行政问责与人大监督-由“问责风暴”引起的对行政权力政治制约的思考
|日期：2008-10-09 |访问量：
今年以来，不断发生重大生产安全事故和食品安全事故以及由此引发的官员问责风暴给我们以深深地震撼，也引起了笔者对行政问责制度及其背后的政治原理―行政权力的政治制约的深深思考。在此，笔者不揣浅陋，以“问责风暴”为切入点，浅议一下我国行政权力政治制约的两种方式：行政问责和人大监督，以求就教于大家。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/10/9
引言
按照社会契约论的观点，人类原本处于一种“自然状态”,不管这种状态是如霍布斯所说是悲惨可怕的还是如洛克所说是幸福美好的，人们为了追求幸福、和平和安宁的生活，从而达成了一份社会契约，组建了国家和政府。可见，国家权力或说政府是为实现这种“公共利益”而存在的，其行使也是为了追求这一目标。一般认为，国家权力从功能角度可以分为立法权、司法权和行政权。众所周知，权力容易滥用，容易导致腐败，“绝对的权力导致绝对的腐败”，行政权更是如此。我们知道，与立法、司法等权力相比，行政权和人们日常生活接触更为广泛，而且二战之后这种权力日益扩张，已经深入到人们生活的方方面面。行政权力如果滥用给人们带来的危害更大，后果更严重，因此对行政权力进行监督和制约便成为必要。
对行政权力进行监督或制约主要有两者方式：政治的和法律的。法律监督也就是法院对行政机关的合法性进行审查的司法控制，这种方式可以说是法治国家对行政权监督的一种非常重要的方式，学者对其研究也很多，本文将不在此赘述，而仅从政治制约的角度对行政权监督进行阐释。
根据美国行政程序法的定义，美国的行政基本上就是在国家的最高立法权、执法权和司法权以下的所有政府权利。[1]在中国，行政权一般就是指各级行政机关以及法律法规授权的组织等所行使的权力，主要是指中央和地方各级人民政府及其组成部门。美国著名政治学家、行政法学家古德诺曾明确地指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，并把这两种功能分别称之为“政治”与“行政” 古德诺同时认为，政治必须对行政取得某种形式的控制，“表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制”，而这种“控制”是通过法定制度达到的。比如英国内阁必须对议会负责，“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会――他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。” 当然, 正如有学者所指出的，“为了保护行政的独立性、自主权与连续运作的需要, 行政官员并不像政治机构―例如议员或总统―那样受制于直接选举的压力。因此, 对行政的控制主要不是自下而上的民主选举, 而是自上而下的立法、行政与司法监督。”所以对行政权力进行政治制约主要是行政机关的内部控制和立法机关的外部控制，在我国便主要是行政监督（行政问责便是其中之一）和人大监督。
下面，笔者便结合此次“问责风暴”，就其中体现的我国行政问责制度一些问题以及在官员问责过程中人大监督的缺位进行阐述，以和大家商榷。
一、“问责风暴”回顾
2008年对中国人来说是一个特殊的年份，奥运与灾难同在,大喜与大悲共怀，多少人心潮难伏,多少人木然无言。告别充满梦幻和激情的奥运会，接下来本应是收获喜悦的金色9月，可是近期一系列重特大安全事故的连续发生让这个9月成为了问责风暴频刮的黑色9月。
从山西襄汾尾矿库溃坝到三鹿奶粉事件，再到深圳龙岗区大火和登封市煤与瓦斯突出事故，本月重大公共安全事故集中爆发，造成了巨大的社会影响，问责风暴相继刮起，短短几天，从孟学农的“霉开二度”，到深圳舞王歌厅大火相关责任官员的迅速免职；从河南登封煤矿事故后第二天市长被建议免职，到国家质检总局局长等人的辞职，这至少引发了导致19名有关高级官员引咎辞职或遭免职问责。下面我们简单回顾一下这些最近发生的问责免职事件：
9月22日，根据国家处理奶粉事件领导小组事故调查组调查，三鹿牌婴幼儿奶粉事件是一起重大食品安全事件。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定，鉴于河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，对事件未及时上报、处置不力负有直接责任，经党中央、国务院批准，免去吴显国同志河北省省委常委、石家庄市委书记职务；鉴于在多家奶制品企业部分产品含有三聚氰胺的事件中，国家质量监督检验检疫总局监管缺失，对此，局长李长江同志负有领导责任，同意接受李长江同志引咎辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务的请求。
9月18日，根据对三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大安全事故调查的进展情况，河北省委研究决定，免去冀纯堂同志石家庄市委副书记、常委、委员职务，并由石家庄市委提请市人大按照法定程序免去冀纯堂市长职务。17日召开的石家庄市第十二届人大常委会第六次会议通过了关于接受冀纯堂辞去石家庄市人民政府市长职务的决定。
9月14日，山西省召开领导干部大会，中组部副部长张纪南同志宣布了中央对山西省政府主要负责人调整的决定，免去孟学农同志山西省委副书记、常委、委员职务，并同意其辞去山西省省长职务的请求。同意免去张建民同志的山西省副省长职务。此次人事调整，是中央对山西省襄汾县“9.8”尾矿溃坝重大责任事故的责任追究。作为山西省省长孟学农同志，分管安全工作的副省长张建民同志负有领导责任。
9月20日，山西省委组织部有关负责人在临汾市干部大会上宣布山西省委调整临汾市委、市政府主要领导的决定：临汾市委书记夏振贵停职检查，免去刘志杰临汾市委副书记、常委、委员职务，提名免去刘志杰临汾市市长职务，提名免去周杰临汾市副市长职务。
9月22日，据河南省纪委副书记、监察厅长王流章在河南省委、省政府21日晚间召开的全省安全生产紧急电视电话会议上通报，对登封市广贸工贸有限公司新丰二矿煤与瓦斯突出事故有关责任人的初步处理意见如下：责成郑州市委、市政府向省委、省政府作出深刻检查；责成郑州市委副书记、市长赵建才同志，市委常委、副市长胡荃同志向省委、省政府作出深刻检查；给予登封市委书记张学军同志党内警告处分；免去吴福民同志登封市委委员、常委、副书记职务，建议免去其登封市人民政府市长职务；建议免去张宏伟同志登封市人民政府副市长职务。
9月21日，深圳市召开市委委常委会、市政府常务会，决定对9.20特大火灾事故中的相关责任人做出处理。记者从刚结束的联席会上获悉，龙岗区政府副区长黄海广、区公安消防大队大队长蒋伟标、龙岗街道办事处主任黄勇等被分别提名免去和免去职务;龙岗区委、区政府就此次活在做出深刻检查。
由此，我们看到9月12日至22日的短短10天时间，溃坝、三聚氰胺奶粉、数起矿难、特大火灾接连不断，尤其是在21日和22日的两天中，黑龙江、河南又相继发生矿难，深圳歌舞厅大火紧随而至。重特大安全事故集中爆发，诚如中央主要领导同志严肃指出，与“一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风飘浮、管理松弛、工作不扎实，有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”有关。
由于涉嫌行政不作为等渎职腐败行为，并酿成极为严重的后果及恶劣社会影响，为对民众、社会和舆论有一个严肃交代，一批官员被追究责任，高到正部级，低到县处级，涉及到几十名官员，相应的行政问责风暴随之刮起。可以说，用问责风暴来形容，一点不为过。但风暴终究会过去，它的迅速来袭和迅速退去，总让我们有种隐隐的不安，毕竟这种风暴式的高效和雷厉风行我们以前也经历过。虽然说国人的乐天与善忘千古依然，但在一切更加制度化、法治化的今天，我们必须追问的是，我国的行政问责制度的标准和范围到底是什么，这一制度的运行到底怎么样，存在什么问题，如何使行政问责有更好的效果。
由于涉嫌行政不作为等渎职腐败行为，并酿成极为严重的后果及恶劣社会影响，为对民众、社会和舆论有一个严肃交代，一批官员被追究责任，高到正部级，低到县处级，涉及到几十名官员，相应的行政问责风暴随之刮起。可以说，用问责风暴来形容，一点不为过。但风暴终究会过去，它的迅速来袭和迅速退去，总让我们有种隐隐的不安，毕竟这种风暴式的高效和雷厉风行我们以前也经历过。虽然说国人的乐天与善忘千古依然，但在一切更加制度化、法治化的今天，我们必须追问的是，我国的行政问责制度的标准和范围到底是什么，这一制度的运行到底怎么样，存在什么问题，如何使行政问责有更好的效果。
二、“问责风暴”中的行政问责
问责是政治文明的体现，要建立责任政府，需要建立完善的行政问责制。 问责，顾名思义是“对官员进行责任追究”。这个概念本身是个舶来品。原来我们是党纪政纪处分，官员犯事了才追究。改革开放以后，特别是上世纪90年代以来，随着事故增加，便引进了政府管理模式，逐步开始关注问责。以前官员权力很大，但出事以后不直接承担责任，除非他触犯党纪国法，出了问题了，才按党纪政纪追究。问责，则是即便不触犯党纪国法，但是官员的责任范围、职务范围之内，出了问题也要承担责任。
行政问责制度在我国起步较晚。2001年4月21号，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》正式实施，2002年中共中央颁布实施了《党政领导干部选拔任用条例》，其中对党政领导干部的免职、辞职和降职专门作出了规定。2003年非典期间，官员问责逐渐走进了公众的视野，真正问责启动。2004年中共中央办公厅印发了《党政领导干部辞职暂行规定》(中办发〔2004〕13号)对领导干部的辞职作出了详细的规定。此后，随着2006年国家公务员法的颁布实施，就从法律角度上明确了问责制，使问责法制化。目前，国家正在进行行政体制改革，其中有一项即是建立全面的行政问责制。此后，我国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。
进入2008年，各级党政部门继续积极推进问责制。2008年5月，国务院关于加强市县政府依法行政的决定中，强调加快实行问责制。如今，一轮问责风暴自上而下，席卷中国南北，且覆盖面呈现扩大趋势，官员被问责原因多种多样，问责方式也各有不同，由此我们便很有必要对这场声势巨大的问责风暴背后的我国行政问责制度进行一下简单的说明。
从这次问责风暴中我们看到，官员承担责任的原因和方式是各种各样、形形色色，没有统一的标准。有的因溃坝、矿难、火灾等重大生产安全事故而被问责，有的因诸如三鹿奶粉等食品安全事故而被问责，还有的因为喝茅台打人、公文上写错字等“小事”被问责，[6]而问责的形式也是多种多样，有免职、停职和引咎辞职等。由此我们不仅对问责的标准和范围产生了疑问，到底这些问责有没有法律依据呢？根据2006年1月1日起正式实行的《中华人民共和国国家公务员法》第13章关于辞职辞退的规定，第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”第56条对于公务员行政处分规定为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。可见公务员法关于问责形式的规定并没有免职。尽管2002年《党政领导干部选拔任用条例》第11章专门设立了免职、辞职、降职一章，但也指的是正常的工作变动，对于问责免职并非问责形式。可见，目前的问责免职形式并没有法律法规和规章的依据，并不规范，任意性很大。正如前面说讲，有因重大责任事故免职，但也有因写错三个字被免职的，因为找不到明确的规章依据，就难免会对执行标准产生一些疑问。有时候官员犯错的事情不大，但却因为媒体的报道而被社会广泛关注，之后受到处分，就像写文书写了错别字迅速被当作笑话传到网上，造成了社会影响，就不可避免的吞下了免职的苦药，这便有问责滥用之嫌。群众的反映，领导的关注，媒体的报道，网络的传播，在这个时候扮演了推波助澜的角色，但是如果媒体和社会关注了就进行处分，而不关注就睁只眼闭只眼的话，这实在不是长久之计，问责标准还是需要一个明确的法规条例来作为依据。
此外，问责的程序、问责的效果等问题也值得我们思考。比如问责的主体，党委、人大、民众以及媒体等在行政问责过程中的地位，被免职的一些官员在过一段时间之后又异地任职，等等问题都期待规范。我们关心的不是在这场问责风暴当中能不能起到杀一儆百的作用，而是我们能否以此为契机，在将来可以把问责制度制度化、透明化和普及化，贯穿到日常的行政管理当中去，使行政问责常态化、制度化、法治化。
三、 “问责风暴”中的人大监督
正如在开篇所讲，人大监督是我国对行政权力进行政治制约的一种主要方式之一，是立法机关的一种外部控制。而在这次问责风暴中，人大却没有主动站出来问责，人大监督出现了缺位，这不能不说是个遗憾。
“在任何民主国家, 立法机构是监督行政权力的最重要的主体。这不仅是因为立法最终控制着行政的组织结构、人事安排和经费来源, 而且也通过立法听证等手段直接控制着行政行为的合法性与合理性。”在我国，人大不仅是立法机关，而且还是权力机关。行政机关和司法机关的权力被认为是从权力机关派生出来的，依据宪法规定向权力机关负责，并受权力机关监督。从宪法和相关法律的规定来看，人大对行政机关拥有广泛而巨大的监督权力。
1、人大对行政机关的监督
根据宪法和全国人大组织法的相关规定，全国人大可以通过以下途径对国务院实施监督：
（1）审查和批准国家的重大事项。根据宪法第62条的规定，人大可以审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。
（2）听取和审议工作报告。全国人大每年举行会议时候，各代表团可以审议国务院提出的工作报告。
（3）提出质询和询问。根据全国人大组织法第16条和第17条的规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。全国人民代表大会还可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会决定。
（4）选举和罢免相关人员。根据宪法和全国人大组织法的规定，全国人大可以罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。全国人民代表大会三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出国务院组成人员罢免案，由主席团提请大会审议。
各级地方人大对同级政府也拥有类似的广泛监督的权力。
各级地方人大对同级政府也拥有类似的广泛监督的权力。
2、人大常委会对行政机关的监督
根据宪法，特别是2006年8月27日通过并于2007年1月1日已经正式实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）的相关规定，各级人大常委会可以通过以下方式对行政机关进行监督：
（1）听取和审议政府专项工作报告。根据《监督法》第8条的规定，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。” 第10条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议，听取专项工作报告，提出意见。”
（2）审查和批准国家重要事项。《监督法》第三章对人大常委会审议批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告等作出了详细的规定。
（3）法律法规实施情况的检查。根据《监督法》第22条的规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”第24条：“常务委员会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。”第26条：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”
（4）询问和质询。根据《监督法》第34条和35条的规定，各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门的质询案。
（5）特定问题调查。根据《监督法》第39条、40条和41条的规定，各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。委员长会议或者主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，也可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。
（6）撤职案的审议和决定。根据《监督法》第44条和45条的规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议、县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院，可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对上述所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。
通过以上分析，可以看出，人大及其常委会在对行政权力的监督方面可以很多实质性的作用。但由众所周知的事实是，“由于中国人大尚未‘议会化’，代表也未实现‘职业化’，目前人大及其代表诸多监督权力的实际效果与立法所绘制的蓝图还有不小的距离”。这也是人大在此次问责风暴中失语、缺位的原因。对于目前我国人民代表大会制度存在的问题和如何完善这一制度，不少学者进行了很多研究，囿于本文的旨趣所在，笔者也并不打算对此次人大监督缺位的原因进行深入的研究。不过，根据前面所提到的人大及其常委会对行政机关的几种监督方式，笔者拟就人大监督在此次问责风暴中可能发挥作用的方式提出几点建设性的思考。
第一，人大特别是人大常委会可以针对最近发生的一些重特大安全事故组织专门的调查委员会。比如对于毒奶粉事件，由于其不仅在全国引起巨大反响，而且在国际上对我国食品行业的安全和健康性产生不利的影响。有鉴于此，应该由全国人大或全国人大常委会组织关于国内乳制品行业安全问题的专门调查委员会，对事件中国务院有关食品安全卫生方面的执法情况、相关官员的渎职、腐败等进行独立全面的调查。该调查委员会应当向产生它的全国人大或人大常委会提出调查报告，由其根据报告，作出相应的决议、决定。对于山西尾矿溃坝事故，鉴于本省煤矿重特大安全事故频发，山西省人大或人大常委会可以组织关于省内煤矿安全生产状况的专门调查委员会。可以说，由立法机关针对特定问题组成调查委员会进行全面的调查，有助于问题从根本上获得解决。遗憾的是，至今中国各级人大及其常委会还没有针对任何问题进行专门调查过，尽管全国或各省内重特大事故或问题频发。
第二，各级人大及其常委会加大对行政官员的问责力度。从最近的问责风暴来看，官员的问责都是由各级党委建议人大进行罢免的，人大自身从没主动进行过罢免行为。根据宪法、《监督法》等法律，各级人大及其常委会、人大代表依照法定的方式和程序完全可以提起对相关行政官员的罢免案，决定撤销它任命的相关官员。
第三，对有关安全生产和监管方面的法律、法规的实施情况组织执法检查。根据《监督法》的相关规定，各级人民代表大会常务委员会可以每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。今年食品和煤矿等行业的重特大安全事故频发，不仅关系人民群众的身体健康和生命安全，还影响了我国的对外贸易，在国际上也产生了不利的影响。因此，由人大常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组对这些关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行执法检查，并提出执法检查报告，对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，对有关法律、法规提出修改完善的建议。
可以相信的是，随着我国人民代表大会制度的不断完善，人大监督制度和意识的不断增强，人大对行政机关的监督力度必然会逐步加大，监督效果也必然更加明显。
【注释 】
[1] 张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法―体系、制度与过程》，法律出版社2008年8月第1版，第7页。
宪法第85条：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第92条：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第105条：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第110条：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第128条：“ 最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”