“北京市法治政府建设理论与实践”研讨会综述
“北京市法治政府建设理论与实践”研讨会综述
执笔人：邹艳晖，中国人民大学法学院访问学者
由北京市法学会行政法学会主办、北京市行政法制研究中心协办和中国人民大学宪政与行政法治研究中心比较行政法研究所承办的“北京市法治政府建设理论与实践”研讨会于
会议共收到论文31篇。会议分为两个单元：第一单元的议题是法治政府的法原理；第二单元的议题是法治政府具体制度建设，共围绕9个专题进行了研讨。与会代表围绕北京市法治政府建设理论和实践中的若干问题进行广泛和深入的研讨交流，取得了较好的研讨效果，在许多问题上达成了共识。本次学术研讨会达到了预期目的，获得了圆满成功。
研讨会开幕式由北京市法学会行政法学会副会长、中国人民大学宪政与行政法治研究中心比较行政法研究所所长、中国人民大学法学院教授杨建顺主持。
中国人民大学法学院院长
北京市法学会行政法学会会长、北京市人民政府法制办主任周继东在开幕式上致词。周主任说，正好在一个月以前是国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施五周年，这五年确实取得了很大的成绩，但与我们确定的法治政府目标相比，还有很大差距。希望本次会议能够促进法治政府建设理论与实践的有机结合，从而为中国行政法的进一步发展开辟道路。
北京市法学会专职副会长杜石平在开幕式上致词。杜副会长指出，法治政府建设十分重要，北京市提出“人文北京、科技北京、绿色北京”与我们会议主题相符。法治政府研究的前途十分广阔。
开幕式后，会议进行了主题研讨。第一单元的专题研讨会由北京市法学会行政法学会常务理事、中国人民大学法学院教授莫于川主持。
第一单 元法治政府的法原理的讨论
1、 建设法治政府的历史性进步――写在《全面推进依法行政实施纲要》颁布五周年之际
北京市法学会行政法学会会长、北京市人民政府法制办主任周继东认为，这五年在纲要的指引下，在政府建设方面所取得的进展是历史性的进步，使我们能更加坚定信心推进下一步工作。目前我们对法治政府建设的理解，与纲要发布时已经有很大区别。下一步法治政府建设方向、目标、着力点、重点在哪里？应归结为三个问题：第一个问题，理念性，既是行为的指引，也是制度建设的指引。特别是中央提出建设服务政府之后，将服务政府和法治政府相结合是法治政府建设的方向。在二者相互结合过程中，归纳了十个关键词：合法（已经不是原来行政法意义上的合法，应是指符合法的理念）、合理（在很大程度上是指合乎普适价值）、公平、正义（政府职能机构发展的方向）、参与（协商合作的管理）、效率（政府职能的积极履行）、诚信（问题依然很大，基层政府的诚信问题尤为严重）、公开（往往与诚信联系在一起）、责任（不仅仅体现法律法规规定的责任，更体现在政府向人民承担的政治责任）、监督（是法治建设中不可或缺的链条）。第二个问题，推进法治政府建设最终要体现在制度建设上。从某种角度来讲，法治政府可以理解为在制度框架下有序运行的政府。当今，我国的制度构建尚且存在问题。例如，中央提出科学民主决策的机制，要求有了之后，如何转化为具体的制度。第三个问题是，公务员的意识和观念。培养正确的意识和观念是一个长期的过程，同时公务员的意识和观念与整个社会的民主法治意识和观念相辅相成。这对于我们今后推进法治政府建设具有十分重要的意义。
北京市法学会行政法学会副会长、中国人民大学法学院教授杨建顺对周主任的文章给予很高的评价，杨教授谈到，周主任为我们提出了三个重要的研究课题，以下针对这篇文章提出五点心得和体会：第一，立意命题深刻。《全面推进依法行政实施纲要》本身就是一个历史性的、里程碑式的文件，该文件为我们的政府带来的不仅仅是制度的建设，而且还包括理念的更新，观念的转变，服务意识的增强等等。第二，着力行文实际。文中涉及的问题，都有具体的事件、数据和阶段性的成果作为支撑的。其中的数据最能说明问题。第三，分析论证全面。五年来，取得的主要进展从十个方面进行总结归纳，之后谈到必须坚持六条基本经验，后面又谈到六个方面的主要工作任务。从进展到经验，再到课题的提出，视角的全面性毋庸置疑。第四，观点方法独到。从方法方面来讲，既强调概括，又强调实证。第五，展望令人欣喜。建设法治政府的历史性的进步成为今后工作进一步发展的基石。
2、 普法与法制宣传实证研究
北京市延庆县人民政府法制办副主任朱怀明针对普法与法制宣传谈了一些自己的体会：首先，普法与法制宣传应与法治实践相结合，与具体工作相结合。如果普法仅限于形式上的普法，就会成为无源之水。其次，普法与法制宣传工作的过程就是普法与法制宣传工作。第三，普法与法制宣传要注重发展与规则的关系。如何运用法律的发展为地区的经济发展服务。普法和法制宣传，一靠沟通，二靠服务。提高服务质量。第四，整合资源，加强制度建设和监督考核。加强监督考核，明确工作重点、工作任务。第五，加强政府法制宣传人员自身的素质。提高法制宣传人员自身的素质，才能提高服务质量。一方面需要加强法制宣传人员自身的学习，另一方面加强有关部门对基层工作的支持。
北京市法学会行政法学会秘书长、北京市人民政府法制办宣传处处长李忠普谈了以下几点感受：第一点，感谢到会的各位专家和学者。第二，会议本身，就是一种宣传。朱主任的文章中提到的非常重要的问题，是建设法治政府要加大宣传培训和理念。目前最大的阻力是意识形态的基础。推进依法行政，是为推进人的改造，推进政府的改造。
3、 综合运用多种行政手段 确保首都和谐发展――结合北京工商局的实践谈行政指导
北京市工商行政管理局法制处干部吴恒友谈到，北京市工商局从2006年开始推进行政指导，当时监管任务十分繁重，为此建立了五项制度：行政提示、行政告诫、行政约见、行政建议和案件披露。北京市工商局推行柔性行政措施的探索，具体从如下几个方面：第一，确定指导重点，建设制度框架。具体而言，首先，着重于抑制型行政指导。其次，强调抑制型行政指导。第二，完善信用规制，加强信用监管。第三，要有明确的法律依据。第四，推行行政指导要有相关配套措施予以保障。制定行政指导的配套措施，程序应有，但不能束缚执法人员手脚。
吴恒友谈到，北京市工商局在行政指导方面取得了很大成效，具体而言，首先，行政指导理念已经深入人心。北京市行政执法面临的最大问题，第一是无照，第二是无法遏止违法行为反复出现。其次，行政指导地域特色日渐突出。再次，初步形成较为和谐的执法环境，社会效应显著。最后，行政指导作为长效治本之策的作用正在显现。实施行政指导以来，北京市工商局查处的轻微违法对社会未产生危害后果的案件显著下降。
作为评议人的中国政法大学法治政府研究院教授王敬波坦言，看了这篇文章触动很大。柔性的行政措施得到大力推进，行政指导十分适应中国现代社会，转变执法观念和方法，能够适应现在发展的需要。在推行行政指导过程中，还会面临一些难点和问题：第一，刚性手段和柔性手段怎么能够有效结合。执法监管和指导应当并重，两手都要硬，不可偏废。例如，一个流动菠萝摊点被行政指导19次，摊主无动于衷。第二，如何划分何时运用刚性手段？何时运用柔性手段？第三，在行政指导过程中要避免行政不作为的问题。第四，对于拒绝接受行政指导的人，可以适当考虑采用强制的执法手段。第五，行政指导如何纳入考核体系？第六，行政指导的方式再多一些。
主持人
4、 东城区公众参与机制研究
北京市东城区人民政府法制办主任朱捷认为，公众参与制度作为民众参与的重要方式，已经被越来越多的人所关注。目前，公众参与的制度和理论研究还有待进一步推进，尤其应改善基层政府公众参与制度。第一，公众参与的内涵和国外公众参与的主要模式及经验。公众参与的含义，首先是表面性、功能性和制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用。其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配。第二，国内及东城区公众参与现状及问题。首先，国内公众参与现状。1、我国的政治制度及其延伸：人民代表大会和政治协商会议。2、党的政策的发展及其延伸：信访及相关制度。3、依法行政建设及其延伸：信息公开及听证会。其次，东城区公众参与现状与公众参与过程中存在的问题1、公众参与缺乏组织依托。2、信息不对称。3、参与渠道较少，参与方式单一。4、制度化、程序化的程度有待进一步加强。第三，完善公众参与机制的设想和建议。1、引入公众参与，达到一个目标，实现三大功能。2、完善公众参与机制的五大基础性工作：建设三个系统、搭建一个平台。 “三个系统”包括信息收集系统、信息传达系统、智力支持系统；“一个平台”是指信息交互平台。3、实现公众参与的操作指南：制度建设。
作为评议人的北京市法学会行政法学会副会长、北京大学法学院教授王锡锌认为，朱主任的报告中心内容有两个方面，第一方面，公众参与制度的创新在东城区的实践；第二方面，展望公众参与制度未来的发展。具体而言，第一方面，东城区在推进公众参与制度方面，确实做了大量工作，主要是参与方式的创新，参与机制的创新（尤其表现在行政决策程序方面的创新）。东城区作为北京市的核心城区，公众参与应该作为微观民主很重要的制度形式加以实践。第二方面，通过何种方式、制度、模型有效推进公众参与制度。应从以下三个方面着手：首先，应通过哪些新的有效的技术和方式来拓宽有效参与的渠道。方式应注重民众的信息输入还有信息开放的问题。其次，制度创新。应注重对公众意识的反馈。最后，理念上和模式上的变化。在传统的管理控制模式中，权利和话语被政府垄断。管理的控制模式已经不适应现状，有必要从实践和规范两个层面来探索新的制度模型，即参与合作制度模型。当前，有些地方（如湖南省某县）已经开始尝试打造开放式政府的治理模式。事实上，最好的治理空间应该在城市，例如信息的交流，组织化的程度等等。从微观的技术创新，到中观的制度创新，最后走向治理模型的创新。
主持人
第二单元 法治政府具体制度建设的讨论
第二单元专题研讨会由北京市法学会行政法学会副会长、北京市人民政府法制办副主任李灵雁主持。第二单元的讨论围绕以下五个议题展开：政府采购投诉处理机制研究；行政法律风险的防范；完善行政复议法律制度，强化纠纷解决功能；城市规划许可案件司法审查问题研究；成品油税费改革后养路费清缴工作中存在的法律问题的思考。
1、 政府采购投诉处理机制研究
北京市财政局法制处副处长王文庚认为，政府采购投诉处理机制方面，存在的问题有：第一，立法的分散性。目前，规范政府采购方面的法律主要有两部：《招标投标法》、《政府采购法》。从规章的层面来讲，有财政部的18号、19号和20号令。很多相关部门有监管权，监管方面的规范性文件比较繁多，有些甚至出现冲突。第二，监管机构的分散性和不独立性。第三，监管制度的效力性。投诉处理制度发挥的作用比较有限。第四，参与人的主体权责不清晰。采购主体和采购代理机构还有参与政府采购的供应商相关的权利义务关系和承担违法责任方面，相关规定不清晰。第五，执法人员的素质与依法行政的要求不相适应。
王处长提出了解决问题的对策：首先，需要完善立法。尝试对《招标投标法》与《政府采购法》相关矛盾进行协调统一。应提高政府采购的政策调控功能，处理好多头监管、分散监管的问题。保证政策的统一性、监管的有效性。第二，调查取证制度应完善。加强执法人员的培训。第三，通过修改《政府采购法》和出台相应的实施办法，明确政府采购主体的权责。
作为评议人的北京市法学会行政法学会常务理事、北京市财政局法制处处长鞠英谈到自己的几点感受：第一点感受，从事行政执法工作一线的人员，能够踏踏实实地搞研究工作，是优秀的实践者。很多论文的撰写者，把所学的知识运用到行政机关具体的执法工作中去。第二点感受，这篇论文会给我们带来一些思考。立法者如果考虑得不够周全，例如《政府采购法》，会使执法者很尴尬。第三点，该文对具体法律制度的实施，研究得很深入、很透彻。事实上，全面理解《政府采购法》，并不需要很多财政方面的知识，更多的需要行政法方面的知识。第四点，行政执法部门在建设法治政府方面积累的实践经验，在这篇文章中有所体现。
2、 论行政法律风险的防范
首都经济贸易大学法学院教授焦志勇谈了写这篇论文的动机。其一，首都经济贸易大学的黄静获得国家赔偿案。有一次，上课放了一个国家赔偿方面的案例，让学生写观后感，学生所写的观后感让人有感而发，其二，给区县地税局讲课。区县地税局的工作人员坦言下达的任务之重，令他们担忧。在执法过程中如何贯彻科学发展观？其三，中华人民共和国国家安全生产监督管理总局已经将经济类的应急预案全部制定完毕，但目前过分关注事后的措施，事后有些损失已经不可挽回。应当使我们的官员更加关注如何减少和防范风险。
北京市人民政府法制办备案处处长程行仑对该报告进行了评议，谈了以下几点体会：第一点：这篇文章的选题和角度比较新颖，将依法行政与行政机关和工作人员自身的利益有机的结合起来。第二点，论文的内容，从八个方面提出防范的对策，为防范行政法律风险工作的开展提供了思路。第三点，文中的一些观点很吸引人，如行政法律风险的定义、完善风险控制机制和增强自我保护意识。最后，程处长针对
3、 完善行政复议法律制度 强化纠纷解决功能
北京市人民政府法制办复议指导处处长张岩谈到选题的初衷，该题目的学术研究比较缺乏，期望通过本文呼吁行政法学界更多关注行政复议制度，文章主要内容有两项：第一方面，行政争议变得很普遍，对于行政争议解决机制的需求十分强烈，行政复议制度显得更加重要，但是行政复议制度本身存在一些天生不足。目前忽视了行政复议制度的纠纷解决功能，使得这方面功能的发挥受到制约。此种情况下，完善行政复议制度刻不容缓。第二方面，制度完善的建议。从入口处，将行政争议的第一次裁决权交给行政复议机关。具体理由在于：便利原则，效率原则，制度配置功能的整体考虑。实现政府内部治理服务，行政诉讼作为最终的司法救济模式。在出口处，处理好行政复议决定和司法审查的关系。应当尊重行政复议决定，认为行政复议决定本身免受司法审查，当不服行政复议决定时，可以就原具体行政行为提起诉讼。
北京市海淀区人民政府法制办主任王德道对张处长的报告进行评议，对其论文给予较高的评价，认为该文中的观点代表了我们的心声。王主任认为，首先，主题确定得非常好。当前，行政争议激增，政府自身化解官民矛盾变得越来越重要。其次，很多观点很重要。如：复议前置、外部环境、复议机关如何能够更好地发挥作用。最后，建议将行政争议化解在基层，化解在初始阶段。复议机关的发展前景很美好，希望专家更多关注复议制度，完善复议制度，使其更好地发挥作用。有些官民矛盾并不是行政相对人的问题，而是制度本身的问题。目前正在探索有社会公信力的人士参与听证制度，帮助化解官民矛盾。
4、 城市规划许可案件司法审查问题研究
北京市朝阳区人民法院行政审判庭法官杨从亮，对其撰写的文章进行了详尽而生动的阐述，杨法官谈到文章分为两大部分：问题和对策。问题：城市规划许可实行形式审查，很难确保有关许可方面的事宜能够有效维护当事人的合法权益；某些开发商为了追求商业利益最大化，擅自变动规划方案。城市规划许可类案件的特点：第一，都与民事相邻权有关。第二，群体性诉讼特征明显、处理难度大。第三，案件专业性强，相关法律规范模糊欠缺。目前，行政规划案件败诉率为零，但这种状况并不让人乐观，司法机关有时面对无法可依的窘境。司法审查的完善。第一，规划许可案件的司法审查强度。第二，规划许可案件的司法审查依据。1、规范性文件在司法审查中的应用。2、技术规范在司法审查中的应用。3、控制性详细规划在司法审查中的应用。第三，容积率与原告主体资格。
北京市法学会行政法学会副秘书长、北京市高级人民法院行政审判庭庭长辛尚民对杨法官的报告和论文进行了平议。辛庭长谈到，这篇论文题目很有意义，很多问题与此密切相关。例如对于“农转非”问题，如果农民不服，农民应该诉谁。对于绿化隔离带相关问题发生争议，如果诉的话，应该依据什么去审查？小区备案制度，备案性质是什么？备案是否可诉？这个主题很有意义。辛庭长就城市规划许可案件司法审查问题提出一些体会。第一，如何作好城市规划许可案件的司法审查。对于原告资格目前的普遍做法是在实体上作出判断，即侵犯具体权利才能作为原告提起诉讼，但个人认为这种做法不正确，应该放宽原告主体资格。第二，重在审查程序。第三，实体方面的规定，不同的省份和地域，应当允许根据当地的情况做变通。第四，注意平衡，选择规划类案件的判决方式。法院的诉讼功能之一，应当为解决纠纷，追求稳定。
5、 成品油税费改革后养路费清缴工作中存在的法律问题的思考
北京市人民政府法制办立法三处干部江英明谈到，成品油税费改革后公路养路费清缴工作中存在的法律问题：1、如果免除欠费车主应当交纳的公路养路费及滞纳金和罚款，对按时交纳养路费的车主来说是不公平的。2、成品油税费改革方案及相关配套措施政策缺少过渡措施，针对公路养路费的征收、使用及处罚的规定无效之后，公路养路费缺少法律依据和强制手段。3、从理论上讲，公路养路费收费事项取消后，收费许可应当终止，相关的机构收费的资格也就不复存在了。改革后，相关机构如何以合法的身份收缴公路养路费就成为我们应当研究的问题。最后阐述了如何做好公路养路费清缴工作。应当对公路养路费清缴工作有正确的认识。另外，在过渡期内暂时保留相关机构收缴养路费的合法资格。
作为评议人的北京市人民政府法制办秘书处处长林志炜指出，该文章脉络很清晰。林处长阐述了如下几点思考：第一点，某一规则废止之后，在规则废止之前适用什么法律。这个问题是我们将要面对的十分现实的问题，经常面临着日常的法律、法规的清理工作。第二点，制度建设的系统性、科学性、前瞻性和可操作性。制度建设应与现实社会相吻合的，应从整体来考虑。例如系统性，不是仅仅废掉几个条文，应从整体考虑。第三点，文章从体例来讲符合公文的模式，文章的重点不在于论证，文章论证部分欠缺，但事实上论证得是否清楚对实际工作影响非常大。法制工作的方式方法如何与法学研究的工作方式方法有机的结合？这个问题也十分重要。
北京市财政局法制处处长鞠英认为，如何去清缴，涉及行政机关的执法配合问题。财政、审计、监察各个部门的密切配合，才能有效完善此项议题。在自由发言阶段，大家进行了热烈的互动和讨论，中国人民大学法学院的研究生、北京师范大学的教师还有政府法制办的工作人员分别就大会议题踊跃提问，北京市人民政府法制办复议指导处张岩处长和北京市高级人民法院行政审判庭辛尚民庭长分别就相关问题给予详尽的解答。
最后，北京市法学会行政法学会副会长、中国人民大学宪政与行政法治研究中心比较行政法研究所所长杨建顺做了精辟而不乏幽默的总结发言。
北京市法治政府建设理论与实践研讨会在热烈的掌声中圆满结束。