行政规范性文件作为行政行为的直接依据已是行政实践中的常见现象，[1]那其是否能作为法院裁判规范及认定行政行为合法的依据？对此，最高院2004年发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出，法院应当承认合法、有效并合理、适当的行政规范性文件的效力。2014年《行政诉讼法》修正新增的附带性审查制度显然架构于“合法的行政规范性文件可以作为裁判规范”的底层逻辑之上。2018年最高法在司法解释中进而直接明确规定裁判文书中可引用“合法有效的其他规范性文件”。[2]据其释义，这里的规范性文件为“法律未明确规定可以直接适用，但又可以作为裁判依据的规范性文件”。立法机关和司法机关的观点通过附带性审查制度及相关司法解释表达于具有法律效力的规范当中，最终成为行政规范性文件现实效力的一个重要面向，即比较法上所谓的“裁判规范性”[3]。我国学界尚未从裁判规范性角度对行政规范性文件及相关司法实践进行系统化整理和理论性反思，对其生成机制尚未深入分析，故有必要进一步探讨行政规范性文件为何以及如何具有约束法院的效力及其正当性来源等问题。本文拟在解析行政规范性文件的“裁判规范性”基础上，借助类型化的分析方法，以权力要素为标准将其分为经授权、未经授权和无须授权三类，并对其各自的构成要素进行系统考察，从而厘清裁判规范性的发生机制。

一、裁判规范性的构成要素

裁判规范性是司法审查的产物，对其解析须着眼于司法审查。行政规范性文件只有经法院审查认定合法后才能成为裁判规范进而作为认定行政行为合法的依据。合法性因而是考察裁判规范性的出发点，但若仅以合法性为要素尚不足以证成裁判规范性，须另寻其他构成要素。

（一）合法性不足以证成裁判规范性

从现行《行政诉讼法》及司法实践来看，行政规范性文件未被明确提出过除合法性以外的其他属性要求，“具有裁判规范性”似乎被等同于“具有合法性”。合法性当然是行政规范性文件成为裁判规范的必要条件，但仅凭合法性尚不足以得出法院应当受其约束的结论。行政规范性文件在效力上不具有法规范的普遍约束力，本不属于法院审理行政案件的依据，在内容上也不与法规范等同，不具备内容上的可替代性。基于此，直接以“合法”为由要求法院接受行政规范性文件的约束显然并不妥当。首先，从规则的应然效力来看，原则上只有法规范才能约束法院的司法审查行为，合法性并不能支撑行政规范性文件获得法规范属性。按照国家权力分工的一般原理，法律无须合意即能普遍地约束全部执行机关，并成为法院审判纠纷基准，[4]法与非法的本质区别就在于是否具有这种普遍约束力。《立法法》按照形式标准对法与非法进行了严格区分，行政规范性文件不具有法规范的外观，即使合法也不属于法规范。[5]《行政诉讼法》第63条明确规定行政案件的审理依据仅有法律、法规和规章参照，并不包括行政规范性文件。其次，从规则的具体内容来看，制定主体、制定程序等因素影响着规则内容，行政规范性文件即使“合法”也不代表其与法规范在内容上等同，无法排除法规范就同一问题采取不同态度的可能性。规则制定的过程并非对上位法的简单演绎，而是规则制定者不断回到具体生活场景中对上位法进行理解和诠释的过程，规则中必然夹杂着规则制定者的主观意志。[6]但只要这种理解和诠释没有超过一定的限度，就有可能被评价为合法。部分行政规范性文件的内容可能通过立法上升为法规范，但实践中更多的是行政机关必须依据新法清理与之相抵触的行政规范性文件。

（二）“裁判规范资格”要素的引入

当无法从合法性中直接推导出行政规范性文件的裁判规范性，则须另行考察其约束法院的正当性问题，即探究其因具备何种要素或价值从而实质性地获得约束法院的能力。行政规范性文件必须首先被法院接受才会进入合法性审查并最终作为裁判依据，因此正当性问题是合法性的前置问题，即行政规范性文件的“裁判规范资格”问题。方才女诉浙江省淳安县公安局治安管理行政处罚案[(2015)浙杭行终字第254号]中法院指出：《浙江省消防条例》第17条第1款规定“消防安全的具体要求由省公安机关会同有关部门制定”，浙江省公安厅依据授权制定了《消防安全要求》；涉案的《消防执法问题批复》第5条是对当事人居住的出租房屋能否视为《治安管理处罚法》第39条规定的“其他供社会公众活动的场所”的解释。这里的“授权”和“解释”便是对裁判规范资格的说明。这意味着案涉行政规范性文件或是因为授权的存在，或是因为其内容是对上位法的解释，法院才会初步认可其具有裁判规范功能。基于此，行政规范性文件的裁判规范性呈现出“两要素”的基本构造。一是裁判规范资格，主要解决行政规范性文件约束法院的正当性问题。裁判规范资格是合法性审查的前置条件，为合法性审查框定范围，不具备裁判规范资格也就没有进行合法性审查的必要。二是合法性，主要解决法技术上的问题。合法性制约着裁判规范资格，构成裁判规范性的内在限制，不合法会导致裁判规范资格所提供的正当性被排除。只有在两个要素共同作用下，行政规范性文件的裁判规范性才有可能最终生成。

二、行政规范性文件的裁判规范资格

行政规范性文件是复杂规则的集合体，类型化处理有助于深入阐述辨析其裁判规范资格问题。一般而言，法规范之所以能够对法院产生约束力，是因为立法相对于司法的优先地位，而这根植于宪法对于国家权力的分配格局。法规范的约束力来源于立法权本身。依据行政规范性文件与立法权距离的远近，以权力要素为标准分为三类：经授权、未经授权和无须授权。经授权制定的行政规范性文件直接得到立法权的委任，最为接近立法权；未经授权制定的行政规范性文件以行政解释的形态存在，混合了部分行政权，与立法权的距离稍远；无须授权的行政规范性文件以被规范的行政行为属于行政自主范围为前提，其产生的基础是行政事务本身，距离立法权较远。

（一）经授权的行政规范性文件

“经授权”意味着这类行政规范性文件的制定得到了上位法的直接认可，其内容可被认为是上位法规范的延伸。这类文件以上位法的授权为内核，以上位法的延伸为外观，有充分理由约束法院，甚至可直接承认其法规范性。德日行政法以“依法律行政原理”[7]为行政法的基本原理，法规范只能由立法机关制定的法律创造，但委任立法同样被认可。[8]美国行政法强调法治原则但不排斥委任立法，行政机关能在国会赋予的权力限度内，通过发布立法性规则的方式创设具有法律拘束力的实体规则。[9]我国通过规范性文件的形式和外观对法与非法进行区分，这种判断方式导致的结果是，行政规范性文件即使获得上位法的个别授权也无法成为具有普遍约束力的法规范。为克服过去立法权过于集中以及全国人大自身的结构功能所造成的法规范供给不足困境，[10]“八二宪法”对立法权进行了系统性的重新配置，将原本集中于全国人大的立法权下放至全国人大常委会、行政机关以及部分地方立法机关。形式区分标准在此过程中发挥着工具和载体作用，特定的立法权限装入相应法律形式后被赋予不同的立法主体。《立法法》根据宪法确定的立法体制，对法律、法规以及规章的制定作出了统一规定。[11]但立法权的下放与个别授权是两个层面的问题，个别授权是有立法权的机关在立法过程中将某一具体事项的规定权委任给其他规范性文件的行为，为实现立法权下放所设计的立法体制显然没有考虑到个别授权的情形。虽《立法法》中也有授权规则，[12]但其主要是围绕法律保留事项，本质上仍属于立法权下放。以形式标准区分法与非法实际上是立法权下放的必然选择，因为任何一种实质的区分标准最终都要落脚于立法机关的个别授权，[13]这无法实现重新配置立法权的目标。形式区分标准仅在立法权下放这一层面上具有法律意义，其内在逻辑与个别授权并不匹配，无法在个别授权的情形下直接适用。《立法法》虽规定了“法”的范围，但对于法律能否将非法律保留事项授权给其他位阶的规范性文件、其他位阶的规范性文件能否将权限范围内的事项授权给更下位的规范性文件等关于个别授权的问题并未涉及。基于此，尽管形式区分标准不可避免地影响了个别授权中被授权文件的定性，但立法本意并不在此。对经授权的行政规范性文件来说，现行立法体制并未明确否定其约束法院的可能性，承认行政规范性文件的裁判规范资格并无不可。

（二）未经授权的法律解释

对于没有明确授权依据的行政规范性文件，须考虑上位法是否就该事项进行了规定和该事项本身是否属于行政自主活动范围，进而将其分为有上位法规定且属于行政自主活动范围、有上位法规定且不属于行政自主活动范围、无上位法规定且属于行政自主活动范围、无上位法规定且不属于行政自主活动范围的四类。其中，关于无上位法规定且属于行政自主活动范围的行政规范性文件下文讨论。法院对法律的解释具有更后端的权威性。[14]行政机关对法律的解释若要约束法院，须具备特别的理由。一是公民的平等对待要求和信赖利益需要得到保护。平等对待的核心是同等情况同等对待，其不仅能促使行政机关在作出行政行为时自觉遵循禁止行政恣意原则和行政自我拘束原则，而且可增强行政相对人对行政行为的认同感。[15]行政规范性文件一经公开就足以使公民产生信赖基础，即使变动也应当通过公告、制定过渡条款等方式妥善处理可能存在的信赖利益保护问题。[16]我国《行政许可法》第5条明确规定了公开、公平、公正和非歧视原则，第8条规定了因行政许可产生的信赖利益受到法律的保护。二是行政机关的解释应当具有正当性和说服力。行政机关解释上位法的目的在于为行政活动提供更具体、更具操作性的指引，这种解释是基于行政实践的现实需要，同时又能起到自我规制的作用，[17]理论上具有正当性基础。尤其是在上位法本身就赋予行政机关广泛裁量权的情况下，行政机关具有更大的解释权力。[18]行政机关比法院更有专业性、技术性优势且更了解行政实务中的各种情况，对有关行政事务具备经验积累，能充分考虑各种可行的解决方案以及可用于实施法律的资源并加以衡量，[19]因此法院尊重行政机关的解释意见。美国司法确立的“Skidmore尊重原则”和“Chevron尊重原则”都在一定程度上强调法院尊重行政机关的解释。[20]德国联邦行政法院在Wyhl核能电厂判决中直接承认非立法性的“规范具体化行政规则”在根据规范设定的范围内对法院具有约束力。三是法院无力承担全部解释工作，也不宜对所有问题进行解释。为减轻法院的工作压力，保持法解释的一致和连贯，承认作为法解释的行政规范性文件的裁判规范资格，从司法解释转向对行政解释的事后评价就成为可行的选择。

（三）无须授权的行政行为规则

“无须授权的行政行为规则”的最大特点是其规范事项属于行政权的自主活动范围，须认识和理解“行政自主活动范围”才能论证其裁判规范资格。奥托·迈耶认为行政是“一种自行形成的国家意志，并不只是服务于法律，而是能自行从不同程度优势地位出发决定什么是正确的”[21]。在一定范围内，行政机关可以在没有法律依据的情况下自由作出行政行为，进而也可无须授权就制定一般性的规则，这一范围就是行政自主活动范围。但是，只有法律保留以外的事项才可能有行政权自主活动。学说上对法律保留的范围有侵害保留说、全部保留说、权力保留说、重要事项保留说等不同观点，应重视本质重要性标准的中国方案。[22]行政自主活动范围主要局限于部分受益性行为。学界存有两类观点：一类观点认为，我国宪法上的“行政”等于“立法的执行”，行政权是立法权的下降，不依法的自主行政行为没有存在空间；[23]另一类观点主张部分法定，认为部分行政行为可以由行政机关自由作出或依行政规范性文件作出。[24]本文倾向第二类观点：一是从宪法条文内容来看，承认行政自主活动范围并非没有解释空间。《宪法》确定了政府是权力机关的执行机关和行政机关的双重定性。不同属性应有各自功能，前者是对权力机关优先地位的宣示，后者是对政府自身性质的界定。“行政”的解释当中存有行政自主活动范围。二是从我国法治状况来看，要求全部行政行为都有法律依据稍显苛刻。2004年《全面推进依法行政实施纲要》确立的依法行政原则也预留了行政自主活动的空间，只要不影响公民合法权益或增加公民义务，即使没有法律、法规、规章的规定，行政机关也能作出行政行为。基于行政权的自主性，法院应尊重行政机关在行政自主活动范围内制定的规则，承认其裁判规范资格。由于行政自主活动事项并不排斥法律对其作出规定，因此可理解为上位法默示同意此类自主规则的存在，法院应尊重这种默认。

三、司法审查中的裁判规范资格

裁判规范资格具有观念上的价值且在司法审查中具有更为实在的作用。借助类型化方法，法院能有效识别某一文件是否属于应当审查的行政规范性文件；通过与立法的裁判规范性的比较，二者在拘束力上的差异得以明晰，有助于法院在具体案件中作出适当处理。

（一）裁判规范资格的识别功能

行政规范性文件作为抽象行政行为，相关研究形成了通说性定义。[25]但这些无法有效指引识别实际中的行政规范性文件，对以会议纪要、工作方案等形式存在的文件是否属于行政规范性文件有观点争议。“裁判规范资格”的识别功能可为解决这个问题提供有效的分析路径。法院分三步判断行政规范性文件有无裁判规范性，即“是否属于行政规范性文件—是否具有裁判规范资格—是否合法”。某一文件属于行政规范性文件是判断裁判规范资格的前提条件，也是本文的逻辑起点。以权力要素为标准类型化行政规范性文件，将其分为经授权、未经授权和无须授权三类后，从行政诉讼角度对其存在形态进行观察：经授权的行政规范性文件得到了上位法的委任，以一种类似于法规范的形态存在；未经授权的行政规范性文件以法解释的形态存在，最终通过作用于行政行为发生效力；无须授权的行政规范性文件以行政行为本身无须授权为基础，作为这部分行政行为的规则。三种类型的行政规范性文件都具有裁判规范资格，那么“是否属于行政规范性文件”与“是否具有裁判规范资格”这两个问题就具有本质同一性。行政规范性文件也可被理解为行政机关制定的、具有裁判规范资格的文件。基于此，裁判规范资格要素在解决正当性问题的同时，也能确定行政规范性文件的具体范围。只要某一文件的存在形态能够被识别为上述三种类型中的一类，就能被认定为行政规范性文件，即可按照“是否有授权—是否无须授权—是否属于未经授权的法解释”的路径判断，在任何一个步骤上得到肯定回答即可认定该文件属于行政规范性文件。“是否有授权”以及“是否属于无须授权的行政行为规则”较易识别，可优先判断。“未经授权的法解释”承担兜底作用，凡是行政机关未经授权制定的能够作为行政行为基准的文件都可归入这类。为契合我国行政诉讼构造及避免过于泛化导致概念空洞化，“基准”的含义可理解为行政机关在决定是否作出某一行政行为时具体考虑和判断的基础。[26]

（二）裁判规范资格的比较优势

行政规范性文件发挥的现实作用使得其与立法在效力上的区别非常模糊，[27]而承认其裁判规范资格似乎会进一步加剧这种模糊性。裁判规范资格的证成使得二者都具有约束法院的正当性，且二者的裁判规范资格都须经合法性检验才能生成对法院的约束力，故有必要对二者裁判规范资格加以区分。两者区别主要体现在审查方式和约束程度两个方面。一是审查方式不同。立法的裁判规范资格是基于其自身的法规范属性而产生的，法规范的普遍约束力决定了立法天然地具有作为裁判规范约束法院的正当性。法院只需确认规范性文件为立法，即确认了它的裁判规范资格。法院只需审查该文件是否有《立法法》规定的形式和外观即可。行政规范性文件的范围远不如立法明确，也没有固定的外观，对行政规范性文件裁判规范资格的判断就更为复杂，法院可参考前文所述路径进行具象判断。二是约束程度不同。由于立法具有普遍约束力，这种普遍约束力要求法院必须无条件、无任何例外地加以适用。即便对于“参照适用”的规章，只要该规章合法，法院也必须参照审理。[28]行政规范性文件属于“实验规范”，其优势就在于能够参照现实情况变化进行动态修正，[29]因而存有逸脱适用[30]的空间。有观点认为立法与行政规范性文件的不同之处就在于其对司法是否有法律约束力，由于行政规范性文件不具有这种约束力，法院可以选择采用或不采用，而非必须采用。[31]这种逸脱适用表现在两个维度：一是允许行政机关逸脱适用，若确实存在特殊情形，法院应当对行政机关逸脱适用的行为给予肯定性评价；二是允许司法机关逸脱适用，若行政机关未对特殊情况进行个别处理而仍旧按照行政规范性文件的规定作出行政行为，法院应当给予否定性评价。

四、行政规范性文件合法性的重塑

具有裁判规范资格并不代表必然具有裁判规范性，裁判规范资格提供的正当性也会因不具有合法性而被排除，合法性构成了裁判规范性的内在限制。三类行政规范性文件都需在法技术层面达到一定标准才能最终生成裁判规范性。此外，还需关注涉及专业性、技术性和涉及权利限制内容的两类特殊行政规范性文件。

（一）基于类型化的考察结论

2018年《行政诉讼法》司法解释对行政规范性文件的合法性判断标准已有明确规定，但未囊括所有不合法的情形且标准缺乏足够的体系性，各标准之间的逻辑关系并不清晰，[32]有必要重新梳理整合。明显不适当、缺乏合理性的行政规范性文件不合法，这是学界普遍接受的观点[33]，但现行司法解释却未有规定。该解释第148条第2款第1项规定的越权标准和第3项规定的违法增加义务、减损权益标准似乎可被第2项规定的与上位法相抵触标准所吸收。

第一，经授权的行政规范性文件。授权情况下涉及授权端与被授权端的两个规范性文件。授权端的审查涉及对法规和规章的合法性审查，被授权端的审查则是对行政规范性文件的直接审查。从授权端看，应考虑以下三点内容：一是上位法是否有权作出授权。基于《立法法》关于立法权限的规定以及《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》关于设定权限的规定，若某一位阶立法没有对某一事项的事务管辖权，即无权作出授权，而设定权限规定是将设定权限固定在一定位阶的立法当中，此立法目的并不允许授权情况存在。二是授权范围是否有所限制。授权原因多样，或是因为制定机关没有充分的时间，或是因为技术性和灵活性的需要，又或是因为情况紧急。[34]授权规定均应对授权范围进行一定的限制。三是是否存在立法权的转授。在立法权转授容许性问题上，有观点认为权力转授有违职权法定，且存在低阶立法架空高阶立法的风险，应当受到严格控制。[35]从被授权端看，授权是有权主体就特定事项向特定主体授出制定一般性规范的权力，因而须对行政规范性文件的制定主体和内容等进行考察。但若未被授权的行政机关就被授权事项制定了行政规范性文件，该文件的合法性认定就成为问题。考虑到上位法在授权时已指定被授权主体，这种指定应当具有排他性，再允许其他机关就授权事项另作规定显然违背授权的意图且容易造成规则上的冲突。应结合有关条文的立法语言、立法目的等具体判断行政规范性文件的内容是否超出授权范围。司法解释在“授予职权”的意义上使用“授权”这一概念，[36]这是超越法定职权与超越授权范围被规定于同一项的原因，这种“职权”是一种宽泛的事务管辖权，并非本文此处所论的作为具体规范制定权的“授权”。

第二，未经授权的法律解释。当调整具体行政活动的未经授权的行政规范性文件以法解释的形态存在时，其合法性判断应考虑以下方面：一是上位法本身是否合法。法解释依附于被解释的法律，后者合法是前者合法的前提条件。从可行性上来说，我国法院依法选择适用不同位阶的法律，即有权审查行政立法和地方立法的合法性。[37]尤其对于行政规范性文件解释规章的情况，由于目前规章还存在部门利益化、制定标准和程序不完善等问题，[38]还须考量规章合法性问题。二是行政规范性文件的制定机关是否超越职权。行政任务被分配给各个行政机关进行具体执行，这是职权的分配。[39]行政规范性文件解释法律的目的在于为行政活动服务，其制定机关首先须具有从事行政活动、管理有关事务的职权。三是行政规范性文件的内容是否与上位法相抵触。解释最基本要求是不能与被解释的上位法相抵触。与是否超出授权范围的审查相同，是否与上位法相抵触须结合立法语言、立法目的等具体判断。

第三，无须授权的行政行为规则。无须授权的行政行为规则在满足以下两个条件下存在。一是规范的事项属于行政自主活动范围，即不属于法律保留范围。在对行政规范性文件进行归类时，应对所涉事项是否属于法律保留范围进行判断。司法解释采纳侵害保留说观点，仅规范受益性事项的行政规范性文件才被归入无须授权的行政行为规则当中。但这种判断仍是初步的、宏观上的，具体规范内容是否会越入法律保留领域须在合法性审查阶段分析。二是法律尚未对该事项进行规范。这两项前提条件均提示出合法性判断的关键点。任何一类行政规范性文件的内容都必须合理、适当，这是实质合法的必然要求。[40]对前述两类文件合理性的判断可被囊括于对是否超出授权法和上位法的审查之中。但对无须授权的行政规范性文件而言，其合理性问题须单独说明。由于没有上位法限制，行政机关拥有相当广阔的裁量空间，仅对法律保留问题进行审查显然不利于实现充分、有效的控制和监督，此时合理性审查就格外重要。

（二）两类特殊行政规范性文件

仅对各类行政规范性文件的合法性标准进行框架性说明，不足以应对现实中的全部问题。原因在于是否超出授权范围、是否与上位法相抵触、内容是否适当等三项标准实际上相当模糊，容易导致在合法与否的问题上无法得出相对一致的结论，还须考虑涉及专业性、技术性内容和权利限制这两类特殊行政规范性文件。第一，涉及专业性、技术性的行政规范性文件。行政机关对专业性、技术性问题的解释更具有说服力，这是未经授权的法解释获得裁判规范资格的原因之一。当然，三类行政规范性文件都存在涉及专业性、技术性内容的情形。由于欠缺专业领域的知识储备，法院很难对这类文件内容合法与否作出直接判断。面对专业性、技术性问题的裁量，法院可提高审查密度，即转向对判断过程的审查以实现控制，[41]着眼于行政判断是否考虑应考虑的因素、是否考虑了不应考虑的因素、是否过分夸大或缩小某些因素的效果、是否听取了反对者的意见、是否研讨了替代方案等。第二，涉及权利限制的行政规范性文件。行政规范性文件在完成授权任务或解释上位法的过程中，可能会涉及对私主体权利的限制，这种限制是否超出授权范围或是否与上位法相抵触就成为司法审查的关键问题。基于此，法院往往对行政规范性文件提出较高的要求，强调授权的明确性或与上位法的一致性，从而给予私主体更强的保护。

五、结语

行政规范性文件的裁判规范性是对行政规范性文件作为裁判规范约束法院这一效力的描述。它呈现为“裁判规范资格—合法性”的复合结构，前者为行政规范性文件约束法院提供了正当性，而后者则证明行政规范性文件满足法技术上的要求，裁判规范性的生成是二者共同作用的结果。在充分认识裁判规范性的基础上，进一步强化对行政规范性文件的司法审查，很有必要。中央“十五五”规划建议强调要“全面落实行政规范性文件备案审查”，如何处理其中的司法审查与备案审查的关系是学界必须回应的时代命题。

【注释】

基金项目：本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“国家治理现代化背景下保证宪法全面实施制度体系研究”(23ZDA074)的阶段性研究成果。

[1]参见马怀德主编：《新编中华人民共和国行政诉讼法释义》，中国法制出版社2014年版，第222页。

[2]《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)(下文简称2018年《行政诉讼法解释》)第100条。

[3]在日本行政法上，学者们从大量裁判中推导出了行政规则的“裁判规范性”，用以说明行政规则拘束法院的效力。相关研究可见：野口貴公美「行政立法——『裁判規範性』に関するー分析」磯部力ほか編『行政法の新構想2(行政作用·行政手続·行政情報法)』(有斐閣，2008年)25頁以下；松戸浩「裁量基準の拘束力」立教法学103号(2020年)1頁以下；大橋洋一『行政法I現代行政過程論第5版』(有斐閣，2024年)148頁以下。

[4]参见[日]平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第135页。

[5]参见朱芒：《行政规范性文件的功能结构》，《法学家》2023年第6期。

[6]参见王旭：《合宪性审查中“相抵触”标准之建构》，《中国法学》2021年第6期。

[7]依法律行政原理最早由奥托·迈耶提出，可见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第67页以下。日本学者的介绍，可见[日]藤田宙靖：《行政法总论》，王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第49页以下。

[8]参见[日]盐野宏：《行政法I[第四版]行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第44页。

[9]参见[美]理查德·J.皮尔斯：《行政法第一卷》，苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第320—321页。

[10]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第8页。

[11]顾昂然：《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第2号。

[12]《立法法》2023年修正第10条第4款、第12条、第13条、第14条、第15条。

[13]实质的区分标准主要有权利义务标准和效力标准两种，可见朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，《中国法学》2003年第1期。

[14]参见翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，台北元照出版公司1994年版，第334页。

[15]参见李元起、郭庆珠：《行政相对人平等对待请求权初探》，《法学家》2004年第6期。

[16]参见胡敏洁：《行政规定变迁中的信赖利益保护研究》，《江苏行政学院学报》2011年第5期。

[17]参见姜明安：《论行政裁量的自我规制》，《行政法学研究》2012年第1期。

[18]参见王名扬：《美国行政法(下)》，北京大学出版社2016年版，第525页。

[19][20]参见[美]理查德·J.皮尔斯：《行政法(第一卷)》，苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第346页、第142页以下。

[21][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第71页。

[22]参见[日]盐野宏：《行政法I[第四版]行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第48页以下；王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，《中国法学》2021年第1期；李忠夏：《法律保留的中国方案：“本质重要性”标准的引入及应用》，《法学研究》2025年第2期。

[23]参见黄宇骁：《立法与行政的权限分配》，《法学家》2020年第1期。

[24]参见杨登峰：《行政法定原则及其法定范围》，《中国法学》2014年第3期。

[25]《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发[2018]37号)指出：“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”《江苏省行政程序条例》第66条第1款也有类似定义。

[26]野口貴公美「行政立法——『裁判規範性』に関するー分析」磯部力ほか编『行政法の新構想2(行政作用·行政手続·行政情報法)』有斐閣，2008年44頁参照。

[27]参见王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，《政治与法律》2018年第6期。

[28]参见王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法草案〉的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》，《中华人民共和国国务院公报》1989年第7号。

[29]参见黄宇骁：《行政行为概念的立体程序化改造》，《清华法学》2023年第2期。

[30]参见熊樟林：《论裁量基准中的逸脱条款》，《法商研究》2019年第3期。

[31]参见王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，《政治与法律》2018年第6期。

[32]参见袁勇：《行政规范性文件的司法审查标准：梳理、评析及改进》，《法制与社会发展》2019年第5期。

[33]参见何海波：《论法院对规范性文件的附带审查》，《中国法学》2021年第3期。

[34]参见王名扬：《英国行政法、比较行政法》，北京大学出版社2016年版，第98—99页。

[35]参见陈明辉：《立法权转授的合法性控制》，《环球法律评论》2023年第2期。

[36]参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第696—697页。

[37]参见徐仁进：《〈立法法〉中法律适用规则与〈行政诉讼法〉第63条的关系之辩——“鲁潍盐业公司案”的再思考》，《甘肃政法大学学报》2023年第1期。

[38]参见姜明安：《为行政审判“参照规章”确立规则——评任建国不服劳动教养复查决定案》，《中国法律评论》2019年第2期；梁凤云：《行政诉讼讲义》，人民法院出版社2022年版，第876—878页。

[39]参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第497、512—513页。

[40]参见何海波：《论法院对规范性文件的附带审查》，《中国法学》2021年第3期。

[41]参见王贵松：《论行政裁量的司法审查强度》，《法商研究》2012年第4期。