行政程序谁做主

王贵松

 

 行政程序是现代行政法制的必备装置。没有程序的保障，就很难有实体的正义。早在2003年12月17日，《十届全国人大常委会立法规划》就将《行政程序法》列为第二类项目，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”。2004年11月24日，罗豪才、应松年领导的全国人大法工委行政立法研究组的专家试拟稿正式移交法工委行政法室。但令人意外的是，2008年10月28日，《十一届全国人大常委会立法规划》却将《行政程序法》从规划中删去，行政程序法的命运由此变得不可预期。

 与此相对，国务院在2004年《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出，要“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”。《湖南省行政程序规定》经2008年4月9日湖南省人民政府审议通过，同年 4月17日公布，10月1日起施行，成为全国第一部省级政府的行政程序规章；《凉山州行政程序规定（试行）》2009年5月22日经凉山州人民政府审议通过，同年12月3日公布，2010年1月1日起施行，成为第一部行政程序的民族自治地方立法；《汕头市行政程序规定》经2011年4月1日汕头市人民政府审议通过并发布，同年5月1日起施行，成为第一部经济特区的行政程序规章；《山东省行政程序规定》经2011年5月25日山东省人民政府审议通过，同年6月22日公布，自2012年1月1日施行，成为第二部省级政府的行政程序规章。武汉市、西安市等地的行政程序规定也正在起草审议之中。行政程序立法的“先地方后中央”乃至“地方包围中央”的态势迅速展开。

 应当说，行政程序的价值渐渐为人所知。如果说行政诉讼法是行政法产生的标志，那么，也可以说行政程序法是现代行政法的标志。行政诉讼法为人民在遭受行政机关侵害之后提供了一条救济渠道，但即便赢得诉讼，也往往是在权利遭受侵害之后获得的救济。如果能防止侵害的发生，自然比事后的救济来得好。而本来的行政程序就是这样的事前的权利保护机制。它要求行政机关在调查取证时至少要有两名执法人员在场，这就避免了一人执法可能出现的恣意妄为；它要求在作出对当事人不利处理时要听取对方的意见，而且不得因当事人的申辩而加重处罚，这就可能在处理决定中反映当事人的意见，作出更为公正的处理决定；它要求在不利处理时，要说明决定的事实、理由和依据，这就能促使行政机关进一步充分考虑，毕竟那是白纸黑字，毕竟那是要接受监督的。私人的合法权益很可能因此而免受侵害。行政程序就是这样一个防患于未然的机制，当然，其所防之患来自于行政机关。

 值得注意的是，行政程序立法的“地方包围中央”态势存在着主体上的差异。地方层面的行政程序立法无一例外都是由行政机关来制定的，而中央层面当初启动的却是全国人大常委会。由行政机关来制定行政程序的规定，似乎无可厚非，这是行政自我拘束的体现。行政机关愿意自我控制、自我规范，自然求之不得。但这可能也是行政法学界不得已而求其次的一个做法。在国家的行政程序法没有出台、甚至出台遥遥无期的情况下，有一个地方政府的规章总比没有强。

 但在国家法律和地方政府规章之外，并非没有第三种选择。那就是地方人大制定行政程序的地方性法规。应当说，由人大这样一个民主的机构来制定行政程序方面的立法，不仅契合行政程序的应有价值取向，也契合我国人大主导的宪法构造。行政程序本是控制行政机关的机制，由被控制者自己说如何来控制自己，不仅可能在制度设计上出现欠妥的做法，也可能妨碍行政程序的应有形象，使行政程序的价值大打折扣。行政程序是用来规范控制行政权的行使的，这不是由行政机关决定的事项。由行政机关自己去设定行政程序，似乎那就是行政程序的应然要求，但事实上却往往会与行政程序的应然要求之间产生偏离。例如，行政程序的首要价值和核心价值在于保障私人的权利，在此基础上再讲究公开、参与等理念才是合适的。如果一味强调公开、参与的价值，则可能淡化甚至忽视权利保障的核心价值，在程序机制的设计上也会出现偏差。看看几部行政程序的地方政府规章，都在一定程度上存在这样的问题。

 另一方面，由地方人大来制定行政程序的地方性法规，也符合民主的要求。在宪法上，行政权是从属于立法权的，行政机关是立法机关的执行机关，由人大产生，对人大负责，受人大监督。但在我国的现实中，行政权过于强势，立法权、司法权则处于相对劣势。立法机关理应加强自身职权的行使，也可以要求行政机关从旁协助。由行政机关在行政立法过程中、在行政程序中随意、或者以座谈会甚至听证会等形式听取一下公众的意见，那始终只是少数人的意见，根本无法与民主相提并论，更不能取代基于选举制度的代议制民主。由行政机关制定规章去规范行政程序，在民主正当性上是有欠缺的。没有充分的审议、没有各方权益的博弈，很难有合乎价值追求的行政程序立法。缺乏民主性的行政程序，也很难在现实中真正贯彻下去，也就难以发挥行政程序的应有价值。

 在全国人大常委会制定行政程序法暂时无望的时候，由地方人大来制定行政程序条例是合适的。在机会成熟的时候，全国人大应总结地方人大的经验，为全国行政机关的行政程序提供基本的要求，为人民的权益提供起码的正当程序保障。但即便在那时，地方人大制定的行政程序条例仍然可以维续，可以继续为提升行政程序的品质、打造适合本地需求的行政程序发挥自己应有的作用。

 

 作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。

 

 文章出处：《检察日报》2011年8月4日第3版（学术）。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2011/8/8