2015年12月18日下午，中国人民大学法学院日本法研究所在明德法学楼602会议室举办了日本法讲座。日本驻华大使馆一等书记官西水彻担任本次讲座的主讲人，他讲座的题目是：《日本的行政改革――关于中央省厅重组后日本行政改革的主要课题》。本次讲座由日本法研究所所长杨建顺主持。法学院硕士生张玲霞为本次讲座提供了专业、精准的翻译。法学院院长特聘助理、日本法研究所研究员本乡三好出席了本次讲座。中国人民大学博士生、硕士生以及来自中共中央党校等其他学校的学生共20余人出席了本次讲座。

 

讲座前，举行了客座研究员聘任仪式。杨所长代表日本法研究所聘任西水彻为该所客座研究员。聘任仪式结束后，受聘为客座研究员的西水便开始履职，就日本中央省厅重组后日本行政改革的主要课题，进行了精彩演讲。

 

西水先生首先介绍了日本总务省的体制。总务省的最高官员是总务大臣，下设事务次官 ，事务次官之下有不同级别的官员。在日本，事务次官不能直接提升为总务大臣，二者的产生方式不同。这与日本的行政体制是“政治主导”有密切的关系。

西水先生介绍说，2001年中央省厅进行了重组，引进了很多以后成为基本制度的东西。此次中央省厅改革的目的在于改革臃肿僵化的政府组织，使重要的国家机能有效运行，实现精简、效率和透明的政府。改革的背景是机构臃肿以及财务省等省厅频频爆出官员不祥事件。正是在这样的大环境下，进行中央省厅更加有效的建设时机到了。西水先生接着详细介绍了此次改革的内容。此次改革分为四个板块，分别是纵向分割行政弊端的排除、政治主导的确立、行政的透明化以及自我责任化、精简化目的的设定。

 

西水先生谈到，纵向分割行政弊端可能是中国也存在的问题，针对这一问题，日本的做法是大规模合并行政机关，具体表现为省厅的大规模重组。在此次改革中特别需要注意的就是内阁府的新设。内阁府比一般的省、厅高一级，这一方面是为了消除纵向分割的弊端，另一方面就是为了发挥“政治主导”上的作用。西水先生强调说，为了理解“政治主导”这个词，需要先了解一下日本的“政”和“官”的关系。“政”是政治家的意思，“官”是指国家公务员。西水先生介绍道，在日本，公务员的晋升是按照事务官、系长、课长、局长和事务次官的顺序进行的，但是最终不会晋升到大臣。大臣是通过国民的选举成为议员，由国会提名，然后由总理大臣任命产生的。大臣会被任命到官僚体系金字塔的顶端，事务次官的上面是大臣。从国民中选举的大臣具有正统性，但是他们的实践能力没有得到锻炼；考试晋升的事务官有实践能力，为了保证官员的正统性和实践能力的统一，统治者设计了日本的框架。西水先生谈道，中国的官员是从下面往上升，但是日本的政治体制下，官僚体制内空降一个大臣，很容易产生矛盾，官僚不听大臣的指挥，做自己想做的事情，政治主导强调的就是要发挥政治家的领导权。西水先生还进一步谈到，其实并不仅仅“政”和“官”之间存在矛盾，议员之间也有矛盾。日本还有一个“族议员”现象，族议员就是大臣，大臣就是族议员。从制度设计上来说，日本大臣的权力是很有限的，通常的观点认为，安倍首相在日本有很高的权力，但其实际上并非如此。如果安倍首相不喜欢总务省的事务次官，要通过总务大臣才能更换人选，而不能直接更换。如果总务大臣不听取安倍总理大臣的建议，安倍总理只能把总务大臣换掉，但是如果要把自己任命的大臣免职，风险非常大。这种情况曾经在历史上有过类似的案例，小泉内阁时期推行邮政事业的民营化，麻生担任总务大臣，事务次官对邮政民营化的事业不支持，当时小泉总理希望麻生总务大臣更换官员，但是麻生总务大臣最初不听取建议，虽然最后麻生总务大臣屈服了， 但是这个事件对政治关系产生了很大的破坏。

西水先生指出，大臣下面的官员只听从大臣的命令，不听从总理的命令，这就导致大臣可能和官僚关系过于密切，出现“世代化”的情况，一代代传下去，怎样更恰当地来发挥大臣的领导能力，是政治主导中的重要课题。日本为促进政治主导而设计了一些充实内阁的辅助体制，包括内阁官房的强化、内阁府的新设、设置协助内阁及内阁总理大臣的“智囊团”――经济财政咨询会议以及新设“特命担当大臣”等；为了强化大臣的权力，设置了辅佐大臣的副大臣、政务官。

西水先生谈道，为了提高行政的效率性和透明度，日本引入了独立行政法人制度，将国家的研究所等实体部门作为独立的行政法人，提高其独立性，随时公布有关业务运营的信息，期待提高行政服务质量以及业务运营的效率。具体内容包括：1999年通过了《独立行政法人通则》，制定3-5年的中期目标管理，运用企业经营手法进行事务和财务运营以及彻底的信息开示。

西水先生还谈到，本次改革的第四个板块是行政自我责任化和精简化。2001年日本制定了《政策评价法》，引入了政策评价制度，由行政机关自己对自己的政策进行评价。这里由于是自己部门对自己政策的评价，过程中间可能出现一些不透明的事情，因此国民要求对其评价信息进行公开，公布评价结果的时候，还要履行行政说明责任。此外，改革中还引入了公众评议制度，由政府机构制定的政令和省令应当听取公众的意见，具体来说行政机关在制作方案之后应当向国民公布方案并征集意见，给予国民30日以上的期限考虑意见，然后在听取国民意见的基础上制定政令，最后公布意见征集的结果。后来日本在《行政程序法》中确定和完善了这一制度。

随后，西水先生详细介绍了日本中央省厅重组后的行政改革体制。2001年到2006年是小泉总理的时代。省厅重组以后设置了一个行政改革担当大臣，在小泉总理时代，这个位置上的大臣经过了几次变更。接下来是安倍总理，其在职的时间是一年左右。安倍总理以后都是自民党非常短命的政权，均为一年左右。2009年9月开始是民主党执政。民主党第一个上台的是鸠山由纪夫总理，他没有提出“行政改革”，而是提出了“行政刷新”，新设了一个“行政刷新会议”，在这个行政刷新会议的领导下，当时的民主党进行了行政改革。2012年，自民党的安倍总理又重新夺回了政权，改革继续。

西水先生详细介绍了小泉总理的构造改革。他认为，小泉的构造改革是充分利用了中央省厅改革的成果的，当时的构造改革被称为无禁区的构造改革。之所以这么说，是因为小泉进行的构造改革对中央省厅改革中非常棘手的领域进行了非常彻底的改革。在那个“无禁区构造改革”中，有一个经常被提起的名句叫做“在主房里父母喝粥忍受着清贫，在独间里子女却在享受着涮肉火锅”。这句话描述的是一般会计和特别会计的问题。特别会计比如像年金，是为了某个事业而进行的会计管理，年金就是由劳动省单独管理的，而一般会计是由财务省统一管理的，这句名言说明了一般会计和特别会计的关系。西水先生解释道， 一般会计由财务省统一管理，比较严格，基本上没有什么剩余，但是特别会计，像劳动省管理的年金，预算是特别丰厚的。当时发生问题的是道路特别会计，相关负责人用自己的事业费给职员买按摩椅，作为职员的福利，在一般会计中是不允许这样使用的，但是特别会计当中是可以这样使用的，就像“在独间里享受涮肉火锅”。西水先生谈到，无禁区构造改革中还有一项就是特殊法人改革，特殊法人改革与独立行政法人改革是相似的，就是对各个特殊法人进行改革。特殊法人制度在中央省厅进行独立行政法人改革之前就已经出现了，是由各个省厅对自己设置的法人独立管辖，比如说在外务省中有一个国际合作组织的机构，就是根据特别的法律设置的，现在就是作为一个特别的法人存在。因为特殊法人是由各个省厅单独进行管理的，之前一直没有进行很深入的改革。西水先生接着谈到，小泉构造改革中还有一个从官到民的改革，主要是将到现在为止一直由官来进行的事业转移到民间去，有代表性的是邮政事业的民间化。还有一些委托和外包的情况，如监狱的私人化经营。监狱里有很多人，有监视器前监视的人，还有直接处理犯人事务的人员，像监视器前监视人员的事务就可以外包。

西水先生指出，小泉内阁总理改革的机构利用了之前设置的经济财政咨询会议，这个会议是由内阁总理大臣担任议长，由内阁中的有识之士担任成员。这个机构的运作模式是，首先通过这个会议确定一个补债的方针，再根据这个补债的方针确定预算。如果说政府机构做的方案是可调整的，那么，由这个机构运作的方案则是不可调整的。当然这个机构由总理直接领导，在总理的支持下开展活动，会议记录是全公开的，由总理大臣和担当大臣讨论决定，这样就打下了小泉总理强硬领导权的烙印。在经济财政咨询会议之外，还有一个行政改革推进本部，直接推进行政改革，这里制定方案之后，拿到各个省厅去，他们会确定具体计划的实施。在2006年小泉总理的任期即将结束的时候，这个会议制定了一部法律叫做《行政改革推进法》，是想通过这部法律规制之后的改革方向。

 

西水先生接着介绍了小泉构造改革之后的成果。首先是独立行政法人人数的变化，其次是非公务型的独立法人人数出现了增加，主要是因为很多特殊法人改革成了独立行政法人。到2005年独立行政法人人数达到了最高，非公务员型和公务员型，非公务员型人数出现了非常大的增加，这是因为当时日本行政改革的中期目标之一就是减少公务员的人数，到这个时期日本的公务员人数就出现了减少。1970年代行政机关工作人员人数有90万人，随着邮政民营化、独立行政法人的改革，到小泉时期，公务员人数出现了剧烈减少，为了抑制各个省厅的反抗，他非常灵活地运用了一些制度设计，如民间监督作为改革的推动力。西水先生提到，小泉改革中也有反对的声音，例如针对从官到民的改革，有人认为改革方向错了，改革导致了服务质量的下降，还有人质疑特殊法人改革到独立行政法人只是牌子换了。西水先生认为，以后长期的评价还是要由后人来进行，但是像邮政的民营化得到了发展，小泉内阁时期把自己想做的事情都实现了，从这个意义上说他也是有成就的。在小泉内阁的改革中日本成功地实现了政治主导，但是行政改革咨询会议虽然设置了，后续发展并没有运行得很好，这个会议的影响在不断减弱。

西水先生接着谈到了安倍的第一次执政。安倍非常反对官僚体制，当时有一个现象叫做“高官下凡”，即高官退职之后到政府重要的事业单位任职。当时发生了一个刑事事件，防卫省要向企业购买装备，根据企业接收的退职高官数来确定，这违反了法律，成为了一项刑事案件，招致了民众广泛的批评，要求对高官下凡的制度进行改革。安倍总理第一任时进行的改革就是公务员的改革，当时通过修订公务员法，对“高官下凡”进行了进一步的限制，之后又进行了很多相关的改革，如干部人事的一元化改革，这个是为了强化总理大臣的人事权，但是后来并不顺利，所以成为了废案。当时对独立行政法人也想进行进一步改革，也提出了方案，但是最后也成了废案。这个时期的行政财政咨询会议并没有发挥出应有的作用。

西水先生谈到，在安倍之后， 进入了民主党政权，当时民主党政权非常反对“高官下凡”这样的官僚问题，设立“行政刷新会议”的目的就是要从国民性的视点刷新国家的预算制度，在当时民主党选举宣言中提出了很多口号，像高校免费等，这些需要财政支持，财源的来源就是减少公务员的人事费用和减少行政活动中的浪费。当时提出把公务员的费用削减两成。当时的行政刷新中还有一项重要的措施就是进行事业分类。事业分类，这是怎样的制度呢？就是公布的会议场所允许媒体对会议进行直播，由一部分人在会议上对政府机构提出的事业逐项质询。当时事业分类的质询人中比较有名的是莲舫议员，质询人会向事务次官质问提出事业的理由，然后由会议讨论决定是否要保留一项事务。西水先生指出，当时这项措施很大地提升了对国民预算编制的关注度，但是这个举措同时还有很大的局限性，当时行动的主要目的是要把一部分的财源从预算当中挤出来，但是并没有多挤出很多财源。当时有一个质疑是为什么由某个人来决定一项事业要不要保留；还有一个质疑就是这是政权更替第一年实行的制度，是对自民党制定的预算的质询，下一年是对民主党制定的预算的质询，这样自己质询自己难以真正实现。

西水先生谈到，当时为了获得财源，提出了一个举措就是削减公务员费用两成，为实现这一目的有两条途径，一项是减少工资，还有一项就是减少公务员人数。如果忽然减少公务员人数，从人事管理和公共服务上来说都是有问题的，所以当时是希望降低工资。日本公务员的薪金是独立第三方人事院与民间工资水平比较，确定一个基准额，然后确定公务员的工资。西水先生谈到，忽然提出要降低到比民间要低，这构成了宪法上的问题，但是最后还是实施了，当时在检讨这个方案的时候考虑了很多问题，由于正好发生了东日本大地震，考虑到灾区重建需要财源，而立法以两年为限，所以这个法案就通过了，但是这个法案实质上是违宪的，所以当时的职员团体就提起了诉讼。

西水先生进一步指出，日本的公务员制度希望能够通过政治的中立排除政治家对行政的肆意干预，保持行政的持续性。政治主导的目的是在这样的制度基础上，能够发挥总理大臣的领导力，实现政府行政部门高效有机的管理，政治主导不是一味地打压官僚。执政党应该好好考虑，如何在尊重官僚的专业性和政治中立性的基础上，提高管理效率和管理能力。很遗憾的是民主党当政的时候没有意识到这一点，政权更替之后，也没有留下什么建设性的制度。

西水先生接着介绍了当前日本的行政制度。当前日本又重新设置了行政改革推进本部，还有一个财政咨询会议，不是很活跃，但是还是存在的。现在的政府方向性并没有明确，首先第一点就是中央省厅改革的重新认识，一个是内阁府的臃肿化，改革最主要的目的就是总体上最大限度发挥行政机关的作用，把内阁府的业务减少。还有一个就是独立行政法人制度现在过于单一性，希望根据业务的不同，增加适应性，现在主要分为三类，比如希望能够把国立研究开发法人的中长期管理目标延长到七年；还有一个目标是政治主导，安倍第一次执政没有实现总理权力的强化，这是接下来一个主要的课题；同时为了提高行政效率化，开展行政事业检查，这个行政事业检查就是把事业分类活动制度做相应的变更，现在还在进行。

最后，西水先生谈到了日本行政透明化。日本之前已经制定了一系列的法律如《信息公开法》、《行政不服审查法》等对行政透明进行监督，对这些法律，今后也会进行重新确认，并作出相应改革。其中特别重要的就是《信息公开法》。信息公开是非常麻烦的一个问题，政府机关收到了一个信息公开的请求，必须非常及时地把信息公布出去。还有一个透明性的措施就是电子政府，就是政府的网站查阅公开信息。日本有一个法令检索系统，可以就日本所有的法令进行检索，不仅法令，而且政令省令也能够查询到，非常便利。此外，政府行政部门之间也建立了电子互联系统，可以相互传递资料，市民就不用在各个部门之间奔波递送资料了。

 

西水先生的演讲结束后，杨所长对本次讲座做了总结，他对西水先生的演讲给予高度评价，对张玲霞同学的现场翻译表示感谢，对出席本次讲座的老师和同学们表示感谢，并就日本法研究所今后的发展进行了展望。

（翻译/张玲霞  整理/薛佳）

（照片/左泳波）

文章来源：中国宪政网 发布时间：2016/6/26