“学习十八届三中全会精神、推动宪法解释与土地法律制度改革讨论会”成功举行
2013年11月22日18:00-21:00，中国人民大学法学院宪法与行政法专业博士后、博士生在中国人民大学明德法学楼736会议室举行“学习十八届三中全会精神、推动宪法解释与土地法律制度改革讨论会”。会议由孟凡壮博士生主持，程雪阳、潘迪、郑海平三位博士后，陈国飞、王理万、周威三位博士生参加了本次学习讨论会。
会议首先认真学习和讨论了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于土地制度改革和相关改革的论述。与会人员一致认为，中央所提出的关于“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的决定是正确、及时的，改革的决心和勇气是巨大的。这些政策目标的提出，标志着我国土地制度改革将取得重大进展。
与会博士后和博士生认为，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作为执政党的重要政策主张，应及时转化为具有强制力的法律规范，即应当上升到宪法和法律的层面。在认真分析和研究了我国现行宪法和相关土地法律法规之后，大家一致认为，要实现十八届三中全会所设定的土地改革目标，应当对我国宪法所规定的土地制度加以完善。
为此，与会人员分析了我国现行宪法第10条关于土地制度的规定，认为，该条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定，不但内涵和性质不明确，而且还与宪法第10条第3款规定的土地征收补偿制度以及宪法规定的“国家尊重和保障人权”条款之间存在紧张关系，带来了诸多理论和实践难题，因此需要进一步明确其内涵。
经过认真讨论，与会人员一直认为，虽然宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定是以陈述句的形式规定在宪法文本中的，但不应将其理解为是对某种现象或事实的描述，而应理解为是由“规范模态词+行为”构成的法律规范。从法解释学的角度来看，这一条款共有4种可能的解释方案：（1）“必须论”，即“城市的土地必须属于国家所有”；（2）“应当论”，即“城市的土地应当属于国家所有”：（3）“可以论”，即“城市的土地可以属于国家所有”；（4）“禁止论”，即“城市的土地禁止（或不得）属于国家所有”。
与会人员认为，在上述四种解释方案中，“禁止论”是首先应被排除的。而“必须论”和“应当论”由于均为强制性规范，要求将“土地国有化”作为“土地城市化”的前提，与“建设城乡统一建设用地市场，实现集体土地与国有土地同权同价，缩小征地范围”的政策要求并不契合，也应当予以排除。对于宪法第10条第1款的合理解释应当是“可以论”，即“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有”。不过，与会人员认为，宪法第10条第1款的规定并不构成一个完整的宪法规定，在对其进行解释时，应当将其与宪法第10第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定结合起来一并解释，因为这两个条款才构成一个完整的宪法规范。其规范的性质是授权性规范，完整规范内涵是：
1. 城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。换句话说，城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上；
2. 如果不是基于公共利益的需要，任何人或者组织不得将城市或农村中的非国有土地征收为国家所有。如果公民、法人或其他组织需要使用某块土地，其可以通过平等谈判协商来购买相应土地；
3. 基于公共利益的需要，国家可以（不是必须）将城市的土地征收为国家所有，也可以通过平等的市场交易来购买非国有土地，不过，后一种选择（即通过市场购买）应具有优先性。
4. 如果国家决定基于公共利益的需要行使土地征收或征用权，那么这项权力的行使除了要符合公共利益要件以外，还应当依照法律的规定对相关土地实行征收或者征用并给予补偿，而不能通过城市规划、土地规划或者制定法律、法规、规章或者其他规范性法律文件的方式将非国有土地所有权“概括国有化”。
与会人员一致认为，这一解释方案在实践上，符合了我国十八届三中全会关于土地制度改革和实施“以人为核心的城镇化”的发展要求，符合了与八二宪法以及八二宪法第10条的社会主义属性。在理论上，则可以摆脱“城市”这一术语难以界定的困境，还可以让宪法第10条第1、2、3款与宪法上“国家尊重和保障人权”等彼此冲突的宪法条文融合到“以保护人权和促进城市健康发展”为目标的宪法规范秩序之中。
多年以来，党中央高度重视宪法解释和宪法实施工作。早在1993年，中共中央就曾在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决，……必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释”。全国人大常委会也一直积极为启动宪法解释工作做准备工作。近来，中共中央发布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。”与会人员一致认为，应当抓住土地制度改革这一契机，推动我国的宪法解释制度的落实和完善，进而促进宪法实施，树立宪法权威。
在宪法解释的规范依据方面，与会人员一致认为，虽然我国宪法没有规定具体的宪法解释程序，但根据我国宪法序言以及《立法法》第42条和第43条的规定，我国现行“宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”“法律的规定需要进一步明确具体含义的，由全国人民代表大会常务委员会解释”，“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”。因此，与会人员一致认为，鉴于宪法第10条第1款关于土地制度规定的模糊性，有必要建议负责管理国家经济事务的国务院依照《立法法》的规定，适时提请全国人大常委会解释宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定，以明确该条规定的具体含义，为土地制度的改革提供坚实的宪法基础。
文章来源：明德公法网 发布时间：2013/12/3