韩大元教授“改革开放三十年与中国法制建设”演讲稿
改革开放三十年与中国法制建设
在“百名法学家百场报告会”上海市委党校专场的演讲节选
演讲者：韩大元
韩大元，中国人民大学法学院常务副院长，教授、博导，中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任。中国法学会宪法学研究会会长、中国法学教育研究会副会长等。主要学术研究方向为比较宪法和比较行政法。主要性著作有：《亚洲立宪主义研究》、《1954年宪法与新中国宪政》、《宪法学基础理论》、《东亚法治的理念与历史》等。《东方法制研究》等。在《中国法学》等刊物上发表论文100余篇。
核心导读：
一个社会的经济发展固然很重要，但最重要的是这个社会必须有一个最低限度的基本的政治道德。这个政治道德表现为每一个人的尊严都能得到尊重。
30年来我们所进行的经济的转型，政府管理体制的转型，社会观念的转型，都是通过法制的转型来实现的。
评价30年来法制发展的成果，可以从三个方面着眼：法律规范的建设；制度的演进；人民群众的期待、感觉和评价。
回顾30年的法制发展，首先必须坚持客观的立场。如果没有30年法制的发展，就不会有30年世人瞩目的经济发展、政治发展和文化发展。
中国未来的社会发展要充分体现以人权保障为核心价值的政治哲学，全面推动国家生活的法治化。无论社会领域、文化领域还是经济领域都要以法制建设为核心。
法制发展要从更新理念上下功夫，防止以法制的名义推行人治。真正建立人权文化，把法制既作为我们的目标，也作为我们的基本生活方式。
法制发展再上一个台阶的关键，就是宪法能不能得到有效的实施，违宪的现象能不能得到有效的遏制。这是下一步法制发展的难点和重点，也是社会生活中的焦点问题。
改革开放三十年与中国法制建设
在“百名法学家百场报告会”上海市委党校专场的演讲节选
一、改革开放三十年的法制背景
这是我要讲的第一个问题。大家知道，改革开放政策的提出和实施，有着深刻的历史背景。除了政治的背景，经济的背景和社会文化的背景外，还有法治的背景。
这个法治的背景，是由两个基本的因素组成的。第一个背景就是，十一届三中全会以后，中国必须走向法制国家成为全体中国人民的价值目标，体现了人民对法制理想的追求和期盼。经过了文化大革命以后，大家都意识到，一个社会的发展中经济固然很重要，但最重要的是这个社会必须有一个最低限度的基本的政治道德。这个政治道德表现为每一个人的尊严与价值得到尊重。人的尊严得到社会的尊重，每个人都能像人一样的体面生活，这比经济本身的发展更为重要。对政治道德的这种追求，也就是像人一样体面地生活的内在的需求，它构成了改革开放30年法制发展的最大驱动力。
最近，经济学、政治学、社会学、哲学或者其他领域都在回顾这30年来的学科发展。仔细分析一下，大家就能发现，经济发展、经济繁荣的背后，隐含的是尊重人的尊严与价值观念的形成和发展。改革开放之所以获得成功，就是因为30年来我们从文化大革命这场深刻的教训当中，发现了这个社会最宝贵的东西就是人的权利、自由和尊严。我们清晰地记得,当年国家主席刘少奇同志被红卫兵拉出去批斗时，曾从抽屉里面拿出一本1954年的《宪法》，说我是根据中华人民共和国宪法选出来的主席，你们要批斗我的话必须首先要罢免我。但是在当时那样的环境下，一部宪法，它仅仅是一种法律的文本，纸上的东西，并没有转化为具有实效性的法律制度。所以我们回顾这30年，首先应该从人的价值的演变、国家价值观的演变角度评价这30年的发展和变化。
第二个深刻背景是，30年来我们所进行的经济的转型、政府管理体制的转型，社会观念的转型，都是通过法制的转型来实现的。改革开放政策的实施过程，本身就是一种综合的社会发展过程。
经济转型始终贯彻在整个改革开放实施的过程，经济体制从高度集中的计划经济逐步过渡到社会主义市场经济，经济发展因此获得了弹性和自由。但是这种经济转型，它背后的动力仍然是法制的发展。如果宪法不确认社会主义市场经济的地位，那么经济体制也就无法转型。
政府管理体制的转型，则从传统的以国家为优先的体制转变到强化服务理念的现代管理体制，改变了“全能政府”的传统。这个转变，也是通过法制理念来实现的。所以，无论是整个社会价值体系的转变，还是经济的转型和政府职能的转变，依靠的都是法制的不断进步和完善。
二、怎样评价和思考改革开放30年来的法制建设？
我们在评价这30年的时候，可以有三种评价的方法。
第一种是从法律规范的方面来进行评价。30年来我们制定了多少法律?30年来我们有多少法律得到了实施?最近国务院新闻办发布了《中国的法治建设白皮书》，我承担了其中人权保障部分的撰写，这个白皮书第一次准确地向世界宣布了中国目前有效的法律有多少。白皮书后面附的全国人大及其常委会制定的有效法律一共是229件。虽然也有学者说，中国13亿人口，至少应有700到1000部国家法律，这些是远远不够的。但经过这30年的发展，我们毕竟已经有了200多件的国家法律。可以说，社会生活的基本领域也都有了相关法律了。
第二种评价方法，是从制度的演变来评价这30年的法制发展。光有法律是不行的，还得有制度的发展。大家都知道，过去人事部有关录用公务员行政规章，虽然没有明确列举哪些是不符合公务员体检条件的，但是很多地方的人事厅自己制定了一些不合理的规定。有一个典型的案例，大概3年以前，有个大学生通过了公务员的笔试、面试，但是在体检的时候发现他有“小三阳”。根据当时该省公务员的体检条例他是不合格的，因此没被录用。这个大学生也是很不理智，认为自己没有被录用，肯定是行政机关内部有人走后门，挤掉了自己。一气之下，拿了菜刀把当时在办公室的一位工作人员当场砍死，另一个砍成重伤。毫无疑问他是故意杀人。我记得当时有学生给一些法学家写了信，希望法学家帮助呼吁不要判他死刑，因为他所以走上犯罪道路是因为这些不合理的制度文件造成的，社会也有责任。很多专家虽然很同情这个大学生，但并没有那么做，而是让法官依法判断。这个学生最终还是以故意杀人罪判死刑了。这个悲剧再次促使给我们思考一些问题，必须承认，我们政府的一些规章性文件当中，同宪法相违背的条款还是不少的。这个案件发生不到半年，人事部下发了新的文件，放宽了公务员的体检条件。小三阳不再作为不合格的一个条件。目前，不具有传染性的小三阳病毒携带者在我国有将近1亿人，如果用政府规章或地方性规章限制他们当公务员，就等于剥夺了宪法赋予的这些人参加国家管理的权利。所以说，从制度变化的方面也可以评价中国法制建设的发展。
应该说，这30年来，我们的确是通过这样的制度演变，通过个案推动了制度的创新。比如通过“孙志刚案件”，废除了不具合法性的遣送条例。制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。从某种意义上说，这是一场尊重人身自由权利的真正的革命，具有积极的意义。当然也有人认为，废除遣送条例太早了，遗留的问题特别是城市管理方面的问题很多。但是不管怎么样，这个制度的发展方向是必须要肯定的，至于新的制度运行当中的问题，可以通过各种配套制度来予以健全。
第三种可以用来评价这30年的方法，也就是最近中央政法委员会提出的根据人民群众的期待、感觉和评价，来判断这30年的法制取得的成就。也就是说要看人民群众是否满意，满意到什么程度，这是最重要的。你说我们制定了300个法律400个法律，说我们创新了制度，但是如果人民在日常生活中感受不到法律的权威和尊严，感受不到法律给他带来的实际利益的话，那这些法律还有没有社会效用和生命力？
的确，群众对我们的司法体系以及法律还有不少意见，特别是对执法难的问题，有很多的不满。所以上访、信访的人数还是不少。这个问题该怎么看？我个人认为，我们要回顾这30年的法制的发展，首先必须坚持客观的立场。如果没有这30年法制的发展，怎么会有这30年世界瞩目的经济发展、政治的发展、文化的发展？这是不能抹杀的。第二要从历史的观点来看。西方法制的发展，以英国为例，有300多年的历史，美国宪法的制定也有200年的历史了。而中国法制的发展，虽然建国到现在快60年了，但真正开始思考法制、推动法制也就是这30年。30年来我们的法制发展已经达到这样一个水准，是应该充分予以肯定的。第三，我个人认为还应该将法律文本的变迁、制度的发展、人民群众的满意三者有机统一起来看。这里就有我们法学理论中民主与法制的价值的平衡问题。如果过分强调完全用民主的价值来理解，并不恰当。因为所谓多数人的统治或选择有的时候是并不理性的。反而少数人的主张也可能更符合法制的原则。所以我们现在讲的法制既要保护多数人的利益，也要保护少数人的利益。群众的看法很重要，但不能把这个指标绝对化。如某地的公安机关实行民警评议制度，民警在社区的工作表现，主要看居民是否有投诉。如果投诉3次以上，就拿不到奖金。但真正按照法律办事，该管就管的民警恰恰可能遭到投诉，而为了得到所谓好的评价，不按照法律办事，该管的不管的个别民警却恰恰投诉就少。因此，我认为这种评议制度并不适合于对公安机关、法院、检察院。
我们现在谈30年的法制发展，就应该把上面说的这3个标准结合起来，综合评判，这样评价才能比较客观和公正。
三、中国法制未来的发展目标与重点
我们需要肯定成就，但是我们也要正视客观上实际存在的问题。我们要展望未来，对中国未来的法制发展应该抱有更高的期待。十七大报告明确提出全面落实依法治国的方略，加快建设社会主义法治理国家的基本目标。怎么样加快落实？建设法治社会是我国国家的基本方略。这就是法治发展最好的环境与条件。
下一步应该怎么发展我们的法制？我认为总的战略应该是“总体协调，分阶段逐步演进”的模式。中国未来的法治发展应立足于国情，确立以人权保障为核心的国家价值观和基本政治哲学，全面推动国家生活的法治化。也就是说，无论是社会领域、文化领域还是经济领域都要以法制建设为核心。这样我们才能获得理性的经济增长、社会的发展和文化创新的总体进步。
我们的法制发展要分阶段，但也要有重点。中国法制未来的发展重点到底是什么？有网站做过调查，一万多人做了选择，6、7个指标当中18%的人选择希望全面落实依法治国的方略；26%的人希望执法机关要树立社会主义法治理念；24%的人希望加强法律的实施。超过15%的有这三项。人民群众希望依法治国能够真正得到实现，希望我们的公安机关，法院、检察院能够真正尊重他们的权利自由，同时希望宪法以及法律能够得到有效的实施。
从这样的期待中我们可以看出，我们未来法治发展的途径，首先是要树立正确的法治理念。30年法治理念已经初步树立起来了，但把树立的法治理念真正实现是比较难的。最近我们提出“依法治市”、“依法治水”、“法治城市”等口号，并制定了城市法治发展指标。在有些地方的实践是有积极意义的，但我们不能忘记一个基本核心的价值，即法制就是作为主体的人民通过法律来规范、限制、监督公权力的活动。对国家机关来说，越是加强法制，公权力越受限制。不要把法治价值庸俗化为管老百姓。我们要注意不要把法制工具化，使之成为没有价值内涵的庸俗的、形式主义的东西。
我举个例子，某个城市意欲参评什么最佳城市，但城里有十几个流浪人员和精神病患者经常在街上转，所以市长办公会讨论决定上级前来考察期间，把这些人转移到另外的县里去几天，考察结束再把他们接回来。然后就交给一个部门来办，这个开车的司机走到半道上，把这些人索性扔到了山里面就回来，还向领导汇报说送到另一个县里面去了。我说尽管这个也许城市市容很好，也许GDP也很高，但我说这是没有灵魂的城市，你没有尊重人权的基本理念。他们也是人啊，你这样拿到全国模范城市有什么意义呢？所以我们说法治的理念，是以人权核心的，是以人权文化为最高目标的。制定法治城市的评估指标包括各个方面，尊重人的尊严虽然不能具体体现在指标体系之中，但它是最核心的价值，它要成为这个城市的文化。所以我们完善法制还是要从理念上下功夫，防止以法制的名义推行人治。真正树立人权文化，把法治既作为我们的目标，也作为我们的生活方式。
二要立足于中国的实际，建立法制的文化体系。
三要坚持依宪治国的基本方略，切实加强宪法的实施。我认为法制发展再上一个台阶的关键就是我们的宪法能不能得到有效的实施，违宪的现象能不能得到有效的遏制。这是下一步法制发展的难点和重点，也是一个焦点问题。特别是我们的政法机关必须强调用宪法来思考问题，用宪法理念来分析社会的现象，使我们的言行和宪法保持一致。法官在办案中发现某法规违反宪法的规定了，你至少要有一个良心和主任停止审理这个案件，按程序提交给省高院，并通过最高法院，启动法律解释的程序。到目前为止，个人提出违法违宪审查建议的有60多件，但是最高人民法院、最高人民检察院还没有出现过向全国人大常委会提出违法违宪审查要求的个案。某省制定地方性法规时草案中曾规定，硕士以上学位的夫妻可以生第二胎。这个草案给我们专家看时，我当场就表示，提出这个建议的委员根本没有宪法意识！宪法里明确规定平等条款。没有文化的人
最后一点，强化规则意识，尊重法律文本。要建设法治国家，最基本的要尊重法律的文本，你的行为不要违犯生效的法律。我们的法院、检察院提出的一些改革方案，有些公安机关提出的便民措施，也存在着如何尊重法律文本的问题，要有把改革纳入法律程序之中的意识。
法制是我们人类共同的目标，法制也是我们共产党人和人民的共同目标，也是历史的选择。尽管实现法制的过程是非常艰难漫长的，但是只要我们坚信建设社会主义法治国家的理想，共同参与法制建设的过程，我们就有理由相信，中国法治发展的明天将会更加美好。
（文稿有删节，文中小标题为编者所加。）
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/12/17