中国宪政网编者按：

中国人民大学宪政与行政法治研究中心是国家重点学科、公法学术交流和公法学人才培养基地以及立法和政策咨询智库，非常重视具有跨学科和交叉学科性质的志愿服务法制研究课题。研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授作为课题组负责人或立法工作首席专家，近些年带领学术团队一直关注、研究和推动志愿服务事业发展与有关法制建设，提出了我国志愿服务法制的理论体系和制度构想，先后发表20多篇论文，出版2部专著、1部辞典（主编《中国志愿服务大辞典》法规篇），所提出的多个专家建议稿已转化为法规文本或立法草案建议稿的基本内容（例如《北京市志愿服务促进条例》、《地方志愿服务条例（示范文本）》、《志愿服务法（专家建议稿）》），所主持拟订的赛会志愿者风险防控方案在北京奥运会、残奥会期间发挥了重要指导作用，而被北京奥组委授予“2008北京奥运会、残奥会志愿服务先进工作者”称号，其与有关机构合作推出的立法草案和建议受到中央和国家有关领导机关的高度肯定，李克强总理、俞振声主席等中央领导同志还曾专门做出批示。在既往研究和立法工作基础上，2014年12月开始，莫于川教授带领团队承担了“中华人民共和国志愿服务法立法研究起草”的委托课题，采用现代研究方法开展了大量调研，完成了志愿服务立法研究报告和《中华人民共和国志愿服务法（草案）》专家建议稿及理由说明书，并于2015年6月2日在人大法学院召开了了“制定我国志愿服务法的理论与实务”研讨会，由莫于川教授、王茜博士生撰写了研讨会综述，在《法制日报》2015年7月1日第12版“法学院”栏目以《亟待构建中国特色志愿服务法治体系》为题摘要刊发，本网特全文刊发这篇综述，以飨读者、以供参考。

2015年6月2日，中国人民大学法学院成功举办了“制定我国志愿服务法的理论与实务”研讨会。本次会议意义深远，揭示了制定《中华人民共和国志愿服务法》的必要性与紧迫性。近年来，随着社会转型以及现代化进程的深入发展，志愿服务事业在我国社会日益兴盛，各类志愿者已有一亿人之多，志愿服务领域非常广泛，我国的志愿服务事业正进入快速、活跃发展的新阶段，朝着常态化、多元化、专业化、规范化、精细化、制度化、国际化方向迈进。正如任何一种现代性的法律制度总是与该社会的现代化相关联，志愿服务事业理当顺应时代发展潮流，建立健全法律制度，构建中国特色志愿服务法治体系，使之成为弘扬和践行社会主义核心价值观的有力抓手。

此次会议由公法学和社会法学专家、志愿服务专家、有关党政机关负责领导共同参与研讨。出席者包括中国政法大学应松年终身教授、郑尚元教授、刘莘教授、王万华教授、刘飞教授，中国人民大学韩大元教授、汤维建教授、黎建飞教授、魏娜教授、莫于川教授，北京大学湛中乐教授，清华大学贾西津研究员，北京航空航天大学王锴教授，山东大学肖金明教授，广东青年职业学院谭建光教授等20多位专家学者，来自中央文明办、人大法工委、国务院法制办、民政部、司法部、团中央、中国志愿服务联合会等单位的有关领导同志，还有来自《法制日报》、新华社等诸多媒体记者，所有与会嘉宾共同为我国志愿服务法治化选择可行路径，为志愿服务事业发展助力添彩。

一、认知现状，制定我国志愿服务法的时机已经成熟

党的十八大报告在全面提高公民道德素质部分提出，要“深化群众性精神文明创建活动，广泛开展志愿服务，推动学雷锋活动、学习宣传道德模范常态化”。十八届三中全会决定提出，要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”，“支持和发展志愿服务组织”。十八届四中全会决定提出，要“加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设”，“推动法律服务志愿者队伍建设”，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。这些规定是对协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求。习近平总书记在过去一年曾多次给志愿者回信，对志愿服务活动予以充分肯定并提出殷切期望。李克强总理和其他中央领导同志也先后就加快志愿服务立法做出专门批示。这些指示意见为志愿服务活动的制度化、法治化、现代化发展指明了方向。

在研讨会上，谭建光教授和莫于川教授分别做了主题报告，就我国志愿服务发展进程中的主要经验和突出矛盾，以及存在的法律问题和立法路向加以系统介绍。当下，制定我国志愿服务法的共识很高、条件成熟、风险可控，值得决策机关和全社会加以密切关注和积极推动。就中央立法而言，我国仍未就如何开展和完善志愿服务工作建立一整套完备的法律法规体系。对于志愿服务活动的组织和指导，在中央层面主要通过一些宏观政策文件推动，其规定相对零散，目标变化较大、效果不够稳定，故需对志愿服务活动、志愿者与志愿服务组织的指导协调提出更加综合系统的长远规划和配套政策。就地方立法而言，我国地方志愿服务立法经过前一阶段的探索发展至今，已经取得可观的成果，但因地方志愿服务立法为主的模式呈现一种分散性的特点，各地立法文本之间存在着基本概念理解各异、指导体制规范不一、法律规范内容陈旧、制度设计质量参差等问题。导致我国志愿服务法制体系无法有效地保障志愿者、志愿服务组织的利益，难以理顺志愿服务指导协调机制并营造全社会共同参与志愿服务的良好氛围。

当下是解决问题的关键时间点，为解决体制机制的各项问题，保障志愿服务事业的稳定健康发展，建议尽快制定《中华人民共和国志愿服务法》，并且建立以此为中心的志愿服务法治化体系。所谓法治化，其要义在于加强立法、完善执法、改进司法，通过制定良善的专门法律法规，促进、保障和规范志愿服务活动，为其提供基本的制度保障，以促进该事业的健康稳定发展。

二、顺应潮流，建立起中国特色的志愿服务法治体系

党的十一届三中全会以来，经过不断探索创新，确定了中国特色的社会主义道路。因此，顺应时代发展潮流、依托本土法治资源，寻求符合国情、具有中国特色的治理模式，具有了时代意义。中国特色志愿服务法治体系的形成，应始终立足于中国国情，注重继承中国传统法制文化优秀成分，适应改革开放和社会主义现代化建设的需要进行制度创新，实现传统文化与现代文明的融合。

在中国传统文化中并不缺少志愿服务理念因子。从春秋战国时代的诸子百家到后世的佛教道教，都在一定程度上发扬着“仁爱，奉献，慈善”的思想观念，与当代志愿者精神可谓不谋而合。儒家的“仁者爱人”，“人不独亲其亲，不独子其子”，墨家的“使天下兼相爱，爱人若爱其身”，“天下兼相爱则治，交相恶则乱”，道教的“上善若水”，“悯人之凶，乐人之善，济人之急，救人之危”，以及佛教的“积德行善”，“普渡众生”，这些体现人与人之间互助互爱的思想理念为今天的志愿服务事业，提供了深厚坚实、可取营养的传统文化基础，同时也彰显出华夏五千年的光荣历史文化传统。可见，做到传统文化与现代文明相结合，对志愿服务作出现代诠释和运用，非常有助于我国志愿服务服务事业健康发展。

在我国，志愿服务立法过程并非一帆风顺。从我国既往立法和行政立法的历史教训中，应当学会如何更加理性、适用地建立健全我国志愿服务法治体系。

在稳健推动志愿服务发展的过程中应注重观念、理论和制度创新，应基于我国传统文化、立法经验、立法现状等多方面去对比分析、权衡考虑。其中，最关键、最紧迫的是按照党的十八届四中全会决定提出的人大主导立法的制度革新要求，在全国人大常委会的主导下，包括中央文明委、中国志愿服务联合会、民政部、团中央、中华全国总工会、全国妇联等许多机构、部门、组织的积极参与和支持，积极推动《中华人民共和国志愿服务法》尽快出台，更高位阶地推动志愿服务法治化水平。人大主导立法也是落实十八届四中全会精神的题中之意。在研讨会上，中国志愿服务联合会副秘书长陈振民同志满怀深情地指出：好雨知时节，目前，正值志愿服务立法的好时候，推动我国志愿服务法的早日出台势在必行，应共襄盛举。

莫于川教授指出：由于志愿服务活动主体多元化、行为多样化、内容丰富化，社会组织关系非常复杂微妙，不能简单地将其视为单纯的行政管理事务和行政法律关系，不能指望单纯采用民政型的行政管理法规进行规制就能获得良好的法律调整效果，更需要、更适合发挥人大主导立法职能，首先通过制定法律加以调整。从以往在信访工作法制、社团登记法制、政务公开法制、行政补偿法制、气象灾害防御法制等领域的立法教训看，由于这些都属于社会关系复杂、社会关注程度高、法律调整难度大的领域，但出于多种复杂原因既往先出台了行政法规，因而后续制定有关法律的进程严重懈怠滞后，在客观上和一定程度上致其长期成为法律调整不力、法治水平不高、社会评价偏低的领域，这方面的教训至深、至重。而且，我国已有较为丰富、成熟的地方人大立法经验可资参考利用（已出台的志愿服务地方立法几乎都是地方人大立法且实施效果总体良好）。在积极推进全国性志愿服务立法的同时，在此前研究起草专项行政法规的准备工作基础上，还可及时配套推出我国志愿服务法的实施条例，也利于有关政府机关积极履行职能，可以构建起上下配套、类型丰富、精细适用的中国特色志愿服务法治体系。

在研讨会上，应松年教授提出：“志愿服务应是国家治理体系中的一部分，首先要以国家立法为宏观前提，国务院再配合国家立法出台实施条例，形成完整配套的志愿服务法律规范体系，当志愿者的合法权益受到违法侵害时，应当依法追究致害人的法律责任。”由于行政法规的作用属于依法行政的范畴，志愿服务活动不完全属于行政领域，而是全体国民均可参与的社会活动，理应出台调整范围更为宽泛的全国人大立法，这也是社会共识、民心所向。尽快制定我国志愿服务法，可为志愿服务活动的良善运行、健康发展奠定法治基础、提供法律保障，使其成为志愿服务事业快速健康发展的有力抓手和平台。

三、配套立法，依法保障志愿服务事业稳健发展

从目前我国的志愿服务现状分析，常态化、规范化、专业化日益成为我国志愿服务发展的主要趋势，这也顺应了国际志愿服务事业的发展潮流。国家立法恰好可以顺应这一历史趋势和世界抄录，促使我国志愿服务事业提升到更具国际视野、立法水准更高的新台阶。

在制定我国志愿服务法的过程中，应以促进我国志愿服务发展为前提，以实现志愿服务制度化为导向，以实现法治精细化为目标。《中华人民共和国志愿服务法》制定工程应当重点考虑的因素：凸显宏观的顶层设计、保障志愿者的权益、支持志愿服务组织自主管理并保持可持续发展态势、规范志愿服务行为、提供志愿者权益保障与激励举措、强调志愿服务活动中的政府职责和社会责任、体现政府对于志愿服务实施柔性管理的理念、增加域外涉外志愿服务活动的具体内容、健全法律责任机制等内容，这些都是构建中国特色志愿服务法治体系及其理论基础必不可少的内容。

1. 做好战略规划、宏观指导的顶层设计

顶层设计是党和政府的“战略管理”，要求统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。在协调指导志愿服务事业发展中，重点在于厘清精神文明建设指导机构、志愿服务联合与协调组织、民政部门以及共青团、工会、妇联等机构之间的职能划分、权责边界及相互之间的协作机制，以构建各负其责、协调统一的指导协调管理体制，并在此基础上明确指导协调机构应重点做好志愿服务事业发展的总体规划，相应的政府部门应当将志愿服务工作纳入经济与社会发展五年规划和年度计划，以促进志愿服务事业繁荣发展。在立法技术层面，也应做好顶层设计，对志愿服务法的基本理念、基本精神、基本方向进行总体把握，明确立法目的、核心概念、基本原则、支持举措、倡导条款等内容，确立本法作为促进法、规范法、保障法的定位，为整部立法定下总括性、纲领性的基调。

2.厘清志愿者、志愿服务组织的权利义务

志愿服务立法须要厘清志愿者、志愿服务组织的权利义务关系，让志愿服务活动有法可依、有章可循、有计可施。法律文本中应当规定成为志愿者的基本条件、注册手续、类型特点、权利义务、相应的禁止性规定，应当规定成立志愿服务组织的条件、登记手续、类型特点、权利义务、相应的禁止性规定。其重点在于对志愿者权益依法予以保障，重点保障志愿者的自由权、参与权、知情权、技能培训权、监督权、证明权、荣誉权等等。权利必有与之相对应的义务主体，否则权利人的权利尤其是其积极权利就形同虚设。因此，志愿者除了享有权利之外，也必须履行相应的义务；同理，也应厘清志愿服务组织的权利与义务。

3.完善引领法、促进法、发展法的法律规范

法律规范应该当覆盖志愿服务活动的各要素、全过程，以推动志愿服务活动的有序性、规范化开展。根据志愿服务规范化、专业化发展趋势，结合我国的实践经验来制定法律。要涉及对于志愿服务的促进措施方面，需涵盖政府的有关职责、志愿服务激励措施、志愿回馈机制、社会支持、教育培训、鼓励措施、表彰奖励等方面，以立法方式明确志愿服务激励促进的措施，在不妨害平等原则的前提下，通过物质与精神两个层面对志愿者提供一定回馈、奖励，并希望有关机构提供政策、资金等相应支持，充分体现本法的引领法、促进法、发展法的立法定位与特殊功能。为给开展志愿服务创造良好的社会环境，还应对志愿服务的经费来源、经费管理、社会捐赠及税收减免措施、保险购买、法律援助、新闻宣传等方面加以规定。

4.形成适应深度开放格局的国际视野和调整机制

一部法律必须要有法律责任的内容，旨在化解风险、分担责任，实现各主体的权责结合、权责平衡，为志愿服务的有序开展提供法制保障。志愿服务事业正朝着国际化的目标迈进，随着志愿服务全球化发展，国际间志愿服务的交流合作日益频繁，我国志愿服务法也应为此种发展趋势提供相应的法律保障，使本法能够适应志愿服务事业前进步伐，满足急需、适度超前，系统地建立起的志愿服务法律规范体系。一个切合实际、科学合理、精细化程度高的法律制度体系，是一切事业健康发展的基础。建立健全中国特色的志愿服务法治体系，不仅能够保障志愿服务事业发展，还能提升志愿服务质量，促进社会文明进步，有助于建设和谐社会、和谐世界。

鉴于直接制定法律的时机已经成熟(除了已有丰富的地方立法经验，全国人大曾在五年前启动过此项立法调研工作且有起草工作基础，国务院有关部门也提供了制定有关行政法规的起草工作基础，已有很高的社会共识)，建议中央尽快做出立法决策，全国人大常委会将本法增列入年度立法计划并主导此项立法。可以相信，经过全社会高度共识、集思广益、不懈努力，定能早日制定出具有中国特色、满足现实需求的《中华人民共和国志愿服务法》，为国家层面的志愿服务立法开创先河，在我国志愿服务法治化进程中写出浓墨重彩的一笔，打造出光彩照人、美丽暖心、富有魅力的一张特色中国名片。

注释:
相关文章参见：
   由莫于川教授、王茜博士生撰写的研讨会综述，在《法制日报》2015年7月1日第12版“法学院”栏目以《亟待构建中国特色志愿服务法治体系》为题摘要刊发，网址：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10839。 作者简介：莫于川，中国人民大学法学院教授，中国行政法学研究会副会长。王茜，中国人民大学法学院博士生。 文章来源：明德公法网 发布时间：2015/7/1