随着我国城市化进程的加快，城市管理的难度日益上升，城市管理中的各种矛盾逐渐显露，就深层次的原因来看，问题的产生与城市公共事务的多样性、复杂性和多变性密不可分，与利益格局的多元化密不可分。南京是江苏省会，长江下游地区重要的产业城市和经济中心，长三角地区第二大城市，国家综合交通枢纽，其城市管理的艰巨性和挑战性自然无需多言，以综合化思路提升南京的城市管理水平，既是形势所趋，在国内外也不乏先例。但需要进一步探索的是，当前南京城市综合管理中存在哪些重大法律问题？如何以法律手段确认相关制度的合法性、控制行政机关的权力冲动、保护相对人合法权益、协调各类利益主体的关系？上述问题不但是地方性的，也是普遍性的，不但是实务的，也是学术的。基于这些共识，南京市人民政府与中国人民大学法学院在近期共同启动了“南京市城市综合管理立法研究”课题，课题由国务院法制办副主任袁曙宏同志和南京市市长季建业同志共同担任课题组组长，以中国人民大学法学院为主要研究力量，由南京市人民政府提供必要的协调和帮助。中国人民大学法学院对这一课题高度重视，专门成立了内部的课题指导协调组，由法学院院长 韩大元 教授、副院长 胡锦光 教授担任组长，中国人民大学宪政与行政法治研究中心主 任莫于川 教授担任执行组长，统筹安排这一课题的研究工作，并组织课题成员于近期赴南京实地调研。

2011 年8月23日 ，中国人民大学法学院“南京市城市综合管理立法研究”课题指导协调组启动会暨培训会在中国人民大学明德法学楼725会议室召开。会议的主要目的在于介绍课题背景，统一思想认识，分配研究任务，为赴南京调研做好充分准备。组长韩大元教授和胡锦光教授、执行组长莫于川教授、副组长张志铭教授、副组长黎建飞教授以及课题组大部分成员参加了本次会议，副组长徐孟洲教授、副组长湛中乐教授和部分成员因故缺席，会议由中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授主持。

会议首先由组长 韩大元 教授 和胡锦光 教授致辞。

韩大元 教授指出，此次南京城市管理综合立法的课题研究，旨在以南京为样板，做学术上的深入研究，推动我国法制的发展，是一项十分值得期待的研究成果。希望通过我们的研究和南京的实践，南京模式可以成为其他城市的城市管理模版。课题组应当着重思考的是依法行政在城市管理中应该如何体现，如何由城市管理发展到城市治理，因此我们必须有理论上的创新。

胡锦光 教授指出，南京市政府对此次调研十分重视，南京市“大城管”理念和制度的推广，将对同类城市起到示范作用，课题成果有可能被吸收、转化为地方性法规乃至行政法规。他强调，作为法学研究者能够有机会将法学知识运用到实际的城市管理中去，意义十分重大，任务十分光荣，希望课题组成员充分认识到课题的重大价值，努力开展研究工作。

随后，执行组长 莫于川 教授详细介绍了相关背景、预期目的、研究任务和此次调研的各项安排。

莫于川 教授首先介绍了相关背景。他指出，1996年出台的《行政处罚法》第16条是现行城管体制的主要法律依据，依据这一规定，经国务院和经国务院授权的省级人民政府批准，各地相继成立城管局等相关机构集中行使行政处罚权，此即目下城市管理综合执法体制的历史渊源。尽管各地建立城管综合执法体制的初衷是好的，但是随着时间的推移，这一体制的弊端慢慢暴露：一是对城管问题缺乏统一、集中的立法，各地执法的依据、体制和效果差异较大，二是城管执法出现了滥用执法权、暴力执法等问题，三是城管部门集诸多执法权一身，容易产生矛盾的执法事项全都集中在城管，而城管部门在中央并无对口的上级部委，使城管成为舆论关注的焦点，成为众矢之的。

为了研究城管体制改革，学界和实务界做了许多探索性的工作。中国法学会行政法研究会成立了“城市管理执法专业委员会”，其中包含学界专家和城管人员，各地也纷纷成立半官方性质的类似协会，对城管问题进行了广泛探讨。哈尔滨、沈阳、西安、北京等地政府在实践上围绕“大城管”模式做了颇有成效的探索。沈阳市成立了“城市管理委员会”，集中事项更多、协调力度更大，为此，沈阳市在今年1月15日还获得了首届“法治政府奖”。

在这种大背景之下，南京市广泛借鉴已有经验，立足本地实际，着力推进“大城管”体制，全面梳理了城市管理中7个系统23个部门的行政权力，系统整合了城市规划、建设和管理，旨在探索大城管模式的可行性和合理性，并力图为这种模式找到法理支撑，期能找到符合世界法治潮流的现代城市管理模式，为南京以及全国找到城管问题的解决方案。同时，国务院法制办也注意到城管问题的重要性和迫切性，决心总结各地有益经验，探索出城市管理的法治之路，与南京市人民政府一道推动本课题的开展。在实践呼吁理论的背景下，我们的课题意义重大，是研究怎样从“传统的管理”走向“现代的治理”。

莫于川 教授还介绍到，国务院的三个重要文件：2004年《全面推进依法行政实施纲要》，2008年《加强市县政府依法行政的决定》，以及2010年《加强法治政府建设的意见》，其中有关于积极探索相对集中行使行政处罚权、许可权、复议权等方面的规定，对本课题具有重要的指导意义，希望课题成员认真地学习研究。

莫于川 教授指出，本课题的目标是对南京的“大城管”模式进行系统的认识，以法学工作者的眼光去审视和判断，开展专题性研究，最终形成研究报告和地方性法规的立法草案，研究的重点是南京的各种实践经验。他强调，课题组成员要严守调研纪律、保持良好形象、端正工作态度。

张志铭 教授 和黎建飞 教授对调研方法、调研重点和相关注意事项做了提示和强调。其他课题组成员对研究和调研工作各抒己见，提出了许多富有建设性的思路。 莫于川 教授总结了大家的意见，对即将进行的调研工作提出了要求，就分组和分工等问题做了安排，最后，他代表课题组向与会人员表示诚挚的感谢，并表示将带领课题组进行系统分析和深入研究，确保按时和高质量地完成课题任务。

通过为期一天的会议，课题组成员畅所欲言，提出了宝贵的建议，达成了高度的共识，明确了各自的任务，达到了预期的目的，为此次南京调研工作的顺利开展奠定了良好的基础。  

（文/中国人民大学宪政与行政法治研究中心博士生雷振）

文章来源：明德公法网 发布时间：2011/8/28