我国行政公开法制建设的机遇和挑战
我国行政公开法制建设的机遇和挑战
――《政府信息公开条例》实施推动学术研讨会述要
时 间：
地 点：中国人民大学明德法学楼725会议室
参会人员：于安教授、湛中乐教授、王万华教授、杨伟东教授、戚建刚讲师、张震讲师、肖竹讲师、MZT先生、林燕梅女士、莫于川教授、林鸿潮博士、胡超宏博士生、栗燕杰博士生、赵燕硕士生等，此外还有中国政法大学、中国人民大学等高校的宪法与行政法专业的部分博士生、硕士生。
记录整理：柳雁军硕士生、宋筱婷博士生
会议内容：
一、
首先由中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授发言。莫教授主要介绍了本课题的背景、意义、研究内容及前一段调研工作情况，下一步研究、撰稿、培训工作计划。
1、课题背景介绍：灯光是最好的警察，阳光是最好的防腐剂。建设“阳光政府”是当今世界潮流趋向。虽然我国《政府信息公开条例》仅是行政法规，尚未成为法律，但毕竟已朝此目标迈出了重要而坚实的第一步，仍需各方多加努力。我们应当吸收国外的先进经验来促进我国政府信息公开事业的发展。本中心承担这个项目并得到中国人民大学、国务院有关机构的支持，主要目的是为了积极推动政府信息公开条例的准备和实施工作，并积累更多的经验，为条例最终能够上升为法律而努力，同时也积累一些学术经验。我们希望与各相关单位进行配合，大家共同努力完成这个项目，最主要的是推动公开条例实施准备工作。
2、研究内容包括：（1）实证调查研究：主要是了解公开条例实施准备工作进展情况，以及如何推进我国的政府信息法制工作。（2）编写相关的培训教材：主要服务于两种人群，一是一般公务人员和社会人士适用，二是专门的信息官员。（3）展开相关的培训工作：通过中小规模的培训，积累经验，提供示范，主要针对普通的公务人员和信息官员等。
3、前期工作汇报：（1）调研工作：调研小组专门赶赴天津市，成都市，扬州市、泉州市进行了考察，获得了许多一手的资料。同时其他的地方通过二手资料或以其他方式进行了调研。（2）培训教材：①研究性释义书：针对普通公务人员和社会人员，由中国法制出版社出版，大概二十万字左右，近期将开展相关的培训工作。②政府信息公开的指南书，主要供信息官员使用。看起来，公开条例实施准备工作已有总体部署，一些地方也展开了工作，但发展不平衡，总的来说时间紧迫，亟待给予更多关注，肉如更多的人财物力，否则以后会很被动。
二、课题组成员汇报：
1、林鸿潮博士后：调研总共去了好几个地方，只有天津自己没有去。首先，调研中发现的体制问题。同时会问一下这个省份内的总体情况，了解面相对较广。
第一，信息公开主管部门的设立部门。主要指定了：办公厅室，监察部门或信息调查部门。选择办公厅室，权力没有明确，前两个部门发生了争执。政府信息公开属于政务公开，原来属于监察部门管。什么是政府信息公开与什么是政务公开？一般意义上含义差不多。选择监察部门，纪检和监察合作办公，权力仍在党手里，上级政府的办公厅如何去指导下级党委的纪委？无论是哪种模式，都有一些困难。
第二，很难实现机构职能的专职化。有些负责文件报送，有些负责信息公布，只有个别地方，如泉州，设立了专职机构，多数地方专管但不专职。工作量大，负担重，不堪重负。个人看法，政府部门中不需要设专职机构，但要设专人。人未变，但建制转到别的单位。
（莫教授点评：监察部推动起了很多作用。）
第三，地方政府在推进条例实施时，在垂直领导机构遇到很大困难。地方政府一般不敢动它，垂直领导部门不配合。例如：地市工商局宣称信息系统都在省里，自己没有独立的信息系统，无法公开。从条例的立法初衷来说，条例可以管到垂直部门。请国务院办公厅尽快明确相关权限
第四，收费项目的定价权问题。它归中央。没有明确规定定价权的完成时间，这样，地方的准备工作就受到制约。涉及收费的地方不好准备，不知道按照什么标准准备。普遍的情况是观望、等待。等到定价之后再准备就会非常仓促。
还有，公开指南和公开目录的编制方面。原定三月底之前，但编制的质量和内容不如人意。许多地方政府目录内容很淡薄，框架很粗，编制技术很落后，但成都编制技术很先进，重点编制电子版的公开目录，通过电子政务系统，可以自动生成。
公布时间较短。大部分地方政府的公开时间只局限于本级政府，往届政府的信息没有纳入公开目录中，无法公开。
再者，公开机制、场所、途径的问题。多数地方认为把公共图书馆作为公开场所有困难，图书馆无此职能，工作人员不熟，多数选了档案馆，放弃了图书馆，把并列理解成可选择。多数地方选择档案馆，但存在信息报送不全面和不及时的问题。但档案馆人员的积极性很高，提出了很多有益建议。扬州专门建立了政府信息服务中心，多数地方可以建到县级，少数做到村级。
由于存在收费的问题，很多地方不好开展。
申请途径不畅通。其中一种做法可以网上申请，很少。多数地方，谁的地方就到哪里去申请，有的地方试图由主动公开场所来接受申请，但问题是他们手中的信息掌握不全面，倒是档案馆变成了传达室。
其他途径：新闻发布会，很难做到定期公开。个别地方开辟了电视专门栏目，作为公开途径，不是普遍可行，在省级很难。
教育培训方面。成都已经完成，还请了国务院的工作人员去，上级培训下级，除了条例还有本级政府的政府文件和政策。
最后，利用政府网站。多数地方仍单向公开，个别地方互动式，市民可以在上面发帖，政府跟帖。但问题是不同入口，数据库不同，市民不能通过同一入口检索到所有信息。成都做到不同入口相同数据。
2．张震讲师：泉州，政府信息网站1999年就开始了，行政审批的期限提到30天。档案馆的复印件盖章可视同原件，全国首例。建立统一的数据库。服务器非常快，版面、内容、技术等采用国际统一标准。工商局和政府配合很好，实际作为政府的一个职能部门。关于环保信息的公开，服务到位。信息公开场所，选择泉州最繁华的地方，方便市民。
关于档案馆和图书馆的问题。揽权和收费问题，总体上档案馆愿意做。
按照条例第十六条的规定，本来没有主次，但在中小地方，档案馆更加有利，政府信息全面。图书馆没有盖章权限，中小城市图书馆设施不全。政府信息更多应依靠档案馆，大城市的公众信息可以更多依靠图书馆。
关于费用标准问题，需要多考虑,从三个方面入手：
首先，体现公益性。有些地方称为变相收费信息。泉州整个是30块钱。有些地方基本信息免费，有些别的信息收费。但统一收费，也要考虑各地的经济水平，和当地、当时的经济水平相一致。
（莫教授插话：在新西兰开会，很多国家都开展实践了，但中国这样大，都制定了全国性的立法，受到普遍关注和肯定，但全面推进的难度的确很大。）
三、专家发言讨论：
1、湛中乐教授：这个课题非常有意义。对于研究生而言，在实践中了解法律实施状况非常重要。同时对《政府信息公开条例》实施前各地的做法进行归纳分析，可以为其他地方的实践提供参考。
2、王万华教授：
（1）由于《政府信息公开条例》是以行政法规的形式出现，这必然涉及到一个法律效力的问题，行政法规的效力要低于法律的效力，在实践中如何处理《保密法》所规定的保密信息与《政府信息公开条例》规定可公开消息之间的冲突？因为可公开信息的范围直接影响了信息公开的实施效果。关于如何界定何种信息可以公开，在指南中能否突出一下如何定密的问题？（莫教授插话：这个问题在现实中操作很困难）。
（2）关于条例实施中可能遇到的问题：政府的工作量很大，网站编排时能否按照信息利用者的角度来编排信息？尽可能考虑如何去方便弱势群体查阅相关信息？如果可能的话应当尽可能做到信息提供形式的多样化。
3．戚建刚博士后（主要是信息内容的相关问题）：
（1）信息质量的问题。现状是政府信息质量不高，更多的仅仅是个形式，没有更多实际意义。关键是提高其质量的有效性。
（2）政府反映的迟钝性。效率和及时性的问题。数量问题。程度问题。（湛教授说：指南的作用要发挥，结合一些具体的事例，把立法的本意要阐释清楚。莫教授说：周期性的问题。在时间差内如何适用相关法律依据的问题。）
4．杨伟东教授：
（2）如何准备？准备期虽1年，但现状不乐观，在方法上应该由中央牵头进行，自上而下的进行。
（3）如何实施？鉴于时间的紧张性，相关书籍的内容侧重点应该有所变化，实施的问题应该有所注重，实施指南的三个层面应当来做：一是理念精神（政府信息以公开为原则，不公开为例外），是尽量公开；二是具体操作中的工作，如何具体鉴定相关信息的性质，弄清楚让信息官员如何具体操作，如何把握，协调性的问题。培训针对性要强重点对象是信息官员；三是公众的问题。作为信息官员如何指导公众，英国相关经验可学习。
5．MZT先生：
各级各类政府机关在政府信息公开工作方面，已有比较丰富的实践经验。
（1）从实际情况来看，公开条例实施准备工作的推进难度较大。从理想状态考虑，目录、指南和编制的编排体系应当统一，国办有关部门正在做，但具体做起来十分困难，如此短的时间内很难完成（正常需要2年时间）。鉴于现实情况，需要先由各地、各部门进行探索、具体操作，然后再统一规范。再者政府信息公开的成本非常高，难度很大。
（2）信息发布形式中要充分发挥网站的作用。把政府网站作为政府信息公开的第一平台。网站有很多优势，其内容量大，很便捷，方式也很灵活，操作性较强。如在线访谈、会议直播、网上对话等方式。其建议指南中应当加一部分门户网站的问题。（莫教授插话：应进一步发掘政府门户网站的功能和作用。）网站体系的完善会较大地促进公开指南的制定。
（3）整合的问题。把各个部门整合到一块很难，眼下几乎不可能。由于行政体制上的问题，有些部门职能的交叉如何操作，脉络不清楚，导致信息整合的难度很大。看来也只有先由各部门自己操作。
如果准备工作做得不充分，公开条例一旦施行会有很多诉讼，疲于应付。
（4）为了做好这项工作，还是应当专管、专职、专人，但目前正处于换届期间，设置机构、确定职能、调整人员很困难。
6．于安教授：
（1）我们应当把关注重点放在如何把问题提升到用法律思维进行分析的高度。条例本身法律化程度有所欠缺，权利性事项的规定还有待增加。主动性、申请性的规定相对模糊，可能在落实中会遇到一些困难。权利本身界定尚不十分清晰，对如何进行诉讼保证，如何救济等问题的规定，尚有待明确。（2）关于决策参与和商业需要。可公开的政府活动信息以政府决策为主；对于可能出现的将可公开的信息用于牟利的情况，目前尚未有有效的救济途径，须尽快完善。
7．林燕梅女士：作为ABA全球法治项目部亚洲处中国项目办公室的项目官员，林女士表示，他们更多地从培训教材的角度来说明如何利用有限的资源对培训材料进行完善，同时也愿意在相关方面提供更多的帮助。
8．胡超宏博士生：结合自己正在基层政府机关挂职的实际情况，从政府官员的角度来考虑，实际部门亟需针对性强的公开条例的应用指导书，指南应当简洁。同时指南需要提供一个指引，替政府官员考虑其行为后果和责任的问题。
9．栗燕杰博士生：在条例实施以后涉及到一些规章的修改清理问题，需要抓紧，本课题成果可以提供帮助，提高信息发布的准确性和权威性的问题。
10．肖竹讲师、博士：公民申请政府信息，满足其要求是需要成本的，特别是有些提供信息的行为是有很大成本的，例如许多信息是散乱且不准确的，需要进行整理、处理后才能提供，那么能否、如何、由谁提供？成都的一个实例而引出信息范围和定位的问题，必须予以认真研究解决。
与会专家一致呼吁，
（柳雁军、宋筱婷供稿）