淄博法院开展行政诉讼协调撤诉工作的基本情况

  　　淄博市的行政诉讼格局基本上是判决、撤诉以及驳回起诉、终结审理等其他结案方式三分天下，撤诉率、驳回起诉、终结审理等其他结案方式的比率居高不下，判决率呈下降趋势。（具体情形见图一）

  　　淄博市法院自1989年设立行政审判庭以来，共受理行政诉讼案件12976件，审结12973件，结案率为99.98%，其中判决3853件，判决率为29.70％，撤诉5111件（原告主动撤诉和被告改变具体行政行为后原告撤诉分别占80.95％和19.05％），撤诉率为39.40％，以驳回起诉、终结等其他方式结案4009件，占结案数的30.90％。1988年以来，同期民事诉讼判决率、调解撤诉率和其他方式结案率分别为34.51％、61.00％、4.49％。限制撤诉、降低撤诉率的呼声最终在1999年形成一种司法政策，对行政诉讼不适用调解原则加以强制。行政诉讼撤诉率受1999年司法政策的影响一改居高不下的态势出现较大幅度的回落，但从行政诉讼结案方式互补增减关系的比例图可以看出，撤诉的门关小以后，驳回起诉、终结审理等其他结案方式的门被挤大了，2001年的其他结案方式比率由2000年的20％上升至58%，而判决率并没有因1999年降低行政诉讼撤诉率司法政策的支持走高，而是一路呈下滑趋势，降低了23个百分点。

    行政案件受案数量少，但上诉率、申诉率却高于受案民事案件，服判息诉率低迷，行政诉讼公信力的提升成为当前完善行政诉讼制度必须正视和迫切解决的问题。

    民事诉讼受案数占全部诉讼受案总数的67.13％，行政诉讼仅占2.33%，而行政案件的上诉率、申诉率却高达14.34％和5.00％，远远高于受案数最多的民事案件的同期指标5.56和1.5个百分点。行政案件再审率0.66%，与民事案件同期指标基本持平；二审改判发回率13.13％，略低于民事案件同期指标，行政案件的审判质量堪忧（见图二）。行政诉讼受案数本来就少，但对一审行政判决不服提起上诉和对二审终审判决仍不服提起申诉的案件却大大超过了民事案件的上诉、申诉比例，反映了行政审判的服判息诉率低于民事审判，行政审判与“案结事了”的司法要求还有一定差距。

    行政撤诉案件中被告改变具体行政行为原告撤诉的案件和比例不断减少，继最高人民法院施行《撤诉规定》后，行政诉讼撤诉制度还需进一步完善，撤诉审查权的实质行使仍有待规范。

    最高人民法院《撤诉规定》主要针对的是被告改变具体行政行为原告撤诉的情况。从图三中可以看出，原告主动撤诉比例逐年上升，而被告改变具体行政行为后原告撤诉比例却在逐年下降，至2008年7月下降至0.88%，这说明行政诉讼协调撤诉与被告改变具体行政行为的关联性越来越弱。

    法院进行协调的行政案件主要分两类：一类是在维持被告具体行政行为正确性的基础上，就原告与第三人之间的民事权益进行调解；另一类是被告的事实行为一经作出具有不可逆转性和可变更性，案件的协调不再是建议被告改变被诉具体行政行为基础上的协调，而是建议被告主动弥补事实行为造成的损失，使原告得到一定经济补偿（该经济补偿往往不能弥补原告的全部直接损失），动员原告主动撤诉。因此，在实践中人民法院建立在审查被告改变具体行政行为基础上的撤诉审查职能有被虚化的危险。

    基层法院行政诉讼撤诉案件类型中法院协调撤诉比例最高，行政审判权受行政权张力的影响最明显，法官的审判压力也最大，行政诉讼面临的困境和问题主要集中在基层法院。

    我们调研了辖区某县法院自建立行政审判庭以来的所有撤诉案件，共471件。将撤诉案件划分为三类：原告主动撤诉、被告改变具体行政行为原告撤诉和法院协调撤诉。其中，原告主动撤诉占撤诉案件总数的23.14％，被告改变具体行政行为原告撤诉占4.67％，法院协调撤诉最高，占72.19％。在法院协调撤诉的案件中，有40%的案件是法院通过讲解法律、法规以及政策，说服原告接受行政行为，动员原告撤诉；20％的案件原告与被告自行和解；30％的案件被告补偿原告损失后原告撤诉；10％的案件法院建议被告改变具体行政行为后原告撤诉。

    由于法院的人、财、物受制于地方，基层法院往往面临着审判权受制于强大行政权的危险，这种危险性驱使基层的行政法官将行政诉讼的目的定位在协调化解行政争议上。一些原告认为行政审判没有对其权益进行及时充分的保护，转而走上信访途径，使基层法院行政诉讼面临很大的上访压力。一些政府机关或部门在执法中与行政管理相对人发生矛盾冲突后，不是想方设法化解矛盾，而是动员行政管理相对人到法院告行政机关，将矛盾推至法院。而法院的司法职能有限，很多社会矛盾无法通过司法权的介入解决，必然导致行政审判因害怕原告上访而受案少、判决难。化解上访、不引发上访成为基层法院审理行政案件的隐性审判原则。

  　　行政诉讼撤诉案件背后的问题和困惑

  　　《撤诉规定》中撤诉的启动范畴非常有限，撤诉审查标准不统一、程序不规范的问题仍然不同程度地存在。

    从图三中可以看出，被告改变具体行政行为原告撤诉的案件自1997年就逐年减少，由93件减少至2007年的17件，而与此同时，撤诉案件却由1997年的187件增至2007年的911件，十年间一个减了5倍，一个增了5倍。这一增一减的反差预示着被告改变具体行政行为使原告撤诉的情形越来越少，原告主动撤诉或者法院协调促使原告息诉的情形越来越多，而《撤诉规定》仅对被告改变具体行政行为原告撤诉的情形作了具体规定，法院大量协调撤诉的行为并没有明确规范。

  　　随着社会矛盾的日益多元化，统计数字显示，72％的行政案件的协调介于原告与第三人之间，即法院在认定行政机关具体行政行为合法、合理的基础上，就原告与第三人之间与该行政行为相关的民事权益进行调解，该类涉民性行政案件显然不包括在《撤诉规定》的撤诉范畴内。23％的行政案件是在政府或其职能部门作出超越职权或滥用职权的事实行为后的赔偿调解，只有不足5%的行政案件涉及建议被告改变具体行政行为的情形。显然，就原告与第三人之间民事权益进行调解和针对行政机关的违法事实行为进行赔偿调解，以及建议行政机关改变具体行政行为的协调是三种不同的行为，应当适用不同的法定条件，对协调成功达成的撤诉审查和适用程序亦应作出不同规定。

  　　《撤诉规定》未能从根本上遏制人民法院的行政诉讼撤诉审查权被虚置的危险性。

    《撤诉规定》第一条规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”这无疑继承了行政诉讼法构建的以保护原告利益为重点、具有浓重职权主义色彩的撤诉制度，法院对撤诉申请不是消极审查，而是积极促使被告改变被诉行政行为，在保护原告利益、公共利益和他人合法权益不受侵害的前提下同意撤诉，该条规定强调了法院实质行使撤诉审查权的重要性。但司法实践中，在法院主动协调促成当事人和解情况下的原告申请撤诉，只是协调成功后应当发生的预期法律后果，由于不能直接以调解书的方式结案，原告的撤诉申请势必成为行政诉讼结案的一种必须形式，由此法院对原告撤诉申请的审查也无疑沦为一种形式。法院的撤诉审查权更像是穿在行政诉讼协调外的合法外衣，而其在行政诉讼中真正起主导作用的是行政诉讼协调职权的行使。从这一点可以解释为什么多年来行政诉讼撤诉率居高不下，而且在《撤诉规定》颁布后撤诉率还会继续走高的原因。法官们在热切期盼着新的行政诉讼法对调解制度的修改。

  　　行政诉讼协调撤诉案件中以妥协、受损的个人民事利益换取行政诉讼平息的案件仍然存在。

    行政机关作出的具体行政行为往往直接影响行政管理相对人或利害关系人的民事权益，绝大多数行政管理相对人或利害关系人启动行政诉讼程序是为了解决民事权益归属，以行政诉讼实现其民事目的。而行政审判与民事审判的法定分工使行政审判不能对民事权属问题进行审理，在这种情况下当事人为速结诉讼，往往在行政诉讼协调撤诉过程中放弃或让步部分民事权益换得“案结事了”，以避免下一步冗长繁琐的民事诉讼程序。行政诉讼调解与民事诉讼调解的很大不同就在于任何行政权力的行使都是建立在对相对人民事权益的赋予、改变或者剥夺上，行政诉讼中的民事权益因受到行政审查不涉及民事确权的阻隔而无法从根本上得到保护。司法实践中往往以受损的相对人权益向强大行政权或强势主体妥协，换取司法权与行政权的平衡。

对策与建议

  　　扩大《撤诉规定》的适用范围，进一步完善行政撤诉审查制度。

    对原告与第三人之间民事权益进行调解和对行政机关的违法事实行为进行赔偿调解的两类案件，协调撤诉行为的规范仍然应当适用《撤诉规定》中对撤诉条件、裁定准许撤诉的时机以及结案方式的规定，即：申请撤诉是当事人真实意思表示；和解事项属于当事人有权处分的范围，执行和解协议不影响行政职权的合法行使，也不会使任何一方当事人获得非法利益；协议内容不违反法律、法规及规章的禁止性规定，不损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。裁定准许撤诉的时机应当把握在协议双方当事人履行完协议内容后，以保证协议的顺利履行。准许撤诉裁定也应当载明协议内容，使协议具有法定力和既定力。

  　　明确《撤诉规定》的立法意图，进一步加强对行政相对人合法权益的保护。

    行政审判应以保护原告利益为重点，对原告与行政机关之间的和解进行必要引导和适度干预。在诉讼协调的启动上法院应站在保护原告合法权益的位置上依职权提出协调方案，在征求当事人意见的基础上以自愿原则进行协调。法院提出改变具体行政行为的建议，应当限于被诉具体行政行为违法或者明显不当，对合法的行政行为，应当在维持被诉具体行政行为的基础上动员原告撤诉或者促成原告与第三人达成和解协议，在协调不成的情况下及时判决维持或者驳回原告的诉讼请求。在协调过程中应当建立原告反悔权制度，即原告在撤诉裁定书生效之前可以对协议有条件的反悔，以体现调解自愿原则和权利救济原则。在细化撤诉程序上增加诉讼风险告知义务，即准许撤诉后再以同一事实和理由重新起诉的，人民法院将不予受理。在协调结案后完善行政诉讼撤诉后再诉规则，对准予撤诉裁定确有错误的，包括审判人员违法调解情形，行政机关采取虚假承诺等手段“动员”原告撤诉等，可以赋予原告更多的诉讼救济渠道，既可以申请再审，也可以在原告再次起诉的时间未超过法律规定的起诉期限的情况下，赋予原告重新起诉权。对准予撤诉裁定中的具有可执行内容的协议，可以申请人民法院强制执行，避免司法实践中以准予撤诉裁定不具有执行内容而不予执行。

  　　构建以职权主义为基础的行政诉讼调解制度，进一步保障撤诉审查权的实质行使。

    正确看待现有法律要求下的法院的行政诉讼撤诉审查功能。法官在行政诉讼过程中主动依职权启动协调，其目的是为了帮助原告实现合法的诉讼目的，真正“案结事了”，促成原告撤诉。撤诉审查的实质是对诉讼协调行为的规范，违法协调必然导致法院撤诉审查权的虚置，引发现有行政诉讼“准调解”做法的弊端。因此，保障撤诉审查权实质行使的前提应当是构建完善的行政诉讼调解制度。调解是因，撤诉是果，只有建立完善的行政诉讼调解制度，才能实质行使撤诉审查权，规范撤诉程序，改变行政诉讼撤诉与调解独特的“人身”依附性，实现撤诉制度的“独立人格”。

  　　建立行政诉讼附带民事诉讼制度，进一步减少当事人诉累。

    任何行政案件都直接涉及当事人民事权益的有效行使，而行政诉讼与民事诉讼的过度分家不利于高效快捷地解决纠纷，即使按照法定程序最终纠纷得到了化解，也由于诉讼时间过长、必经的诉讼程序过多使公正大打折扣。建立行政附带民事诉讼制度，法官可在化解行政争议的同时直接对民事权益问题一并处理，避免行民交叉案件在行政、民事审理中相互影响，提高审判效率。

人民法院报http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php?id=130320