2008 年 11 月 22 日 14时，日本一桥大学法学部、法学研究科高桥滋教授应中国人民大学宪政与行政法治研究中心的邀请，在我校明德法学楼730室作了题为“日本对行政指导的法的统制――行政程序法的规定及其修改”的精彩讲演。讲演由中心副主任、学术委员会主任杨建顺教授主持，由一桥大学法学院的硕士生周�`翻译，首都师范大学政法学院的杜强强副教授、我院丁相顺副教授、王贵松老师、以及宪政与行政法治研究中心的博士生、硕士生出席了讲座，会议室座无虚席。

讲座正式开始之前，由 杨建顺 教授致欢迎辞，简要介绍了 高桥 教授的成就，然后代表中心聘请 高桥 教授为宪政与行政法治研究中心的客座教授，并颁发了聘书。 高桥 教授表达了谢意。

 

 

高桥滋 教授演讲的主要内容是四部分：

第一，序言。 高桥 教授指出，日本的行政指导，作为非正式的行政活动受到了国际上的批判。其讲演主要是对该行政指导以及日本行政法学上如何定位对其相关统制的问题进行介绍。特别是，与现在行政复议制度的修改相结合，强化行政指导等统制的行政程序法的修改案已经被提交到国会。

第二，行政程序法的行政指导相关规定。 高桥 教授对现行行政程序法有关行政指导的规定进行了分析，具体介绍了实体规定32~35条1项及程序规定35条2项~36条。

行政程序法32条为实体规定中的总论部分，主要针对应当在组织法中事务分配的范围内进行作为，应遵守任意性原则，以及由此得出的禁止不利益行为等进行了规定。33条、34条是在32条的一般规定的前提下，为了保证在特定的情况下任意性原则得以贯彻而所设立的规定。35条1项为了消除由于不明朗的行政指导引起对方的过度反应，或者为了不留下证据而进行口头传达，而引发的不负责任的指导等行为，对于行政指导的相关参与者作出了“必须明确行政指导的主旨以及内容、相关责任人”的相关规定。即使在行政指导的相关参与者完全相同的情况下，所进行的行政指导的级别也不尽相同。比如，根据窗口职员的判断、科室内部方针规定、或是局级方针规定等不同情况，行政指导的强度也随之发生变化。本条规定根据请求明确行政指导的责任人，希望能使对方明确该行政指导的强度。

在程序规定方面，35条2项，对于行政指导的相关参与人，要求其提出根据申请要求，记载了35条1项的相关内容的书面材料。讨论的结果是虽然规定了“根据请求提交书面材料的义务”，但是有形而无实。36条对于复数的对象进行的行政指导，历来被批判为不平等的行政指导，或者是被视为在行业中间秘密进行的不透明的行政指导。对此，在对复数的对象进行共通的行政指导的时候，规定了制定该行政指导的方向并进行公开的义务。2005年修改时，“行政指导的方针”被规定为意见公募程序的对象（2条8号2项），据此，36条的主旨得到了贯彻实施。

第三，结合行政复议制度的改革，从修改的背景、概要等方面对强化行政指导等统制的行政程序法的修改案进行了深入分析。在修改行政诉讼法（2005年起实行）时，作为解决由行政计划、行政立法、行政指导等行政处分以外的行政行为形式所引发纠纷的前提办法，明确规定公法上法律关系的确认诉讼。另外，也明文规定了有关处分的科以义务诉讼、禁止诉讼。据此，在行政复议制度上也产生了有关议论，即对于作为解决行政计划、行政立法及行政指导等相关纠纷的前提办法，是否有必要建立处分的科以义务诉讼、禁止诉讼的相关制度。

对于违反行政程序法34条的行政指导，要求对书面材料的交付加以义务化的做法比起设立异议制度，是更为有效的。虽然对行政指导设立了相关的异议制度，但其对象仅限于法定性的行政指导，另外否定了由行政主体所作出应答的处分性。与科以义务诉讼相对应，创设了法定型行政指导的请求。

第四， 高桥滋 教授结合实例，对演讲内容进行了总结。由于滥用行政指导的事例增多，因此对于行政指导创设了相关的复议程序。原本对于非正式行为来说，即使允许提起异议，在判断其正确与否时也存在着很多标准不明确的情形。本次修改，虽然限定了仅对于法律上有规定的行政指导可以进行复议，但该规定也是由于其他行政指导的判断标准不明确而做出的。

之后， 杨建顺 教授对 高桥 教授的演讲内容进行了评议，认为 高桥 教授将行政指导与行政复议结合到一起，给予了新的视角，同时指出日本发达的行政指导制度仍存在缺陷及困惑有待解决，不同的阶段可能有不同的问题。

进入到讨论阶段，博士生及硕士生们与 高桥滋 教授进行了热烈的交流与讨论，就行政指导在日本被滥用的原因、行政指导的任意性与法统制性的协调、日本行政诉讼事前规制和事后救济的改革效果等问题进行了深层的沟通与探讨， 高桥 教授给出了精彩的解答。

最后， 杨建顺 教授对此次讲座进行了总结，出席会议的教授、留学生合影留念，本次讲座在热烈的掌声中顺利举行。

（杨坤峰 中国人民大学宪政与行政法治研究中心 供稿）

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/11/24