落实政务公开制度，凡涉及行政审批联合办理的项目，必须在政务服务中心各窗口印制专门的联合办理指南，公开流程，公开环节，公开时限，公开收费标准。要认真推行行政审批服务承诺制度，政务服务中心联合办理窗口必须严格按照承诺的审批时限，保质保量地做好行政审批联合办理工作，不得超过办理时限和承诺期限。
五要强化对行政审批联合办理工作的监督。要确保行政审批联合办理长期顺利开展，还必须强化对行政审批联合办理工作的监督，要进一步健全完善监督的方式方法。要建立电子监察系统，采取高科技监督手段，实行网上全程监督。要建立群众评议制度、举报制度和责任追究制度，对那些在行政审批联合办理工作中，无故不参加联审会议或不接受牵头部门和主办窗口协调的，推诿扯皮或不按规定的流程、时限办理联办事项的，一经发现，纪检监察部门应进行严格问责；对涉嫌犯罪的，必须移送司法机关处理。从而确保行政审批联合办理工作能够长期顺利施行，确保为广大企业和群众能够提供更加便捷、高效、优质的行政审批服务，确保为经济和社会发展创造一个依法、规范、公平、公正的政务服务环境。