莫于川教授在北京市人大常委会法制建设顾问第二次全体会议作书面发言
各位领导、各位顾问好！
由于我在美国做学术访问，不能出席法制建设顾问第二次全体会议，特此请假。会议通知提到，人大常委会立法工作，要运用法治思维和公共治理理念进行社会领域立法，发挥立法的推动和引领作用，我认为这提得非常好，具有现实针对性。在此谈三点初浅看法供参考：
1.法治思维和公共治理理念注重民主参与。
法治思维的重要特征之一是公权力应受到法律规范的有效约束，另一重要特征是要求制定和实施法律规范应充分表达公众的利益和愿望。公共治理理念倡导公众参与、政民合作、民主决策、分享权力、分担责任，一个重要抓手是唤起社会关注、落实公众参与（包括社会组织参与和市民参与）。在许多社会管理和服务领域，须要倡导和推行公共治理，不能仅仅指靠政府管制、行政手段、惩罚措施。地方人大立法可以为此做出创新贡献，充分体现社会民主的时代要求。
例如，老年痴呆症患者日益增多是各国面临的严重社会问题，予以有效防治并唤起公众关注，是推动解决难题、促进社会和谐的必然要求。我在美国纽约看到，社会组织和志愿者在州和地方立法保障及官方支持下，利用周末不定期在曼哈顿岛的河滨公园和中央公园的开阔场地举行专题宣传活动，促进市民关注老年痴呆症的社会现实和救助办法，社会成本不大，社会效益很好。
又如，城管执法是长期困扰各方、当下非常棘手的社会难题。一个上千万人口的特大型城市，城市管理的方方面面不能仅靠数十支城管执法队伍、数千名城管执法队员孤军奋战、围追堵截，就指望这能打造出秩序良好、社会和谐的城市生活环境。去年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》，首次通过地方立法确立公共治理的理念和制度，把城管难题纳入公众参与、政民合作、民主决策、分享权力、分担责任的现代城市治理轨道，让每一个企事业单位、每一个社会组织、每一位市民都有便利和明晰的渠道，依法为提升城市治理水平、共建生活共同体发挥主体作用、行使法定权利、尽到社会责任，其做法值得关注。
2.社会领域立法更须市民和社会组织参与。
市民、社会组织与社会领域立法的关系非常密切，对于社会领域的疑难问题更为了解，有更多的制度创新智慧，实践呼唤着市民和社会组织积极参与社会领域立法。北京的地方立法在这方面曾有一些成功范例值得总结和坚持。例如2008年奥运会前夕制定《北京市志愿服务促进条例》，就广泛听取、充分反映市民意见，许多志愿者组织、其他社会组织和专家学者积极提供方案、奉献智慧，终于创设出民主参与程度特别高的志愿服务管理机制，条例施行后实现了法律效果和社会效果的统一，促进了北京的志愿服务活动的广度、深度和水平在全国领先。
3.地方立法的推动和引领作用有足够空间。
我国是单一制，不是联邦制，但实行多主体、多层次、多类型的立法体制，地方人大立法也可大有作为。而且，按照《宪法》、《立法法》的规定，相对于涉及人身自由、设定主体资格、市场准入限制、司法裁判制度等领域，地方人大立法恰好在社会管理和服务领域具有较大的空间。
如何理解和运用地方立法空间，也有一些经验教训可供参考。例如在美国，移民立法是联邦的权力，各州和地方无权进行移民立法；但实际上，州和地方在法定职权范围内，通过与移民事务密切相关的教育、劳工、保险、社会福利等方面的立法，对于移民事务也形成了一定的调控能力。我在美国宾夕法尼亚州的费城调研了解到，近年来随着经济逐渐复苏，如何因地制宜地处理好移民动向与城市发展的特殊关系，吸引和留住外国技术人才，就成为费城管理者的重大课题。为此，该市出台配套地方立法，完善移民服务体系，调整便利融入政策，还新设移民和多元文化事务局以及与其密切配合的若干非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO），通过政民合作、公众参与、社会动员，大大改善了移民服务工作，实现了人口与经济同步增长，促进了社会经济协调发展，其经验值得借鉴。
现代法治思维认为，所谓依法办事，除了禁止性、制裁性的法律规范之外，还应注重发挥法律原则、组织规则、社会公德等条理法和软法的指导性、自我约束的作用。因此，地方人大立法也应为行业组织、社会组织、企事业单位健全和实施好组织规则、改善公共治理提供指导和保障，积极发挥推动和引领作用。
预祝会议圆满成功！祝愿各位马年新春快乐、阖家幸福、身体健康！
法制建设顾问、人大法学院教授莫于川