当代公法学高端讲坛第四讲 Tom Zwart主讲“比较行政法”
讲座之初，首先由中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授向Tom Zwart教授颁发聘书，聘请Tom Zwart教授为中国人民大学宪政与行政法治研究中心客座教授，并向其赠送礼物，同时转达了韩大元教授和胡锦光教授的问候。
本次讲座主要采用案例列举的说理方法，讲授的核心内容是法院如何在政治权力机构面前保持其独立性，Tom Zwart教授从起诉资格问题、部分争议的不可裁决性及针对行政行为的程序审查三个方面对外国司法独立的规则和技艺进行了详细介绍。
1、起诉资格
Tom Zwart教授以两个英国案例来讲述英国法官针对起诉资格的判断和选择逻辑。
案例一为英国一个由私人组织的社团向文物保护部门提出将某个剧院遗址列入保护名单的申请，遭到文物保护部门拒绝后提起诉讼，但法官认为该社团在本案中并不具备起诉资格，其理由在于法官的责任是处理政府与公民之间的纠纷而不是监督政府，该私人组织在此案中没有自己的利益。
案例二中，英国某地税务局为了遏制某些卖报临时工使用假姓名避税的现象，制定了一个“只要遵循税收秩序，对过去避税行为既往不咎”的政策。英国的一些中小企业对这个政策提出质疑，认为中小企业从未得到如此的免税待遇，政策有违平等原则，并以此起诉。法院认为这些中小企业具备起诉资格，即便这些起诉者在本案中没有私人利益也无妨，因为法院的职责在于发现非法行为。
总结这两个案件的差异：案例一中，法官坚持扮演比较传统的角色，只是处理当事人之间的纠纷；案例二中，法官认为法院的重要职责在于监督政府的行为。可见，关于起诉资格的问题有这两种判断，一种观点认为，法院的职责不应是监督政府，这违反了分权的原则；而另一种观点认为，法院的职责在于保证政府部门的活动在宪法规定的范围之内，这是马伯里诉麦迪逊案确立的原则，所以在任何涉及政府可能违法的案件中，法官都应该发挥作用。
2、关于部分争议的不可裁决性
各国法院均经常面临着比较敏感的案件，通常的做法是对此类案件不进行审查，或者称“不可裁决”，界定此问题的典型案例是美国的贝克诉卡尔案。但针对这些敏感的问题也有非惯常的做法，Tom Zwart教授列举了一个发生在英国的案件，一个被拘留在关塔那摩的英国人的母亲要求英国外交部代表儿子向申诉：要求英国外交部要求美国政府尽快释放儿子；如果不能释放，则要求使儿子返回英国；至少使其有机会接触律师。英国外交部拒绝其请求，认为已经向美国政府提出了相关的申诉，将来也会继续，但方式和时间需要由外交部自行裁决。母亲就此向法院起诉。法院认为外交部是否向外国提出申诉是不可裁决的，但同时，法官指出，外交部相关的政策表明英国外交部在其公民在国外受到不公平待遇时会出面申诉，那么公民是否可以基于此政策而产生合理期待？因此，法官最终将外交部的政策分为两部分：对属于政治问题的部分法院不能干涉，而关于公民的合理期待的部分，法院认为应当进行司法审查。所以在部分争议的可裁决性上，出现了两种做法，一种是法院以政治问题等为理由避免敏感案件，另一种做法是法院受理案件并进行审查。
3、程序审查
法官不对行政机关行为的实质内容进行过分干涉，因为如果裁决了实质内容则被认为僭越行政权力边界，所以法院更多地进行程序审查。Tom Zwart教授在此部分列举了一个关于两位为英国经济做出很大贡献的埃及兄弟向英国移民局申请英国国籍遭拒的案例，两位兄弟对英国移民局的决定及其未说明理由的行为不满而向英国法院起诉。但问题在于，依据英国法律，移民局对此问题并没有说明理由的义务。法官认为，在这种对个人有重大影响的案件中，法官应该做一些事情，法官认为政府机关应当在初步审查的草拟意见中向当事人解释其作出决定的理由。代表政府的律师质疑法官的论证，认为依据议会的法律政府机构并没有解释的义务，法官等于在强迫政府进行解释，但法官认为此处并非“说明理由”，而只是“说明潜在的理由”。此案可以被总结为是涉及对违反“自然正义”的行为的程序审查。
莫于川教授针对欧洲国家的公民与NGO 在公益诉讼起诉资格上的区分、荷兰法院在对被诉行政行为进行程序审查的过程中采取的是严格抑或宽松标准、是否对重做行政行为提出限制要求等问题与Tom Zwart教授进行了交流。Tom Zwart教授介绍了欧洲各国公民与NGO在公益诉讼起诉资格上的现状：在荷兰、法国、德国只有公益组织有起诉资格，个人没有；但在英国，公民个人也可以有公益诉讼的起诉资格。而对于行政诉讼中对被诉行政行为的程序审查，荷兰的法院对程序审查非常重视，采用严格审查的原则。
此外，荷兰行政法的法典化推进已经形成了以实体内容为主的行政基本法架构，但荷兰行政基本法中的许多实体内容仍为空缺，莫于川教授针对荷兰行政法典化的进展及态度问题进行了提问。Tom Zwart教授回应，荷兰行政法法典化目前已经经历五个阶段，最初期待将已有立法与判例法整合起来，但在此过程中有许多新元素的累加，不同利益集团的互动，所以现在立法机关不仅是对原有规范的总结，也有新规则的创制，同时法官在司法适用中也通过判例不断地进行规则的发展。
主持人喻文光老师也针对行政诉讼的目的和功能的定位问题进行提问，英国法院对保护私权和监督公权的关系处理逻辑在西方国家是否具有代表性？这种目的和功能的定位是由法官的裁量来决定，还是基于实定法规定？荷兰法院对这个问题如何处理？另外提问还涉及诉讼调解机制的适用问题，荷兰目前对行政诉讼调解的态度如何？Tom Zwart教授介绍，在法国、荷兰等欧洲国家基本与德国对行政诉讼的目的与功能的定位相一致，即保护私权与监督公权的平衡。而英国的法官对案件受理的裁量权更大一些，英国法中对起诉资格的限制很少。关于调解的问题：荷兰引入诉前调解，使当事人以和平方式与政府谈判以避免大量诉讼，不同的政府机构在处理调解问题的态度、方式和效果不同；诉讼任何阶段均可以调解，调解的结果是撤诉。
讲座最后，莫于川教授对讲座进行了总结：
1、人权理论、理念和制度的发展对行政法、行政诉讼制度有巨大影响。
2、能动司法、司法方法论的改进能够使法官在社会发展中扮演积极角色，同时又尊重了法治精神，这给了我们巨大的启发。灵活的规则使法官在案件受理的裁量上进退自如，既使公民得到了基本的程序保障，又保持与政府机关之间的适当关系。
3、荷兰法官法院对行政机关的程序违法有很低的容忍度，这一点荷兰走在前面，给我们很大的启发。
4、荷兰在行政法法典化问题上仍保持着谨慎冷静的态度，这点应当为我国行政程序法法典化的推动路径所借鉴。
(中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理 李文姝/文 吴锦斌/图）