基层公安机关警力不足的类型化分析及改革路径
关键词：基层公安机关；警力不足；编制；辅助警察；第三方警务
当前，我国基层公安机关遇到了很多瓶颈性问题，正如有学者描述：“社会治安形势严峻，刑事治安案件高发，公安工作量逐年增加，而公安警力增长有限，公安机关特别是基层单位普遍存在忙于应急，苦于应对，疲于应付，广大一线民警拼体力、拼健康、拼消耗、拼安全的问题，工作比较被动，执法效率不高。”以上这些问题可以概括为：在警察任务日益增多的情况下，基层公安机关面临着警力的严重不足。所谓警力，是指警察机关以警察（数量）为核心，通过综合运用各种资源、装备等，而形成的警察战斗力。[①]审视以往的研究成果，学者们主要从以下几个方面对造成警力不足的现象或原因进行描述或分析：如（1）案件高发、办案压力巨大；（2）非警务活动冲击了警务活动；（3）管理理念和管理体制落后，无法顺应社会的发展；（4）编制不足；（5）警务保障不到位；（6）警察素养有待提高等。[②]这些观点可以说较为合理的解读了基层公安机关的压力困境。然而，以往的研究往往是对警力不足的现象和原因进行不分层次的描述，并在此基础上架构了一些笼统的解决路径，但缺乏对现象和原因的类型化分析，这就会导致在论证过程中出现简单地叠加或泛泛而谈。因此，本文试图通过类型化的分析方法，界定基层公安机关警力不足的最主要原因及其解决路径。但是，笔者并非试图给出一劳永逸的解决方案，基于对问题复杂性的认知，认为更为可取的是界定造成基层公安机关警力不足的最主要原因，并探寻一种能够实现动态平衡的进路。
一、基层公安机关警力不足现象的类型化分析
任何问题的解决，都需要对问题进行不同层面和角度的分析，从而尽可能地精确界定问题本身。因此，需要从不同角度来解读警力不足，从而发现真问题、进而获得解决问题的有效方法。
（一）以警力不足的真实性为标准，可以分为真实的不足与虚假的不足
解决问题的前提，在于问题自身是否真实。以警力不足的真实性为标准，可以将警力不足分为真实的不足和虚假的不足。真实的不足是指现有的警力不能满足执行警察任务的需要，即使是充分挖掘潜力，也难以应对现实对警力的需求。如根据胡玉显不久前的调查，河南省上蔡县有居民140万人，该县公安局的在编民警有470名，占全县总人口的万分之三点六，这与全国平均万分之十的标准差之甚多。这类警力的严重失衡，必然导致基层公安机关在执法过程中存在警力的严重匮乏，无疑属于警力的真实不足，需要通过警力的充实来应对警力不足的压力。
警力的虚假不足，是指基层公安机关警力总体并不少，只是由于配置的不合理或管理理念的落后，导致一线执法人员过少，从而给人以警力不足的假象。如有些公安机关让过多的警力从事内勤或办公室工作，有些民警经常以各种借口请假、或出勤不出力等，必然会导致有效警力的降低。警力的虚假不足，关键在于通过内部的优化或加强管理来提高工作效率，而非简单地增加编制。
（二）以警力不足的区域为标准，可以分为全局性不足和局部性不足
警力的全局性不足，是指基层公安机关在其管辖区域范围内普遍存在着警力匮乏的现象，无法通过统筹自身警力来缓解警力的不足。警力的局部性不足，是指某些基层公安机关辖区内，在一些区域警力充足，甚至会出现人浮于事的现象，而另外一些区域内由于种种原因，存在着警力匮乏的现象，导致警力不能满足于实际的需求。如有些基层公安机关对所属的各个派出所等额配置民警，在治安较好的派出所辖区内，现有警力可以很好地维护社会治安工作，而位于城乡交界处的派出所，因为盗窃频发、治安混乱，现有警力很难对当地治安进行有效的治理。因此，对于基层公安机关警力的全局性不足，应当充实警力；而对警力的局部性不足，应当由该公安机关统筹协调解决。
（三）以警力不足的时段为标准，可以分为长期性不足和间断性不足
以时段为标准，也可以对警力不足进行分析。长期性不足，是指某些基层公安机关的辖区内，在很长的时间段里都存在着警力不足的现象。而间断性不足，是指某些基层公安机关在一定的时段内警力充足，而在另一些时段内由于某种原因，存在着警力匮乏的现象。间断性不足还可以进一步分为规律间断性不足和不规律间断性不足。其中，规律间断性不足是指在特定时段内会定期出现警力不足现象，如每年夏季居民在晚上开窗纳凉的习惯都会给犯罪分子以可乘之机，入室盗窃案的高发容易导致公安机关出现警力紧张的现象；而不规律间断性不足，是指警力不足在时间上是偶然的，并无规律可循。如某地治安一向良好，但在某段时间由于一些盗窃团伙流窜该市作案，从而导致警力的偶然性不足。对于不同时间上的警力不足，需要根据其特点来合理增加或调配警力。
此外，还可以根据岗位的不同分为刑警、交通民警、治安民警、户籍民警、铁路民警等的不足等；根据机构性质的不同，可以分为内设机构民警的不足、派出机构民警的不足等。
二、基层公安机关警力不足原因的类型化分析
在前文对基层公安机关警力不足现象分析的基础上，需要对造成警力不足的原因进行类型化分析，并以木桶原理（短板效应）为工具，确定造成警力不足的最主要原因。
（一）造成警力不足原因的类型化分析
1.以造成警力不足原因的性质为标准，可以分为编制造成的警力不足、警务保障造成的警力不足、非警务活动造成的警力不足、管理混乱造成的警力不足等
编制造成的警力不足是指由于国家或地方政府对公安机关的编制控制，使得允许招录民警的数量不能满足基层公安机关的实际需要。目前，因为编制不足而造成的警力不足是主要原因之一，国家虽然对公安民警实行专项管理，但由于各种原因（如财政困难、不同政府部门对编制的竞争等）并不能大规模扩编。其实，在其他国家也普遍存在着因人事、财政等原因而对警察数量的限制。警务保障造成的不足是指由于装备、经费等原因而使现有警力不能充分的应用。有力的警务保障是现有警力充分发挥作用的前提条件，在一些财政困难的地方，基层公安机关装备落后、经费紧张，影响警务工作的质量和效益。非警务活动造成的不足是由于地方党政机关滥用警力，从而使得有效应用于警务活动的警力匮乏。鉴于公安机关的人事、财政受制于地方政府，因此在地方党政机关滥用警力从事非警务活动时，基层公安机关一般只能被动服从。这类非警务活动不仅造成了警民关系的紧张，也使得有限的警力被严重地分散。管理混乱造成的不足是指由于内部管理的不合理，如警力配置的不合理、个别民警消极怠工等，使得现有警力不能得到充分使用。
2.以造成警力不足的主体为标准，可以分为基层公安机关自身原因导致的警力不足、其他主体造成的警力不足
首先是基层公安机关自身原因造成的警力不足，如警察素养有待提高；自身管理理念的落后，未能合理配置警力等；其次，是其他主体原因造成的警力不足，如政府的编制限制、警务保障不到位、非警务活动冲击了警务活动、公众对警方的过高要求、立法对公安机关规定过多的义务、管理体制落后等。由于公安机关的核心资源（如编制、经费等）受制于外部主体，在现有状态下即使是充分挖掘内部潜力，也难以应对社会转型期对警力的需求。因此，基层公安机关的自身原因虽然是造成警力不足的重要因素，但并非决定性因素。所以，警力不足问题的解决不仅需要基层公安机关积极反思和改进自身的缺陷，更应该促进外部主体对警力不足问题的科学认识，进而推动法律和制度上的深化改革。
（二）对造成基层公安机关警力不足的最短板界定
面对诸多造成公安机关警力不足的原因，需要借助合理的分析工具，而管理学上的“木桶原理”可以较好地解决这一问题。一只木桶想要盛满水，必须是构成木桶的每块木板都需要同样平齐并且无破损，如果这只桶的木板中有一块不齐或者某块木板下面有破洞，这只桶就无法盛满水。也即是说一只木桶能盛多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。因此，木桶原理也可称为短板效应。
对于基层公安机关所需要解决的社会问题可以视为木桶所需要装载的水，基层公安机关各种资源要素组成的集合体（即警力）可以视为盛水的木桶，而编制、警务保障、管理体制、人员素养等都可以视为组成木桶的木板。根据木桶原理，应对围成木桶的木板进行分析，找出最短板。通过上文中对造成警力不足原因的梳理，进一步需要明确其中的哪些原因是造成警力不足的最主要原因。目前我国正处在社会的转型期，各种社会矛盾频发，必须有足够的警力来应对这些问题，而民警数量是构成警力的基本要素，因此编制的不足就显得尤为突出。如果在正常情况下警力充足，只是短期内因为特殊原因而造成的压力过大，强调编制不足就不可取，这种情况下也许通过加强保障或警力调配就能够得到解决。如果是长期性案件高发而导致的警力不足，它就是主要的一种矛盾。即使是案件高发，如果具有足够数量的民警，那么也不会导致过大的压力。鉴于社会转型期基层公安机关更多面临的是案件数量增多的压力，其他如警务保障不到位、警察素养有待提高等原因，虽然造成了现有警力效益的低下，但并不是造成警力不足的最重要原因。因此，基于对我国警察编制的配置、当前的警察素养和管理体制等的分析，编制不足可以说是最主要的原因，特别是我国的警力配置比世界其他国家偏低的现实，更加映衬出编制造成的警务困境。[③]
三、基层公安机关警力不足的解决路径
（一）编制不足的困境及其超越
对于警力不足问题的解决，现有的研究成果基本上达成了以下共识，如增加公安专项编制，使警力与所承担的任务相匹配；深化管理与改革，充分发挥现有警力资源的作用，如警力向基层和一线倾斜、优化警力的时空配置、加大培训改善队伍素养结构、减少资源内耗、限制非警务活动等；充分利用辅助力量；科技强警，提升公安工作信息、技术和装备水平等方面。但是，过于笼统地提出一些改革方案，往往源于对现象和原因的笼统认识，也难以解决核心问题。首先，有些改革通过地方的协调即可以改善或解决，如警力向基层和一线倾斜、优化警力的时空配置、改善队伍素养结构等可以通过公安机关自身的改革即可以完成。而增加编制、限制非警务活动、提升信息装备技术水平等方面则必须由政府或更高层公安机关来推进。因此，应着眼于造成警力不足的最核心原因，进而找寻问题的有效解决路径。
在稳定而又良性的工作状态下，基层公安机关的警力配置应当与其任务数量是动态平衡的，公安机关及其民警的压力是适度的，而非长期处于过度紧张或无事可做的境地。在此工作状态下，公安机关及其民警遵循规则办理事务，回应外界环境的变化，并与外界保持着适度的资源交换。即使是在短期内因为特殊原因导致压力突然增大，但经过内部的人员调整、或外部力量的引入、或时过境迁后，又会迅速回到原来的适度紧张状态。面对编制造成的警力不足困境，最简单的方式当然是通过编制的变动来调整警力，这需要在国家层面作出变革，方能推进。虽然根据《公安机关组织管理条例》第19条规定：“公安机关人民警察使用的国家行政编制，实行专项管理。”但是，根据该条例第21条的规定，省级人民政府根据工作需要向国务院机构编制管理机关提出调整公安机关编制的申请。省级政府必然会统筹考虑当地的社会经济状况、财政收入和其他部门的编制等情况来统筹确定编制调整申请，而国务院及其编制管理机构也会对编制数额进行严格的审核，在此情况下，大规模地增加编制并不现实。因此，可以考虑从基层公安机关所承担的任务和引入其他力量着手。首先可以削减基层公安机关所承担的任务，这依然需要从国家层面予以制度性的变革，因此同样存在着改革难以推进的困境；其次，在任务很难削减的情况下，应充分引入其他力量参与警务活动，从而动态补足亏欠的警力，以随时应对变动的警察任务。而这种警力的补足，更多是指传统的警察执法任务特别是公安行政执法与公安刑事执法所实际需要的警力，而非单纯地将警察任务向外转移。
20世纪70年代末兴起的新公共管理运动，冲击了僵化的传统公共行政管理模式。新公共管理强调职业化管理和部门权力的下放，让公共管理人员成为承担责任的管理者；具有明确的绩效标准与绩效评估，更加关注产出与结果；追求公共服务机构的分散化和小型化，并质疑政治和行政的区分（如为什么公共产品的提供一定是公共机构，其雇员为什么非得是公共雇员）；在公共部门中引入竞争机制（如政府机构之间及其与私人部门之间的竞争），以缩小政府规模和提高公共物品供给效率；采用私人部门管理方式等等。其中，新公共管理理论对政府及其公共雇员垄断公共物品供给的质疑和私人部门的引入，为私人力量引入警察任务领域提供了理论与实践的滋养。正如阿尔弗雷德・C・阿曼指出，公共职能的私有化不仅意味来自降低政府成本的需求，也意味着政府的传统职能与传统市场活动的区别并没有大到要把私人部门排除在外的程度，私人的参与并非鼓励的现象，而是试图以节约高效的方式履行公共责任的政府管理模式的组成部分。因此，在我国正处于社会转型和城市化高速发展的时期，基层公安机关必然会面临着警察任务难以削减乃至高发的情况下，可以通过辅助警察（以下简称为辅警）力量的充分发挥和第三方警务的推进开展，来实现对警力不足的动态弥补，从而打破或超越以往的编制僵局。
（二）辅警参与警察任务的正当性
辅警是一个饱受争议的职业。虽然辅警为维护我国的社会安全稳定作出了重要的贡献，我国许多基层公安机关大多都招录有大量辅警。[④]但是，现实中暴露出的许多负面问题，助推了公众对辅警的反感情绪。辅警参与警察任务对警力不足困境的解决具有重要作用，但是基于现行法律规定和理论认识，辅警参与警察任务却很难得到正名。考虑到现实中存在的执法乱象，国家立法严格禁止辅助警察参与执法。[⑤]理论界许多学者也反对辅警参与执法，如有学者认为，辅警只有在发现犯罪时，协助警方扭送犯罪嫌疑人这一刑诉法上规定的普通公民所享有的权力，因此要限制辅警的执法权。有学者认为辅警摄制的录像与警察摄制的录像资料不一样，应当适用非法证据排除规则。实务部门大多也认为：“辅助力量不得参与执法办案, 不得非法着装。”24客观评价，实务部门的这种认知是符合现行法律规定的。因为有辅警参与警察执法的场合，在相对人不服提起救济时，公安机关就会面临着执法主体合法性的拷问。
根据《人民警察法》的规定，基层公安机关的工作主要有刑事执法、治安管理、交通管理、消防管理、特种行业的行政许可、户籍管理等等。[⑥]鉴于现行法律规定，辅警不能参与执法活动，因此辅警对公安机关工作的参与主要集中在不直接面对相对人或与执法没有直接关联的内勤领域。公安机关在内勤领域对辅警的利用，虽然可以在一定程度上缓解警力不足的困境，并可以协调出一部分警力从事执法工作。但是，鉴于这类业务的非执法性，即使是在此领域内充分利用辅警，当治安犯罪案件高发时，通过内部协调依然会面临警力有限的困境，辅警也难以很好地转化为辅助警察执法的力量。此外，虽然有许多基层公安机关利用辅警来协助民警参与证据搜集、违法嫌疑人看管等工作，但是在现行法律没有修改的情况下，必然存在名不正言不顺的尴尬。而如果停留于现行的法律规定，实务部门将会继续面临着警力不足的传统困境。
现行法律规定及实践在理论上主要来源于传统的国家垄断公权力理论，“人民只能通过基于自由权的合意来形成相互之间的权利义务关系，不能自力执行；除非在紧急避险等例外情形下，否则不得行使其实力；公权力只能由国家及其司法组织和行政组织来行使。” 其实，国家垄断公权力理论仅是一种笼统的描述，国家在事实上既不能垄断公权力，也无垄断公权力的必要。从我国的实践来说，在计划经济年代企事业单位的内部保卫组织负责组织实施各项内部治安防范工作，其人员受企业和公安机关的双重领导。公安部1985年颁布的《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》，将企事业单位的内部保卫组织定位为公安机关的基层组织，在本单位和公安机关的领导下进行工作。这种情况下，企事业单位的保卫组织虽然会受制于公安机关，但同时企事业单位也必然会分享部分公安权力。[⑦]而即使是在封建社会，皇权也难以深入到乡村，村民之间发生了斗殴侵财等纠纷，大多是通过乡绅或德高望重者来调解或裁决，可见我国并无国家垄断公权力的历史传统。国外同样也没有事实上的国家垄断公权力传统，如英国建立有比较完善的辅警制度，通过预先筛选一些市民并经过训练，任命其为警察，一旦遇有天灾、骚乱时，即穿上警服作为警察进行工作。而联邦德国的辅助警察一部分驻扎在联邦政府所在地，其他的分散在各州，遇有紧急情况时可由联邦政府统一调动。我国香港地区的辅警制度源于英国，辅警在执法时具有与警察类似的权力，根据《香港辅助警队条例》第17条的规定，当值中的辅警队员，可根据《警队条例》第10条执行警队的任何职责，并可行使及执行《警队条例》第50至59条及任何其他条例所授予或委予警务人员的权力、职责或职能，但须遵守处长的任何指示。辅警队员在行使及执行任何权力、职责或职能时，队员即当作为警务人员[⑧]
因此，在现行编制制度难以突破的情况下，最为可取的是通过修改法律，有限度的放开辅警参与公安执法的领域，使辅警能够在基层公安机关执法领域充分发挥作用。而德国的行政协助理论，也可以为辅警参与执法提供借鉴。行政协助是指私人作为广义上的一种编外从属性行政工作人员或行政辅助机关进行活动，以执行公共任务。在辅警参与的行政协助中应处理两种关系，其一是辅警与公安机关的关系，他们是一种不具有公法勤务关系的编外的人员，是公安机关的行政工具（或曰行政助手）；其二是辅警与相对人的关系，由于辅警只是按照行政机关的委托和指令实施活动，与行政相对人没有直接的法律关系，其本身并不对外独立承担法律责任。
（三）第三方警务的开展
第三方警务（Third Party Policing）是澳大利亚学者洛林・梅热洛尔及珍妮特・兰斯莉基于已有的警务实践提出的概念，“为了预防和减少犯罪问题，警方努力说服或迫使非犯罪方，诸如卫生检查员、建筑检查员、公住房管理机构、工商企业所有者、业主、父母和学校担负起预防和控制犯罪的责任。”第三方警务的实施需要两个必要条件，其一是必须有一个作为第三方的个人或组织与警察一起控制或预防犯罪，而这个第三方是利益相关者、监护人、精密的操控者或建筑物等场所的管理人员，这些人被警察确认为有助于控制违法犯罪问题的中间渠道；其二是必须存在某种类型的法律杠杆，基于法律的规定，第三方负有采取措施义务。因此，第三方警务的显著特征在于必须存在某种形式的法律基础（或被称为“法律杠杆”），以“激励”第三方有意愿和兴趣并积极地承担起犯罪预防或犯罪控制的角色；第三方警务的重点在于，法律基础为警察提供了能够强制执行或胁迫的权力，以获得第三方的合作。第三方警务活动的焦点有以下三类：已被警方确定为犯罪热点地区的场所、容易导致犯罪的情境或能对犯罪工具进行控制的人，并在预防和控制较低层级或街头层级的违法犯罪方面（如打击学生逃学、子女吸食毒品、财产被他人利用从事违法犯罪活动等）起到了积极的效果。 62―70这种警务模式的实质是警方通过说服、强迫、操控以及利用法律和民事救济措施，引起、迫使或者激发第三方的兴趣，积极承担起犯罪预防或犯罪控制的责任。
第三方警务与社区警务不同，前者需要以法律规定为实践的基础，同时鉴于第三方警务经常具有的胁迫性，因此更加适用于警察与居民不熟悉的地方或违法犯罪的高发区域。而后者需要警察与居民建立密切的关系，居民希望警察更少地运用法律手段获得协助以预防和控制违法犯罪。当然，两者都更加适用于预防或控制较低层级的违法犯罪活动，警方也可以采用社区警务的方法实现第三方警务的社区情境化，当第三方不合作时才谨慎地采用胁迫方法。198―199需要指出的是，长期以来，西方的第三方警务实践并非是有意形成的，这就导致第三方警务是多样的、变动的和复杂的。第三方警务理论，则是学者对这一现象的抽象与概括。但是，这绝非表明我们也只能遵循这种自发的传统，恰恰相反，我们可以有意识地运用第三方警务，促进公共治理水平和效益的提升。在风险社会下，对违法犯罪活动的防控并非仅是警方的责任，其他社会主体也应积极参与进去，构建一种公共安全多元化的治理和保障模式。
为了充分发挥第三方警务的作用，并规范我国第三方警务的开展，相关立法机构应该从参照援引已有规定、创设新的规定等方面促进第三方警务纳入法律规制的体系之中。在根据已有法律规定推进第三方警务方面，如根据《租赁房屋治安管理规定》第9条第3项的规定，“出租人不履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者发生案件、治安灾害事故的，责令停止出租，可以并处月租金十倍以下的罚款。”对这类已有的第三方警务规定，基层公安机关应当积极地予以实施，从而通过第三方对法律义务的履行，实现社会治理的目的。
鉴于现有立法中法律依据的匮乏，基层公安机关缺乏推行第三方警务的杠杆，因此应推动国家和地方层面积极制定有关第三方警务的规范依据。考虑到警务活动的变动性、复杂性和地方性，特别应当注重推动地方立法机关根据《立法法》所设定的立法权限，为第三方警务创设法律依据。[⑨]在具体设定权限方面，根据《行政处罚法》第11条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”该法第13条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”因此，有权机关在立法中可以根据本地情况，为第三方创设相应的警务义务，并为公安机关设定一定的处罚权限，推动第三方警务的有效开展。当然，考虑到第三方警务的推行可能会产生警察权力滥用、人权侵犯和对第三方施加的额外或过重负担等，在制定相应法律规范之前，应采用成本效益分析的方法，并与利益相关方进行充分协商，实现法律杠杆的合法化与正当化。在实施过程中也要注意采用合理的激励措施，并为第三方提供便捷的申诉救济途径。
余论
社会问题的解决，不仅需要以宏大的视角来审视问题的方方面面，更需要以显微镜的细致来确定并切除最主要的病灶。在此过程中，应重视社会治理活动和改革的合法性问题，“法律应是思考社会问题的出发点和归宿,社会生活中所有重要的事情都会打上法律的印记。”因此，面对基层公安机关警力不足的困境，不同层级的改革者应遵循法律优先和法律保留的原则，并以适度超前的勇气，通过对现行法律的修正和新制度的架构，为辅警参与警察执法和第三方警务提供合法性基础，以更好地应对现实存在的问题和未来可能的趋势。应对警力不足的问题，不仅要着眼于怎样充分发挥现有警力的作用，同时也要有自我革命的意识，将那些公安机关管不好或社会力量可以更好管理的事务予以放权，委托其他社会主体来承担，而将公安机关的主要力量应用于执法及其相关领域，从而实现统筹节约警力。[⑩]私人对警察任务的充分参与和警察任务的削减，无疑是实现警力与任务的动态平衡关键因素。最终，实现法律规定、警察任务和执法资源之间的协调统一。
[①] 李健和先生认为，警力有广义、狭义之说，广义认为是“警察的战斗力”；狭义主要指警察数量及其与人口之比。参见李健和.比较警察学研究“热点”问题思考[J].中国人民公安大学学报，2003（1）：44.
[②] 具体论述可以参见浙江省公安厅政治部调研组.从某市公安警力配置情况看基层公安机关警力不足的表现及其原因和对策[J].公安学刊，2006（6）：21―24；刘凯.关于基层公安机关警力不足的若干思考[J].贵州警官职业学院学报，2009（1）：107―111；英延达.浅谈基层公安机关警力不足的现状及改善途径[J].河北公安警察职业学院学报，2007（3）：8―11等文献。
[③]从有关统计数据看，我国警力配置比例可以说是世界最低，为万分之十一，而西方国家为万分之三十五。参见王能武，胡强.浅析基层公安机关警力不足的原因及解决对策[J].江西公安专科学校学报，2010（4）：.110―111.
[④] 如2009年，东莞常住人口635万，警力仅1.1万人，警力覆盖率仅有1.7‰，东莞配有治安员5.27万，是正规警察的5倍，饶是如此还是不敷使用。参见袁依文：《辅警取代联防队要防“换汤不换药”》，载大洋网，http://news.dayoo.com/guangzhou/201211/01/73437_27055425.htm。苏州市自 2004 年开始组建辅警队伍以来，各类辅助警察的数量迄今为止已经高达 35000 余人，总数是该市正式人民警察的四倍，局部地区已经达到 11 倍之多。参见章志远：《我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题》，载《河南财政政法大学学报》2012年第1期。
[⑤] 参见《行政强制法》第17条、《公安机关组织管理条例》第22条。
[⑥] 参见《人民警察法》第6条。
[⑦]《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》第4条规定：“保卫组织的主要职责和任务是：(1)宣传教育群众，提高警惕，增强法制观念，依靠群众做好“四防”工作；(2)加强内部治安管理，同刑事犯罪活动和其他危害治安的行为作斗争；(3)查破一般反革命案件和刑事案件，协助公安机关侦破重大案件，查处治安案件；(4)开展调查研究，加强秘密力量建设，发现各类犯罪分子和犯罪嫌疑分子；(5)严密各项防范措施，保卫要害部位的安全；(6)负责追查破坏事故和破坏嫌疑事故，参与调查重大事故；(7)协助有关部门做好保密工作，同盗窃、出卖党和国家秘密的行为作斗争；(8)领导经济民警、企业消防队、护厂(校)队和治安保卫委员会；(9)监督、考察在本单位的被依法判处管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、监外执行的罪犯和被监视居住、取保候审的被告人；(10)完成公安机关交办的其它任务。”
[⑧] 《香港辅助警队条例》第50―59条分别规定了以下内容：涉嫌人士的逮捕、扣留与保释以及涉嫌财产的检取；被逮捕者交付主管警署的警务人员羁押；被逮捕者担保后释放或带到裁判官席前；逮捕权力；截停、扣留及搜查的权力；截停、搜查及扣留涉嫌运送被窃财产的船只等或人的权力；扣留及出售被拘捕者的车辆等；关于违反某些卫生条例的逮捕权；指纹及照片等。
[⑨]《立法法》第64条的规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”
[⑩]鉴于篇幅原因，有关警察任务范畴的论题，笔者将另行撰文论述。
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任帅军.法治时代的法律评价[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2013(5)：58. 作者简介：解源源（1980―），陕西宝鸡人，中国人民公安大学警务实战训练部讲师，法学硕士，研究方向：公安行政执法；史全增（1980），河北魏县人，中国人民公安大学警务实战训练部讲师，中国人民大学比较行政法研究所研究员，法学博士，研究方向，行政法、公安行政执法。 文章来源：《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2014年第4期。 发布时间：2014/9/22