莫于川教授一行赴福建省调研工商机关推行行政指导工作

中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授一行7月14日-16日赴福建省调研工商机关推进行政指导工作。调研组一行来到福州、泉州、漳州等地就《工商行政机关推进行政指导实证研究》课题进行调研，累计召开座谈会6个，走访基层工商所3个。先后听取了福建省各级工商机关领导和职工对于在新形势下，如何进一步推进行政指导工作的意见和建议，掌握了基层的第一手资料。国家工商总局执法处王铁军处长，中国传媒大学郑宁讲师，学术秘书孔凡松硕士生等参加了调研。

7月14日，莫于川教授一行在福州市福新工商所召开福州市工商局推进行政指导工作调研座谈会。会议由福建省工商局副局长黄培惠主持，福州市工商局长林敦龙向调研组汇报了福州市工商系统开展行政指导工作的基本情况。晋安区分局局长潘健介绍了晋安区局推行市场业主责任制的相关情况。调研组还听取了福州市基层工商所负责人、沃尔玛、家乐福、好又多等大型超市、喜盈门建材市场等管理相对人的意见和建议。

 

 

7月15日，莫于川教授一行在泉州市工商局召开座谈会，听取了泉州市工商局副局长许谋团就泉州市工商系统行政指导实践工作的汇报。座谈会上，法制科科长李文剧、商广科科长蔡永煌、公平交易科副科长叶志平等就相关业务推进行政指导，提出了自己的意见和建议。鹿港区局局长梁松柏、罗山工商所所长许伟文、丰泽工商所所长叶友雄等介绍了基层落实行政指导工作的有关情况和经验做法。座谈会后，莫于川教授一行参观了丰泽工商所，莫教授详细询问了工商所同志开展行政指导工作的做法、经验以及在开展工作中存在的困难和矛盾，并听取了基层同志对推行行政指导工作的看法和意见。


 

 

7月16日，莫于川教授一行先后来到漳州市船厂工商所和漳州市工商局，同漳州工商系统的同志和管理相对人代表进行了亲切的交谈。莫教授耐心细致地询问推行行政指导工作的相关情况，并针对工商同志和管理相对人代表提出的问题和疑惑，一一进行解答。


 

 

在这次调研中，课题组了解了福建省工商系统推进行政指导工作的做法、经验，主要有以下四点：一是推行市场业主责任制，加强对各类商品集散市场的源头性监管。市场责任制就是明确市场业主（即开办者）是市场管理的第一责任人，理清市场业主、经营者、工商部门三者之间的责任和关系。对大型商品批发市场、超市、商场和集贸市场的监管，是工商部门整顿和规范市场经济秩序、促进监管职能到位的重要工作。福建省福州市工商局晋安区局实行市场业主责任制正是从源头上规范商品交易市场、保证商品质量的一项监管措施。在工商部门的指导下，晋安区局辖区的业主积极自律，并承担以下责任：1.对进入市场的经营者资格进行查验把关。2.建立商品质量管理机构，配备专兼职的商品质量管理员。3.依托12315联系点，作为中间人对消费纠纷进行调解，调解无效，再移交工商部门处理。此外，晋安区局也着力健全了“三个机制”（即业主评价机制、社会监督机制、责任追究机制）来督导业主落实责任；二是以“项目+案例”模式，推进行政指导业务化。以登记注册、执法办案、消费维权、商标广告、电子商务监管等业务工作为切入点，以“项目+案例”模式开展行政指导。项目是指某一方面的工作职能或管辖事务，案例则是对某一具体相对人开展行政指导的实例。案例是项目的具体落实，也是项目开展成效的具体体现。项目与案例都是总体与个体、一般与特殊、抽象与具体的关系。项目由业务科室负责筹划部署，案例则由工商所具体实施。以项目抓拓展，逐步扩大运用领域；以案例抓落实，不断丰富实践内容；以“项目+案例”模式，促进上下协作联动。三是大力推行即时指导，实现行政指导日常化。即时指导简便易行、量多面广，是实现行政指导日常化的有效形式，也是强化行政指导理念的有效载体。开展即时行政指导，运用行之有效的格式文书。依托服务窗口、日常巡查和执法办案等岗位，将即时行政指导全面普及于各项工作程序和环节之中。各基层工商所把行政指导与“片（段）长责任制”相结合，明确开展行政指导工作是各片（段）长巡查监管的一项基本工作内容，要求各片（段）长在巡查中对行政相对人提出的指导需求应即时给予指导；四是结合实际，因地制宜地运用行政指导为各项中心工作服务。立足工商职能，结合当地的经济发展现状和产业结构特点，因地制宜地运用行政指导为各项中心工作服务。如漳州市南靖县工商局深化行政指导，服务土楼申遗。土楼是漳州南靖的一大文化景观。2007年1月29日，我国政府将福建土楼作为2008年世界文化遗产唯一申报项目正式向联合国申报。为服务南靖土楼申报世界文化遗产，南靖县工商局运用行政指导等多种柔性管理方式，主动挂钩、指导、服务“土楼申遗”项目。指导创建土楼旅游品牌；指导土楼旅游企业登记注册；倡导诚信、劝导自律，指导规范土楼旅游市场。有力推进工作的开展，取得良好的成效。

同时，工商部门的同志提出推进行政指导工作还存在以下困难和矛盾，主要有：一、推进行政指导立法依据不足。虽然在一些法律、法规、规章中越来越多的出现了“指导”、“引导”、“帮助”等具有行政指导性质的用词，但缺乏针对行政指导的法律定义、实施程序、实施方式、法律后果、救济途径等问题的专门立法。因此，在推进行政指导的规范化、法治化程度还不高，在探索行政指导的过程中有时也会产生一些疑虑，如行政指导的法律后果如何？相对人能够救济、怎样救济？错误的行政指导若给相对人造成损失，是否应当赔偿或补偿？等等。二、各地工作开展不够平衡、不够规范。各业务部门之间、各区县之间对行政指导工作的重视程度、组织力度、项目拓展、工作成效等方面均有较大差异。大部分单位工作开展比较积极，有制度、有方案、有措施，项目运作好，行政指导的程序和文书比较规范。也有部分单位对工作的重视程度不够，既未积极建章立制，也为下功夫培育项目。三、推进行政指导工作缺乏动力。从基层执法人员的角度理解，工商行政管理中全面实行行政指导工作，是一项上级局和领导部署的中心工作和政治任务，对基层执法单位，特别是工商所来说，是增加行政成本和工作量的没有法定义务的工作负担，使得行政指导工作的推进处于一种被动的局面。四、人力资源支撑度不适应。由于行政指导工作是一项对工商管理人员素质要求很高的工作，有些同志由于文化水平较低、业务能力不强、行政指导知识储备不足、不熟悉商务运作等原因，行政指导工作就开展的不是很好。

针对目前推进行政指导工作存在的问题，工商部门的同志和监管相对人提出了宝贵的意见和建议，主要有以下几点：一、尽快完善行政指导的相关立法，使推进行政指导工作更加的规范化和法制化；二、进一步统一思想，提高认识。通过各种途径力推在工商行政管理中落实行政指导工作的思想认识和工作理念；三、对工商执法人员进行教育和培训，加强执法人员的业务知识、业务能力以及行政管理、经济管理、企业管理、市场管理等知识的掌握。塑造一支素质高、业务精、能力强的工商执法队伍；四、外部氛围和协作机制有待于进一步强化。工商机关要注意通过联席会议、信息通报等方式建立与城管、卫生、质监、药监、外贸、物资、公安、物价等行政机关的协作和协调机制。同时，充分利用新闻媒体大力宣传行政指导的特点和优势，提高社会公众和政府机关的认识，为行政指导工作的开展奠定社会舆论的基础。

莫于川教授针对福建工商系统推行行政指导的情况和工商执法人员的困难、疑惑，提出以下几点意见：一是希望工商部门更加准确、更加全面、更加深刻地认识工商部门现在所处的时代，当前的形势和今后发展的趋势。二是回答了行政指导的法律依据问题；三是回答了以行政指导为代表的柔性管理方式与以行政处罚为代表的刚性管理方式关系问题；四是阐述了行政指导的理论基础；五是阐明了行政指导的适用范围、风险防范、救济途径等问题。

           （中国人民大学宪政与行政法治研究中心孔凡松供稿）

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/7/25