中心莫于川教授出席“泉州工商行政指导实践经验交流研讨会”
自2004年底起，福建省泉州市工商局开始探索将行政指导引入到工商行政管理工作中，积极探索和实践“和谐监管”新模式。在推行行政指导过程中，逐步建立和完善了服务发展助导制、执法办案疏导制、巡查监管劝导制和依法维权引导制等四项机制，通过实施即时行政指导，推行项目+案例模式，建立健全审议、监督、流转、考评、激励等行政指导运行机制，推进行政指导业务化、日常化、规范化和长效化。在泉州工商系统推行行政指导过程中，一直受到中国人民大学宪政与行政法治研究中心的大力支持，长期得到研究中心执行主任莫于川教授的具体指导，取得了非常显著的行政管理革新成效，其经验得到泉州市、福建省、国家工商总局的高度评价和大力推广。全面推行行政指导，创新了监管服务方式，丰富了依法行政内涵、促进了工商职能履行到位，提升了行政管理水平，得到了广大经营者和消费者的广泛认同。行政指导经验推行以来，泉州市工商局多次获得地区性和全国性的殊荣。曾被评为全国十大法治人物和人民信得过的公务员集体。2010年，“福建泉州工商行政指导实践经验”项目获得首届“中国法治政府奖”，获奖之后继续努力创新行政指导工作机制，取得了新的发展和成效。为了更好地认识和发挥行政指导在工商领域乃至在各行政执法领域的功用，总结交流实践经验，泉州市工商局组织召开了“泉州工商行政指导经验交流研讨会”。
会议由福建省泉州市工商行政管理局主办，于
会议由泉州市工商局局长许瑞察同志主持。首先，由泉州市人民政府副秘书长李国坤同志代表市政府和陈市长致辞并介绍泉州发展状况。他在致辞中指出，泉州市自2011年5月以来在全市所有行政机关学习工商行政指导经验，根据各自实际推行行政指导，取得了推动依法行政的实际成效。现在结合党的十八大政治报告精神，进一步总结和推行行政指导经验，能够发挥出推动依法执政、依法行政、行政管理和社会管理创新的重要作用。
其次，分别由石狮市工商局、安溪县工商局、洛江区工商分局、晋江市工商局介绍了根据当地产业特色，利用行政指导推动本地区支柱产业发展的具体做法和典型案例极其经验。
石狮市工商局局长林梓杰同志介绍了石狮市工商局指导规范食品流通行业，保障食品安全，在行政执法中针对食品流通行业开展行政指导，通过指导成立食品流通协会，充分发挥协会的行业纽带和沟通协调作用，规范协会运作，带动会员自律诚信经营，形成了行政监管与行业自律两轨并行的良性格局，促进食品流通行业诚信规范经营、健康有序发展。
安溪县工商局局长白志荣同志发表了题为《推进茶业富民工程 服务山水茶都建设――安溪县工商局运用行政指导助推茶产业健康发展》的工作报告，文章指出安溪县工商局根据当地政府建设现代山水茶都的发展战略，立足工商监管服务职能，充分运用行政指导，采取联合指导、行业指导、递进指导等多种方式，从品牌战略、规范经营、质量安全、诚信建设、转型升级等方面，推进茶业富民工程，助力县域经济快速增长。
洛江区工商分局和晋江市工商局根据本地区特点，分别播放了视频短片，介绍本地区通过行政指导模式推动特色产业发展取得良好效果。洛江区工商局通过巧出“金点子”，精编“菜篮子”，指导扶持南塘蔬菜基地发展壮大。 针对菜农单兵作战、“拳头”效应尚未形成、没有注册统一集体商标或地理标志证明商标、缺乏品牌保护、菜农合同意识淡薄等问题，洛江区工商分局通过认真调研，分析问题查找症结，以合同帮农为切入点，指导南塘蔬菜基地实行“公司+协会+农户+商标+技术+农资”的经营发展模式，并循序渐进指导组建南塘蔬菜专业合作社和注册“南塘蔬菜”集体商标。进而依托南塘村农村合同指导服务站和12315消费维权服务点，充分发挥工商职能作用，通过开展合同法律法规宣传、指导签订合同、发放合同示范文本、发布合同提示警示等形式提供帮农助农的行政指导，实施全程跟踪、循序渐进指导服务，精心编制富农利民的“菜篮子”工程。晋江市工商局结合晋江品牌经济、产业经济特点和国内外经济背景，立足工商职能，以“对内整合、对外协同、对企融通”为行政指导策略，形成“政府支持、工商牵头、部门协同、协会参与”的行业性行政指导格局，有力推动了鞋服行业“二次创业”。工商行政机关通过立项调研、论证审议等途径汇集主管部门、行业协会、企业主体三种力量，促成产能对接，开展协作型指导、辅助型指导以及示范型指导模式，凸显公共效应、产业效应和职能效应，收获行政指导新体会、新动力。
此外，泉州市其他区县工商行政管理局也都结合当地特色产业实施行政指导，并形成报告提交会议讨论，取得良好效果。
结合会议报告和
清华大学于安教授也根据各单位的汇报情况，结合行政指导的事实属性，带着“如何来认识泉州经验”的问题，提出行政指导是工商管理的重大制度创新，为按照科学发展观的要求，确定政府地位、作用提供重要保障性、促进性的行政革新举措具有普遍性意义。他指出，行政指导是通过助导、疏导、劝导、引导的途径，尝试理性地探索回答政府发展功能，为探索建设发展型、服务型行政管理模式提供宝贵经验的行为模式。于安教授针对行政指导的法律问题进行了几点归纳：（1）尽管信息反馈、评估效果明显，但缺乏明确的标准与规则；（2）行政指导决策的合法性与经济规律性契合不明显；（3）一般情况下缺乏做出合乎经济规律的合理判断依据。同时针对泉州工商行政指导经验，他提出几点建议：（1）应当在咨询方式上与社会咨询服务业分开。行政型咨询是行政解释的一种表现形式，不能与其他社会咨询服务业混淆，泉州经验突出行政指导内容，提供信息指导。（2）提倡“南唐经验”和“地理标志经验”的推广，突出组织功能，帮助促进订立合同。（3）建议拓展和推广行政指导经验，不要局限于工商系统，打破权利义务圈子，促进行政指导整体发展。
中国政法大学薛刚凌教授从市场、政府、社会三位一体模式为着眼点，首先肯定了行政指导的已有成绩，指出，行政指导促进企业发展，增强品牌意识，扩大产业规模，规范产业发展，从而弥补中小企业不足的状况，对市场来讲也是发展、培育、规范、促进、帮助、升级市场的有力武器，更能够提升企业竞争能力。通过行政指导对社会的治理、行业协会的培育、对行业组织协会的发展都是极大的拓展。薛教授以新加坡开展合作社制与会员制为例，指出行政指导对于提升政府的服务能力，减轻政府负担，促进经济社会良好发展，改变过去迷恋刚性命令的习惯做法，增强互动、合作理念的重要作用。通过行政指导实现社会、政府、市场三位一体功能，对于推动行业发展，提升产业品质的意义深远。随后薛教授提出有关行政指导的几个法律问题：（1）行政指导如何界定，应有不同的方式，例如以法律为底线的“禁止性指导”和法律不禁止为要求的“促进性指导”。（2）行政指导是否存在救济的问题。薛教授认为如果行政指导行为逾越法律的界限，那么这种行为就是可诉的。（3）改变命令与服从的传统伦理模式，建立合作型的指导方式。
中国人民大学法学院莫于川教授从三个层面阐释了对泉州工商局开展行政指导工作的见解。首先莫教授提出四点感想：（1）泉州工商局、福建工商局以及国家工商总局根据实际需要，在探索创新中不断取得荣誉和经验，是不停脚步、深入发展的典范；（2）从近几年的发展状况来看，工商系统通过行政指导保障市场主体权利，达到全面发展，互利共赢的良好效果；（3）泉州工商系统行政指导的工作开展有序、有效；（4）行政指导的探索创新经验，需要进一步总结提升、不断创新、坚持实践，对于深入转型发展的中国是一个有力的行政革新抓手，随着经济和行政管理革新成效的扩展，必将日益显示出中国行政指导经验的世界意义。随后，莫教授针对工商行政指导工作提出四个问题：（1）积极运用行政指导理念与党的基本方针政策、治国方略的关系是什么？从总体上说，推动这项工作，是党中央、国务院的要求。第一，在党的十八大报告中明确指出要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”，政府要改变理念，丰富价值追求；第二，充分发挥行政指导、行政合同等的重要作用，实现动机和效果的统一；第三，中国当前处于新形势下的转型发展时期，行政指导是具有中国特色的、承载力极强的政府推动模式；（2）积极运用行政指导方式与依法办事的关系是什么？莫教授从行政指导规范的理解为例，指出应以对于法律规范“更高、更深、更全面”的认识来推进依法行政、依法办事。他列举《行政强制法》第4条的有关规定，具体阐释法的精神和原则；另外，从法依据的视角来界定行政指导是以授益为主的指导行为，是一种柔性行为前置、强制行为随后的模式。莫教授着重提出“条理法”的界定，条理法对于制定、处置实体规范和程序规范有指导意义。（3）行政指导运用情况的评估与现状。首先肯定工商系统的率先探索贡献，同时也要重新认识政府职能，行政指导工作受到党和政府的重视和不断推动，收到良好成效。在行政指导中，助成性指导特别适用转型发展期，如何处理政府与企业、市场、社会之间的关系中具有突出地位和作用。建设服务型政府、法治政府，行政指导是切入口，是重要通道，是有力抓手。（4）操作方式如何发展？实践中，显示出了树立辩证唯物主义、历史唯物主义的法治理念的重要性。行政指导应当是参与行政、合作行政的新要求。要注意拓展行政指导行为体系，建立新机制、新类型，即规制型、调整型和助成型模式之外，还要注意运用和发展号召、合作型的行政指导。在今后的发展中，应当充分体现“以人为本”的理念，关注民生、刚柔相济，以柔为主，视情区别运用“先指导、后不处罚”，“先指导、后处罚、再指导”，“先处罚、后指导”，“一边处罚、同时指导”等方式开展工作，减少政府与公民之间的冲突和张力，取得更好的行政监管和服务的绩效，实现行政指导理念、方式、模式的新发展。最后莫教授提出推动行政指导工作发展的四点新建议：（1）区分探索先行地区和领域部门，进而结合本地区、本系统、本部门的实际情形，循序渐进，有序有力开展工作；（2）积极回应行政管理的要求，满足经济社会发展需要，推动行政指导工作新发展；（3）继续鼓励基层同志和民众的探索创新，保护基层和民众的创新积极性；（4）制度创新源自于观念创新，新观念的本质是重新认识政府的职能和角色。
福建省工商局副局长黄培惠同志对泉州工商行政指导实践的新发展做了充分肯定评价，他指出：观念的更新是对执法柔性理念的进一步认识，今后的发展要确定新的发展方向和目标：（1）在既定的经验和成果基础上，注重从点到面，从指导单个企业到指导整个行业的逐渐转变，节约成本，发挥最大效益，同时行政指导模式要走出地方，联合协会，加大普及推广力度；（2）推广行政指导业务化、规范化发展；（3）坚持自愿、合法性指导原则。最后黄副局长希望今后能够得到更多专家学者的指导帮助，以推动行政指导顺利有序的广泛运用。
福建省人民政府法制办公室副主任林依钦同志对泉州工商行政指导经验作出了“符合要求、效果明显、值得推广”的评价。他指出，行政指导作为柔性执法方式，在行政管理工作中发挥着重要作用。（1）协调了依法监管与公共服务的关系，寓监管于服务中，刚柔并济，以柔克刚；（2）柔性执法解决了管理者与管理服务对象的关系，体现了现代法治的基本精神；（3）泉州工商行政指导方式创新取得了良好效果，促进了经济社会和谐发展；（4）泉州工商行政指导经验和做法值得推广并将受到长期关注。
最后，国家工商行政管理总局法规司司长张辉同志发言，回顾了泉州工商系统探索创新行政指导经验的过程，进行了经验总结，认为是工商系统推行依法行政、建设法治工商的要求。她还结合国际环境和我国当前行政管理模式发展状况，提出了进一步深化行政指导探索实践的要求。张司长结合泉州工商行政指导经验和正在起草的《行政调解条例》、《工商行政指导办法》的立法草案稿，指出应当明确规定行政指导的适用范围：（1）法律、法规未进行禁止性规定的；（2）行政相对人不能进行有效预防或预见的；（3）轻微违法的；（4）赋予权利但未明确实施手段的；（5）其他可以进行行政指导的；等等。张司长对工商行政系统推行行政指导经验寄予很高期望，相信通过实务界和学术界的共同努力推动，工商行政指导在2013年的探索实践能够走得更远、更好！
泉州工商行政指导实践经验交流研讨会在热烈的掌声中胜利闭幕！
（中国人民大学中国行政法研究所研究助理曹飞博士生 供稿）