陆伟明*

 

内容提要：教育法律纠纷申诉的制度化和规范化有利于及时消弭争议、救济权利。但是从一些地方已经着手的立法情况看，其依然存在程序设计上的缺陷，最为关键的是申诉审理机构的法律地位和人员组成上没有创新。应当合理设定教育行政主管机关受理申诉案件的范围，通过制度借鉴保障申诉审理机构的独立法律地位，并吸收各专业专家合理组成审理机构。

关键词：教育法律纠纷；申诉；立法

 

一、教育法律纠纷申诉制度立法的价值所在

申诉制度为教育法律纠纷找到了一条在现行体制下可行的解决路径。近年来，学校（特别是高等学校）与其学生之间的教育法律纠纷此伏彼起，而且在数量上日益呈现不断攀升的趋势。实践和理论都在试图通过制度创新，突破传统的桎梏，寻求一种恰当的教育纠纷解决机制。从已经发生的教育法律纠纷案件看，当学校依据《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等法律、法规，作为公法主体实施教学和日常管理，继而引发的法律纠纷通过何种方式获得解决，目前仍然处于争论和摸索阶段，没有明确的法律依据。这直接导致了教育行政诉讼的不可预见性，实践中，当学生将学校的教学和管理行为起诉到法院后，有的审判机关以行政案件受理了提起的诉讼，如1999年的“田勇诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”。有的审判机关则对此犹豫不定，不敢轻易涉足，如2002年的“重庆邮电学院开除怀孕大学生案”，重庆市两级法院或不予受理或受理后驳回起诉。笔者认为，所以出现这种不同的结果，其焦点问题是学校能否成为法律法规授权的行政主体，学校的法治和自治在理论和实践中如何梳理出清楚的界限。学生要求学校尊重其法律权利，学校和教育主管部门要维护其教育自治权和行政自治权。那么为适应“依法治校”的要求，必须首先在理论上解决学校的哪些行为属于外部不能干涉的自治权范畴，哪些应当是接受外部国家机关特别是司法机关监督的行为。但是要对这些达成广泛共识并体现于法律之中还需假以时日。所以，在这种背景下，有些地方开始尝试挖掘一种现有的资源，并将其制度化规范化，建立一种既不与传统相矛盾，又能够在一定的限度内解决教育法律纠纷的制度，既稳妥且值得赞赏。申诉制度于是呼之欲出。

将申诉制度规范化有利于进一步发挥其应有的功能。申诉，完整地讲是公民对有关自身或他人的权益问题，向有关国家机关申述理由请求处理的行为，一般包括诉讼上的申诉和国家机关工作人员和政党、社团成员对所给予的纪律处分不服时，向原机关或上级机关申述理由请求重新审查处理的非诉讼上的申诉。申诉制度在我国广泛存在，长久以来确实发挥了一定的解纷和救济作用。但是由于其规定多数散见于各种的内部文件之中，且不系统，在法律制度上并没有非常明确、专门的规定，其应有功能的发挥受到了很大的限制。这种非制度化的行政惯例性的做法，不利于监督行政机关行使权力和保护公民的合法权利。由于如是缺陷，公民通过申诉的途径救济自己的权利通常要花费非常高的成本，而其结果仍具有不确定或不可预期性。随着我国诉讼和复议制度的不断完善和规范化，在很多领域，申诉制度的作用逐渐为人们所淡忘。在如今教育法律纠纷迭出，现行诉讼和复议制度束手无策，理论界对学校处理行为的可诉性争论不休之际，尝试将申诉制度在教育领域使其制度化，规范化，用解决教育法律纠纷应该是一个非常有意义的举措。通过立法的方式，对申诉制度的具体内容细化、规范化、法制化，既为学生提供了一条明确的权利救济途径，也能够约束教育行政主管机关的行为，使其必须遵守法定的申诉审理程序，及时、合法、有效的审理申诉案件。

二、教育法律纠纷申诉制度化中的不足

申诉的解纷和救济功能之充分发挥，需仰赖于法律设计的科学合理。纵观目下教育法律纠纷申诉已有的运作状况和正在形成的制度规范，依然存在几点重大的缺陷与不足。

1、申诉程序不能保证申诉决定的公正性。我国长久以来“政事不分”，行政机关与其主管的事业单位之间的关系非常密切。我国目前的各级各类学校都有特定的教育行政主管部门，尽管学校在法律上是一个独立的法人，但是实践中常常成为教育行政主管部门的下属，相互之间存在很多利益上的关系。因此，将教育法律纠纷的申诉交由一个作为教育主管部门的内部机构的，没有独立法律地位的申诉委员会处理，其结果的公正性是不能不让人担忧的。重庆市的《申诉办法》规定，教育行政主管部门应当组成申诉委员会负责审理学生的申诉案件，而不是将申诉案件交已有的教育行政主管部门的内部机构处理。为了保证其所认为的申诉处理决定的公正，该办法还规定，申诉委员会组成人员与案件有利害关系的应当回避，当事人也有权申请回避。在案件的审理方式上，《申诉办法》确立了书面审理为主的原则，在委员会认为必要时也可以通知相关人员到会说明，或举行公开审查。经过审理，委员会负责向受理案件的教育行政部门提出处理意见。受理机关在审核委员会的审理报告以后提出最终的申诉处理决定。从规定的字里行间，我们不难看出立法者试图完善申诉这种非法定的救济途径，并使其制度化的努力，也在极力尝试将一些法治的理念贯彻其中。如要求成立处理申诉的专门委员会，明确委员会审理案件的方式、原则以及规定了申诉不加重处罚的内容。那么通过如此的规定，果真能够保证委员会公正审理教育法律纠纷案件，保证教育行政主管部门作出公正的申诉决定吗？笔者对此并不乐观。由于申诉委员会没有专门的法律规定保障其独立的地位，委员会成员不论如何回避都是教育行政主管部门的工作人员，与所属的学校之间总会保持着不同程度的利害关系；该《办法》既没有规定申诉委员会必须根据审理过程中认定的合法的证据才能做出申诉决定，也没有规定申诉委员会独立作出申诉决定或所在行政首长对申诉委员会做出的处理意见在没有足够的理由不能随意变更，所以，不能排除委员会审理的形式化和走过场，最终还由教育主管部门的少数领导权衡利弊，考虑案外因素作出申诉决定。况且由于《申诉办法》也没有明确申诉决定的可复议性和可诉性，因此教育行政主管部门不用担心其行为会冒被诉的风险。

2、申诉程序不能保证申诉决定的科学合理性。教育法律纠纷往往涉及专业性事务，如学校决定不授予毕业生学位，理由是其论文没有达到本科生、硕士生或者博士生毕业论文的标准。对于类似这些专业性、技术性的争议，交由一个固定的行政官僚机构进行裁决，其科学性是让人忧虑的。即便这些成员也是某一专业领域的权威或专家，也不可能处理得了教育领域内种类繁多的各种不同的专业性纠纷。关于这一点，刘燕文诉北京大学案已经充分证明。刘燕文的博士论文获得了其一向治学严谨的导师的认可，准许其参加答辩。也通过了系学位委员会的专业评审，却不料在校的学位委员会遭到否决，而校学位委员会的评审委员却来自不同的专业，其评审结果的科学合理性遭到怀疑。所以，申诉委员会如何进行合理的配置关乎申诉决定的科学和理性，这方面的立法却是不能不说是制度化中的重大缺憾。如学生成绩的评定，学生毕业论文达到的水平等。而且学校特别是高等学校设置了不同的专业，这些专业性的事务如果交由一个由行政官僚组成的委员会进行处理，其处理意见的科学性如何保障？

3、教育法律纠纷申诉的制度化引出了新问题。在教育法律纠纷不断涌现，而现有疏导途径平息纠纷不利的情况下，由行政领域出于权力自律的良好动机提供一种制度进行弥补，原本是赞赏且弥足珍贵的。利用申诉制度，当学生认为自己的合法权益受到学校的处理决定侵害，而囿于目前行政复议和行政诉讼制度的局限性，在以上两种途径不能获得权益救济时，可以向教育主管机关提出申诉要求。然而在肯定申诉制度的积极作用的同时需要提醒的是，行政申诉制度――不论是否制度化――只能是一种临时性和应急性的救济制度，它绝不应当是以后主要的教育纠纷解决机制。因为，这种制度的存在需要解决两个前提。第一，如果学校作出的具有公权力性质的处理决定都能够提起申诉，那么如何保证学校的自治权。我国的学校大都是公立学校 ，在大陆法系国家，公立学校作为公务法人，是公务分权的一种结果，“法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享有权利、负义务”。显然行政机关不能对学校这样的公务法人进行任意的干涉和监督，比如在法国，中央政府和地方团体对公务法人的监督主要只表现在公务法人接受其所从事的目的事业以外的捐赠、附有负担的捐赠和会计账目。随着我国行政改革的不断深入和教育制度的不断完善。人们开始意识到主管行政机关与学校在职能上应当进行科学的划分，行政主管机关的职责是运用行政权力和学校保持沟通、指导，而学校在一定的范围内应当具有自治权利，学校不是与行政机关有隶属关系的下级机关。对学校的行为产生怀疑，应当交由独立的司法机关进行审查而不是由已经产生公务分权的行政机关干预。所以随着教育行政主管部门和学校之间逐渐确立起科学的指导关系，教育申诉存在的必要性也可能成为一个需要讨论的问题，第二，在目前其他法律对学校处理决定的性质没有确定的情况下，对按照制度化了的申诉制度受理作出的大量教育申诉决定如何进行有效监督。随着社会整体权利和法制意识的增强，因为学校的处理决定而引发的纠纷在数量上可以预见将不断累积。在行政复议和行政诉讼不畅的情况下，在相当长一段时期内人们都自然而然的将权利救济的希望寄托于制度化了的教育申诉制度。由于申诉制度本身并没有解决起申诉决定的法律性质，一般教育法律纠纷至此便告结束，不论申诉决定是否公正合理，是否真正救济了学生的合法权利。都没有以此提出行政复议或者行政诉讼的法律依据。由此，原本集中于学校的矛盾立刻转移到了以教育行政主管部门为代表的政府身上。如果加上申诉制度本身涉及的合理性缺陷，那么为了这个貌似完美的制度，政府将重蹈计划经济体制下包揽社会事务导致做一些费力不讨好的事情，又会导致社会与政府之间产生大量不应有的矛盾。

三、对教育法律纠纷申诉制度立法的建议

科学确定行政申诉的范围，保护学生的合法权利和学校的自治权。在近期，教育法律纠纷的行政复议和行政诉讼不畅；学校的自治权利内容不明确的情况下，可以设立学校内部的申诉和教育行政主管部门的申诉制度。由于学校自治权的存在，两种申诉制度各自的受案范围应当有区别。学校可以受理各种因其处理决定引发的申诉案件；教育行政主管部门受理的申诉案件，应当是涉及学生重要权利的事项，不宜囊括学校对学生作出的各种处理决定。即便是国家立法机关也不能通过制定法律、法规的方式随意扩大国家干预的范围。所以，除了学校对学生作出勒令退学、开除学籍、不予授予学位等重要处理决定外，其他行为都属于学校自治权的范畴，学生不能向教育行政主管部门提出申诉请求，教育行政主管部门也不宜插手这些纠纷。

保证申诉委员会的独立性和专业性。程序公正才能保证实体的公正，教育法纠纷的申诉程序是否科学合理，事关申诉决定的合法公正，不应小觑。申诉程序之关键在于申诉委员会的组成及其法律地位。根据重庆市的《学生申诉办法》，在教育行政主管部门设立专门的申诉委员会，但是如何组成申诉委员会，该办法没有规定。从而，按照习惯的做法是在教育行政主管部门内部招募和调集一定的行政公务人员，作为一个内部机构代表所在教育行政主管部门实施申诉案件的审理。这样的机构存在的致命缺陷上文已经交待，此处不再赘言。为了保证申诉决定的合法公正，必须坚持“自己不能成为自己案件的法官”这一程序公正原则。笔者的建议是，在目前阶段可以在《申诉办法》中规定申诉委员会的独立法律地位。申诉委员会可以设在教育主管部门内，但是应当确定，申诉委员会的成员不能兼任其他行政工作，学校、教育行政主管部门的其他工作人员包括有关的负责人都不能干预申诉委员会的案件审理工作。申诉委员会应当制定科学合理的申诉案件审理程序，并对外公布。由于申诉案件都涉及学生的重要利益事项，为慎重起见，申诉委员会在审理案件时应当告知双方当事人有权申请到场陈述、辩论和质证。在证据规则方面，为了弥补在原学校处理决定作出时学生常常处于弱势的地位，在申诉程序中，学校应当负主要举证责任，在受到申诉状副本后的合理时间内，学校必须提交作出处理决定的依据和答辩状，否则就要承担被撤销处理决定的法律后果。经过审理，申诉委员会应当根据双方提交的证据和质证、辩论的结果，或代表所在教育行政主管部门独立作出申诉决定，或可以一定申诉处理意见报所在教育行政主管部门的行政首长决定。行政首长无法定理由不能擅自更改申诉委员会处理意见的内容。否则，由此引起侵害学生合法权利的，行政首长应当承担行政法律责任，通过业已存在的问责制等追究其相应责任。因此，笔者认为，可以参考英国行政裁判所制度设立申诉委员会，在英国“裁判所应当由独立的成员而不是公务员组成，裁判所的特性与其说是官僚机构，不如说是民众法庭。”其主席和成员通常由枢密院或者有关大臣任命，但须在政府部门之外的人员中选定。有鉴于此，教育行政主管部门可以建立一个专家库，当某一申诉案件受理以后，由申诉委员会负责召集相关专业领域的专家和申诉委员会成员共同组成案件的审理机构进行审理工作。

 

       

   

 

 

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/1/5