美国纠纷解决的体制机制及其借鉴意义
关键词：美国；纠纷解决；借鉴意义
美国纠纷解决体制机制，总的说来，其基本内容和特色是在三权分立的框架下，各部门依法明确分工，各司其职，相互制约，规范运行；联邦政府和州政府以及郡市依法分权自治，管辖层级分明，各具特色，构成纵向和横向交织的比较严密的纠纷解决体制和突出公平、追求效率、注重调解的社会矛盾化解机制。其基本架构是国会制定相关解决纠纷的法律，并依法设立国会的相关部门和相关行政部门和独立监管机构来严格执行这些法律解决纠纷，同时法院通过司法程序解决纠纷，监督国会有关部门和行政部门解决纠纷。此外，还有美国仲裁协会等非政府组织也依法承担解决纠纷的职能。
（一）立法机关纠纷解决情况
美国国会纠纷解决办公室是国会内部专门负责解决纠纷的部门，根据1995年国会责任法(Congressional Accountability Act)成立，其主要职责是执行国会责任法和其他有关法律，解决国会各部门与其工作人员之间发生的各类纠纷，建议国会根据实际需要修改国会责任法和相关规定。它虽然属美国国会，但却是一个独立于两党的机构。目前，设有1名主任、2名副主任和1名总法律顾问，负责领导处理具体工作。总法律顾问对违反国会责任法的行为有独立的调查权和执行权。同时，下设执行部门和专业部门，共有25名雇员。美国国会纠纷解决办公室的领导机构，是参众两院任命的5名中立委员组成的委员会。该委员会每年要向国会和每名议员提交一份年度报告。
美国国会纠纷解决办公室除根据1995年国会责任法履行职责外，在处理解决纠纷中也依照1938年公平劳动标准法、1964年民权法第七章、1967年就业年龄歧视法、1970年职业安全与健康法、1973年康复法、1988年雇员测谎保护法、1990年残疾人保护法、1994年退伍
军人就业与再就业权益保护法、1998年退伍军人就业机会法等法律。美国国会纠纷解决办公室解决纠纷的基本程序包括受理、约谈、调解等阶段：国会工作人员与其所属部门发生纠纷后，可向该办公室投诉。自受理投诉之日起180日内，该办公室要派人与当事人约谈，约谈的期限30天。约谈结束后，办公室向当事人发出调解通知，自通知发出之日起15日内开始调解程序，由办公室派出的调解员主持调解。经调解达成协议的，纠纷解决程序结束；不能达成协议的，当事人可选择行政程序或司法程序解决纠纷。选择行政程序的，可以要求举行听证；对听证结果不服的，可以要求国会纠纷解决办公室委员会审查听证结果；对该委员会的决定不服的，可以向联邦上诉法院上诉。选择司法程序的，可以向联邦地区法院起诉；对其判决不服的，可以向联邦上诉法院上诉。
（二）联邦各部和独立监管机构纠纷解决情况
行政机关是美国纠纷解决的重要渠道。联邦各部大都设立了行政法官办公室和总法律顾问办公室，负责解决各类纠纷，司法部等部门还设有专门的调解办公室。独立监管机构在纠纷解决方面也很活跃，平等就业机会委员会、联邦劳动关系局、国家调解委员会、联邦调解与调停局等机构在预防和解决纠纷方面的表现尤其突出。除联邦政府的地区办公室外，各州也设立了专门的纠纷解决机构，如加州公共就业委员会、加州行政听证办公室等。行政法官在联邦和州的纠纷解决中都扮演着重要的角色。
（三）司法机关纠纷解决情况
联邦法院和州法院通过审判、调解等方式解决各类纠纷。联邦法院和州法院为维持法院正常运转设立的一些行政管理机构，负责法院内部劳动争议的调解工作。
（四）非政府组织解决纠纷的情况
除了政府外，一些非政府组织也着力解决纠纷，如仲裁协会（American Arbitration Association）和金融业监管机构（Financial Industry Regulatory Authority）。仲裁协会根据联邦仲裁法成立于1926年，总部设在纽约市，有22个分部，拥有大约8 000名调解员和500多名仲裁员，主要受理民商事纠纷。该协会下设国际争议解决中心，该中心有4个分部，5个案件管理中心，与43个国家的63个仲裁组织有合作关系，也是世界上最大的冲突处理和争议解决机构。仲裁协会制定了公司内部章程，目前使用的是2002年12月20日修改的，共12条。
根据仲裁规则，当事人可自由约定仲裁员，也可由协会选定仲裁员。基于仲裁的中立性，仲裁员主要由律师和退休法官担任，几乎无现职或退休官员担任仲裁员。目前，仲裁协会正在探讨如何仲裁行政机关与行政相对人的纠纷。如纳税人不交税，可否立法规定必须通过仲裁予以解决。
二、美国行政部门：解决纠纷的重要渠道
美国行政部门目前是解决纠纷的重要渠道。一是美国行政机构数量很多，行政管理的范围涉及社会各方面，解决的纠纷也涉及社会的方方面面。二是解决的纠纷数量很大。大量纠纷化解在调解环节。比如，60―90％的劳工纠纷都由行政部门调解解决。三是从发展的趋势看，由于美国法院的诉讼周期长、程序复杂、成本很高，因此，替代性纠纷解决方式（以下简称ADR）成为社会纠纷解决的主要发展趋势，而行政机关在这种趋势中，发挥了主要作用。
1．联邦调解与调停局。1935年的国家劳资关系法保护雇员集体谈判的权利，并禁止雇主干扰或不公平对待雇员。该法案通过后，产业发展很快，员工条件也变好，出现了中产阶级，业界欣欣向荣。1947年塔夫脱・哈特莱法对国家劳资关系法进行了修改。同年，联邦调解与调停局依据该法成立，主要职能是通过调解、调停和劳动仲裁等，改善劳资关系，特别是针对工会和雇员的集体谈判的调停，避免雇员随意罢工、雇主随意解雇的情况，降低劳资纠纷的影响，使劳资双方双赢，促进自由贸易。此后的很多修正案又逐渐给了该机构更多的权力。依据上述法律，该机构是独立的联邦机构，实行委员会负责制，直接向总统负责。从1947年成立至今，总统共任命了17名局长。目前，该机构总部设在华盛顿特区，全美共有近70个分部、260名雇员（160余名调解员）。总部共设12个组成部门。
联邦调解与调停局的职能比较广泛，但主要职能是调解和调停劳资纠纷。具体运行情况：一是参与劳资双方的集体谈判。法律规定，雇员若要罢工，须向该机构提交申请；企业若没提交申请，也不可随意关闭工厂。2009年，该机构的调解员共受理14 000件申请，直接参与5 000件申请的集体谈判过程，成功率是86％。当前集体谈判的主要领域是医疗保险、退休金等。二是劳动仲裁。劳动仲裁办公室负责劳资双方之间纠纷的劳动仲裁。联邦调解与调停局有1 400个富有经验和专业知识的仲裁员分布在全美不同地区，但他们不是联邦政府的雇员。仲裁员每年裁决2 100件案件。在2010年裁决的2 145件案件中，69％是民商事纠纷，11％涉及联邦政府部门，20％涉及其他公立机构。三是调解个人投诉。以免这样的投诉对将来的集体谈判产生不利影响。2009年，共调解2 000件个人的投诉。四是培训劳资双方、改善劳资关系。通过培训、提供援助，引导、改善劳工关系，帮助他们建立良好的工作关系，使之相互理解。五是深入社区宣传。通过面对面的会议、宣讲、代表会议、学习班、研讨会等多种形式，宣传有关政策和改善劳资关系的知识和技能。六是资助改善劳资关系的项目。为改善劳资关系、解决劳资争议的新方案提供援助。2010年，主要援助医疗、社保方面的新方案。七是调解。帮助联邦政府部门调解与联邦雇员之间的纠纷，并对双方进行培训和引导。八是国际培训和交流。国际与纠纷解决办公室向国内外各种机构提供调解、培训、协助和其他援助，帮助企业改善劳资关系和提高冲突管理能力，培训经济全球化方面的调解员，以更好地解决与美国有关的纠纷，与中国、越南、匈牙利、南非等国家的一些机构有合作关系。九是冲突管理。在纠纷解决技能、集体谈判、仲裁技能、平等就业机会调解技能、多元文化、工作场所暴力预防等方面，引导和培训劳资双方。
2．联邦劳工部旧金山地区行政法官办公室。美国联邦劳工部行政法官办公室总部设在华盛顿，在全国设有7个地区办事机构。联邦劳工部行政法官办公室主要负责听证和裁决政府与公务员或公民之间的纠纷，私营组织与雇员之间的劳工纠纷。与劳工相关的法律有80多个，包括工伤、歧视、童工保护、安全的工作环境、职工健康、最低工资、福利、失业救济、举报人保护、雇员测谎、工会选举、尘肺病救济、海岸工人补偿等，因此，也有80多种听证内容。美国劳资纠纷数量也不少，每年联邦劳工部行政法官办公室大约受理3 000多起案件。旧金山地区的行政法官办公室有1名首席行政法官、5名行政法官，负责美国西部各州的案件。在案件处理的流程上，雇员根据法定时限提出听证请求后，案件先由联邦劳工部行政法官办公室华盛顿特区总部办公室登记，并由其分配到各地区，然后由各地区首席行政法官分派案件给行政法官。被指定的行政法官对案件全程负责，并免受其所在部门的影响。一般情况下，行政法官办公室的调解员首先会进行调解。在劳工部旧金山地区行政法官办公室，80％左右的行政纠纷、民事纠纷通过调解方式解决，剩余20％左右的案件要交由行政法官作出行政决定。当然，也有一些案件不允许进行调解，如依据尘肺病法等法律，尘肺病纠纷案件就不允许调解。同时，也有一些案件依据法律或者合同，只能先行调解、仲裁，才可以去法院。调解一般由双方当事人与行政法官共同签字，属于民事合同。调解和行政决定有效地减少了起诉到法院的纠纷数量。
调解不成的，才进行听证等其他程序。听证会没有陪审团。20％左右的被指控方会选择自行辩护，其他的会委托律师帮助取证。依据案件的复杂程度不同，听证时间可以持续几小时到几周不等。行政法官的最后决定需要双方当事人签字。对决定不服的，首先向劳工部行政复审委员会申诉，委员会代表部长作出最终裁决，但裁决可能受联邦地区法院或上诉法院审查。数量有限的行政决定是终局裁定。行政决定的内容，可能根据法律规定裁决被指控的企业缴纳罚款，给雇员补发薪水，重新雇佣某雇员，赔偿雇员的人身损害或财产损失，禁止其
与联邦政府签订合同、禁止企业与非移民工人签订合同，如有歧视情况，法官可能裁决其支付惩罚性赔偿金。涉及政府时，可能裁决政府颁发许可证等。
3．加州行政听证办公室。于1945年依加州行政程序法成立，采用集中法官、集中听证的模式管辖加州1 400多个加州行政机构的听证事项，是全美第一个设立这种听证类型办公室的州。其办公室主任经参议院批准由加州州长任命。目前有80名行政法官、56名辅助人员。该办公室下设6个地区办公室，每个地区办公室有1个首席行政法官。该办公室每年处理近12 000个案件，其中，90％的案件涉及行政许可。
该办公室下设一般听证部和特殊教育部。一般听证部有洛杉矶、奥克兰、萨克拉门托和圣迭戈四个地区办公室，负责管辖与州内政府机关有关的行政纠纷的听证，并出具建议意见。该听证办公室一般听证部管辖的纠纷数量很大，其听证多数属正式听证。在加州发生行政纠纷时，一般是由行政相对人向作出决定的行政机关提出异议请求。然后，行政机关会向加州行政听证办公室提出听证请求，由加州听证办公室负责查明事实，并向提交申请的行政机关提出初步建议。一般来讲，行政机关会接受其初步建议，并最终以自己的名义作出行政决定。如果行政机关不接受该初步建议，则需要依法独自作出决定。如果该行政机关超过100天未对初步建议作出反馈，则视为其同意初步建议。在一般听证案件中，50％的案件通过调解方式得到解决。虽然公民不需要向听证办公室支付费用，但向听证办公室提交听证申请的行政机关需要向其支付费用。特殊教育部有萨克拉门托等三个地区办公室。主要负责政府及公营机构与行政相对人之间的特殊教育纠纷。与一般听证不同，特殊教育纠纷直接由当事人向加州行政听证办公室提出听证请求，加州听证办公室依法受理后，举行听证并作出行政决定。90％的特殊教育纠纷案件通过调解得到解决。
上述两类案件审理一般要遵守加州行政程序法关于通知、调查、听证、证据、书面决定、上诉等方面的规定。在听证过程中，并无专门的调解员，担任调解员的行政法官不能担任同一案件的听证员。
该听证办公室建立的目的是集中一批独立的、合格的行政法官帮助州内行政机构统一主持行政听证。通过适当的职能分离原则，实现行政机构的裁决职能与调查、诉讼和宣传职能相分离，培养法官的独立性，增强公民的公平感和对行政决定的接受度。加州行政程序法规定了回避、禁止单方交流等，以约束行政法官的行为，保证其公正性和独立性。虽然听证办公室属于州的执行机关，但是其作为单独的机构具有一定的独立性。据加州行政听证办公室乔纳森・刘法官介绍，目前美国有37个州采用类似的集中使用行政法官的听证模式。但有些机构在需要高度专业知识时，会直接聘用行政法官。
4．联邦平等就业机会委员会及旧金山地区办公室。根据1964年民权法第七章，美国成立了一个独立的联邦行政机构―平等就业机会委员会，该机构实行委员会负责制，由总统任命、并经参议院同意任命5名成员，包括主席、副主席和3名委员组成。主席负责管理、政策执行和财务管理及委员会的发展。副主席和委员也负责委员会的发展和政策执行，并酌情批准对歧视案件提起代表诉讼。此外，总统经参议院同意后可以任命一个总法律顾问，指导、协调和监督相关法律事务，支持委员会的诉讼事务，其任期为4年。目前，该委员会总部设在华盛顿，在全美有53个办公室。旧金山地区办公室管辖西部7个州，共有5名调解员、14名合同制调解员和若干名自愿调解员。调解员通常要有一定的劳工法背景，通过40个小时的培训后就可与高级调解员配对参与调解，并逐步积累调解经验，甚至是外国留学生也可能成为调解员。此外，加州政府也存在类似机构，但案件不会被双方重复受理。平等就业机会委员会专门管辖劳工关系纠纷中有关平等就业歧视的纠纷，联邦劳工部不管辖此类纠纷。该委员会具体执行的联邦法律，主要涉及种族、宗教、性别（包括怀孕）、国籍、年龄、残疾或遗传信息等方面的就业歧视。同时，关于雇用、解雇、晋升、骚扰、培训、工资（同酬）、福利、工作分派、打击报复等歧视行为也属该委员会管辖。委员会旧金山地区办公室每年大约处理7 000起案件。
该委员会没有行政处罚权。行政处罚的前提在于查清事实。对于投诉，委员会首先进行调解，调解不成功才进入调查阶段。调查的目的也不是处罚，而是快速解决纠纷。该委员会会极力促使双方通过调解的方式解决纠纷。调解，体现的是双赢的理念。如果投诉方想惩罚对方，则需要提起诉讼。该委员会受理案件后，会将案件分为ABC三类，A类为投诉最有力，B类次之，C类再次之。A类一般不适用调解，C类案件会直接被驳回。B类可以调解，当事人自愿达成调解协议后，案件处理程序结束，除非违反诚信，否则法院不会受理该案件。一般而言，70％的案件会以调解的方式结案。调解若不成功，调查程序就启动。调查完毕后，该委员会将做出决定：有合理理由认为存在歧视或者没有合理理由发现存在歧视。对于后者，该委员会会进一步调解，若不能达成和解，则委员会将向投诉方发出有权起诉的通知或者代表其起诉。由于诉讼耗时等缺点，委员会代表起诉的情况较少，2009年，旧金山地区办公室代表投诉方提起了17起诉讼。当然，如果被歧视的劳工没有向委员会投诉，委员会也可能依职权向法院提起诉讼。
5.加州公共就业关系委员会。加州公共就业关系委员会于1976年依法成立。该委员会由5名成员组成，成员经参议院批准由州长任命，任期5年，任期期满，需要续期的，由参议院批准。目前，委员会有7个部门，在旧金山、洛杉矶、萨克拉门托有三个地区办公室，共有40名雇员，为大约7 000个公营机构和200万公营机构的雇员免费提供服务。委员会主要负责管辖公营部门中发生的纠纷，包括教育、幼儿园、大学等公营教育部门，以及政府、法院等公营机构与其雇员之间在薪水、福利、假期等方面的集体协商劳工纠纷。具体来讲，该委员会负责调查和解决不公平待遇问题；帮助雇员自由选择雇员组织；受理对委员会下属机构决定的上诉等。
该委员会执行7部雇主与雇员之间集体协商方面的法律，包括1976年加州教育雇佣关系法、1978年加州雇佣关系法、1979年加州高等教育关系法、1968年梅耶斯・米列斯・布朗法、
2002年加州初审法院翻译雇佣劳动关系法等。加州公共就业关系委员会的案件最多经历四个环节，涉及到的分支机构有法律顾问办公室、行政法官办公室和委员会。无论在哪一个环节，该委员会都致力于营造和谐的工作关系，鼓励和解、调解。
一是法律顾问办公室的调解员负责对案件进行调解。法律顾问办公室是所有工作的起点，每月完成60―80起案件，每年完成大约600起案件。每年大约有50％案件可以通过调解得到解决，调解不成的，进入第二个环节―听证环节。二是由行政听证办公室的行政法官主持正式听证会。此环节中的回避、传唤证据等要执行加州行政程序法。如果雇主并未违反法律，行政法官将会驳回请求。对驳回不服的，当事人可以上诉到委员会。目前，大约有30％的案件被驳回，50％的案件会自己撤回，30％的案件进入诉讼。听证结束后由行政法官作出行政决定，每年行政法官听证大约60起案件。目前，大约50％行政决定会被上诉到委员会，剩下的会被采纳并执行。在此阶段，如果当事人愿意，行政法官也允许双方单独会面，自己解决纠纷。
三是如果当事人不服行政法官的行政决定，可向委员会上诉，由委员会依有关法律作书面审理，并不与矛盾双方有任何接触。该委员会在网站上公布所有决定。2009年，该委员会审理了79起案例。
四是诉讼程序。如果当事人对委员会的决定不服，可以上诉到法院。如果案件到了上诉法院，首席法律顾问会代表其参加诉讼。不过大部分情况，法院很少推翻该委员会的决定。
三、调解：美国纠纷解决的主要方式
在美国，调解是解决纠纷的主要方式，并且有其自身的特色。
一是在立法、行政、司法部门都把调解作为主要的解决纠纷方式。如前所述，在国会纠纷解决办公室，大部分纠纷是经过调解解决的。在行政部门，15个内阁部门和数十个独立行政机构都广泛使用调解方式解决纠纷。在法院的诉讼过程中，也广泛使用包括调解在内的ADR。
二是解决纠纷的数量上看，60-90％以上民事、行政纠纷通过调解解决；70％的就业歧视案件由联邦平等就业机会委员会调解解决；在加州行政听证办公室，90％的特殊教育纠纷案件通过调解得到解决。
三是从机制上看，ADR居于解决纠纷的重要地位。调解是美国政府解决纠纷的重要选择。1996年，行政争议解决法中规定了替代性纠纷解决方式，1998年国会又通过了替代性纠纷解决（ADR）法。越来越多的人认为调解是大势所趋。除专门的纠纷解决机构外，劳工部、卫生部、社保局等许多行政机构越来越多地采用调解来解决纠纷。目前，不论是解决行政纠纷还是民事纠纷，调解都得到广泛的运用。
四是甚至作为非政府组织的仲裁协会也积极鼓励通过调解方式解决纠纷。比如，在仲裁过程中，许多仲裁机构首先提示当事人是否进行调解。不愿调解或调解不成的，才进行仲裁。由于调解的费用远远低于仲裁的费用，同时又具备了快捷、方便等特点，因此，许多当事人选择先进行调解。
五是调解方式有很多优越之处，如成本低，避免了漫长的诉讼和诉讼结果的不确定性；比较公正和中立，双方当事人在调解中可以平等对话，在第三方的调解下当事人可自愿达成互利的纠纷解决方案；比较便捷、快速、高效；保密性强，涉案当事人会签订一份保密协议，保证披露的事实不被泄漏。六是调解作为解决纠纷的重要方式，有利于形成便捷、高效的纠纷解决机制，有利于社会矛盾的及时化解，维护社会的和谐。一项独立的调查显示，90％以上的人都会选择调解。需要指出的是，在行政程序和司法程序以及仲裁上，美国的调解与我国的
调解有很大的区别。一是调解程序的独立性。在美国，调解是一个独立的程序，有关机构受理纠纷后会提示当事人是否愿意调解；如果当事人同意调解，首先开始独立的调解程序，调解不成的，再进行独立的行政、司法、仲裁等程序。我国的调解主要是行政、司法或者仲裁程序的附属程序，一般都在行政、司法、仲裁等程序中进行。二是主持调解人员的独立性。在美国的调解程序中，调解员是独立的，行政法官、法官、仲裁员可以担任调解员，但不能在同一案件处理程序中兼任调解员。在我国实践中，调解一般由行政执法人员、法官或者仲裁员主持。对此类问题，美国学者郭丹青认为，由于纠纷解决者与纠纷双方具有特殊关系，因而他处于一种可以将结果强加于双方的位置。而这对于纠纷的案结事了是不利的。三是调解是否要查明事实，分清是非。我国将“查明事实，分清是非”作为法院调解的原则，调解成为法院行使审判权的一种方式。美国则不要求“查明事实，分清是非”，事实清楚与否不是调解解决纠纷的前提。四是调解后的文书。在美国，调解文书由双方当事人和调解员共同签名即可。在我国，调解文书一般是以受理争议纠纷的机构的名义作出并加盖公章。五是调解费用的收取。为了充分发挥调解的作用，美国对调解收取较低的费用，对诉讼或者仲裁收取较高的费用，引导当事人选择调解。
四、美国纠纷解决体制机制的特点
1．法治化程度比较高。美国纠纷解决机制建立在三权分立框架下，各部门分工明确、各司其职、相互制约、规范运行，联邦政府和州政府以及各县市依法分权自治、管辖层级分明，构成了纵横交织的纠纷解决机制和突出公平、追求效率、注重调解的社会矛盾化解机制，体现了高度的法治化。
2．实践性比较强。美国解决纠纷的重要渠道是行政机关，最终渠道是法院。针对司法程序纠纷解决周期长、费用高等问题，调解、仲裁、早期中立评估等替代性纠纷解决方式得到广泛应用，使纠纷解决的成本更低、效率更高、实践性更强。
3．价值取向比较明确。美国的纠纷解决机制强调公平、公正第一的价值取向，同时注重运用替代性纠纷解决方式提高纠纷解决的效率。此外，各机构在纠纷解决过程中强调民权思想和服务理念，努力为当事人提供高效便捷的服务。
4．纠纷解决机构设置比较健全。立法、行政、司法系统都设有各自的纠纷解决机构，联邦和各州也都设有纠纷解决机构。这些纠纷解决机构中既有联邦各部门，也有独立监管机构；既有政府机构，也有非政府组织。这些机构的职责和分工比较清晰，形成了纠纷解决的合力。
5，纠纷解决程序比较规范。美国虽是判例法国家，但联邦和许多州都制定了成文的行政程序法。美国纠纷解决程序突出强调公正性和独立性：纠纷解决机构大都拥有较大的独立性；在纠纷解决程序中，即便是在同一机构受理的同一案件中，调解员、行政法官、仲裁员也不能由同一个人担任；当事人在许多情况下都享有程序选择权，从而使裁决结果更容易为当事人接受。
6．注重运用调解方式解决纠纷。大力推广调解等替代性纠纷解决方式，除极少数法律的禁止性规定外，各领域、各层面、各环节的纠纷都可适用调解，使调解在整个纠纷解决机制中处于突出地位。
7．劳动争议是重点关注领域之一。美国劳动争议的解决机制比较健全，机构设置较多，分工较细，覆盖该领域的方方面面，解决了大量纠纷。其中，有专门解决私营企业劳动争议的机构，也有解决公营部门劳动争议的机构；有专门解决就业歧视类型纠纷的机构，也有解决铁路航空等涉及集体谈判的大型企业劳动争议的机构；有国会的专门机构解决劳动争议，也有司法机关的专门机构解决此类纠纷。
五、几点启示
1．纠纷解决体制机制的法治化和科学化，是需要解决的根本性问题。比如，纠纷解决的体制机制的法治化，不仅是制定几个规定，关键是要按照法治的原则、法治的精神、法治的理念来构建和运作。比如，解决纠纷体制机制的科学化，要注重纠纷解决的体系性，明确不同层级、不同部门的职责权限，防止职责交叉、推诿扯皮。从劳工领域的纠纷解决来看，美国的纠纷解决权力配置值得借鉴。
2．应当将行政机关作为解决纠纷的重要渠道、健全我国的行政调解制度。从美国的情况来看，行政调解类型齐全，覆盖面广，对于其纠纷解决起到了举足轻重的作用。比如，在调解类型上，既有行政调解，也有专门调解，还有特殊领域纠纷的调解；既有集中听证和调解，也有各个行政机关各自的听证和调解；既有政府组织调解，也有非政府组织调解；既有司法程序中的调解，也有仲裁程序中的调解。没有行政调解，美国的纠纷解决会很难想像。同时，他们在法院的诉讼和行政程序中，都主张通过调解方式解决行政纠纷，而且调解比例相当高。这对于建设和谐社会具有非常重要的参考价值。因此，大力加强行政调解工作，健全行政调解的法律制度，对建立健全我国纠纷解决机制十分重要。
从世界范围来看，几乎所有国家在普通法院之外都存在大量的行政机关处理日常案件的情况，我国应当努力把行政机关建设成为解决民事行政纠纷的重要渠道。一方面，行政性纠纷解决机制反映了行政权扩大以及行政功能和社会治理方式的转变，适应了专业化和效率的要求。另一方面，从本土资源来看，我国人民群众有依赖政府解决纠纷的习惯，这对提升行政机关解决纠纷的地位和作用，降低纠纷解决成本、提高行政效率，意义重大。否则，一味强调司法的作用，降低行政机关纠纷解决的职责、权限和能力，不仅不会带来司法权威和维权的积极效果，还会使民间纠纷的处理积重难返。
目前，我国的行政调解制度还不够完善，行政调解法或者行政调解条例尚付阙如，行政调解在整个纠纷解决机制中的地位不够突出。在大调解的框架下，行政调解制度已经占有了一席之地，但这并不能满足实践的需要，必须进一步健全我国的行政调解制度。
一方面，要进一步扫除行政争议不能调解的制度障碍。需要重新审视行政争议不能调解的理论来源，探讨行政复议和行政诉讼中的调解问题，特别是要反思《行政复议法》和《行政诉讼法》有关调解的相关规定和理论根据。实际上，不论是普通法系国家还是大陆法系国家，西方主要国家都在试图避免通过诉讼的方式解决行政争议，澳大利亚、德国、法国、日本等国家的行政纠纷多元化解决机制方兴未艾。1999年，德国柏林地方行政法院庭长欧特洛夫介绍，该庭每年结案约400件，其中以非裁判方式终结诉讼（包括当事人基于对方在诉讼程序中的特定声明而撤诉、和解等）的比例高达97％。目前，《行政复议法实施条例》第40、 50条明确规定了行政复议和解制度和行政复议调解制度。2008年，《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》也以肯定行政诉讼协调的方式间接承认了行政争议的调解。但是，《行政诉讼法》第50条规定并未修改，理论界对行政争议是否能够调解也没有达成共识。诉讼双方虽然可以在协调处理的名义下达成案外和解，但行政相对人的权利很有可能在撤诉后得不到保护。因此，有必要扫除行政争议不能调解的制度障碍，构建多元化的行政争议解决机制。另一方面，不断加强行政机关调解民事争议的制度建设。比如，道路交通事故的纠纷处理，据广东省高级人民法院的初步统计，,2004年《道路交通安全法》第74条改变了《道路交通事故处理办法》第33、 34条将行政机关的调解作为纠纷解决前置程序的规定，取消了交警部门对交通事故纠纷必须进行调解程序，确立交通事故必须经过双方当事人书面申请才可以调解，该法生效后，交通事故诉讼显著增多。据统计，2010年上半年，全国共发生道路交通事故99 282起，造成27 270人死亡、116 982人受伤。即使一半以上的案件进入法院，那么法院也将不堪重负。对于这种政策调整，有必要通过立法后评估等方法加以科学评估。
2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）要求：依法化解社会矛盾纠纷，健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。认真实施人民调解法，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。
3．应当进一步加强我国的行政程序法制建设。行政程序是规范政府及其部门各种行为的基本规则。行政机关行使行政权力、解决纠纷必须重视程序，要设计严格的行政程序来保证实体公平和正义。美国不仅有联邦行政程序法，许多州也有自己的行政程序法。目前，虽然我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等单行法律法规规定了部分行政程序，但是统一的行政程序法尚未出台。在地方立法方面，也只有《湖南省行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》等极少数统一行政程序法出台，山东省、武汉市、西安市等地发布了征求意见稿，但仍未出台，行政程序的制度建设还需要大力推进。
4．完善公务员、事业单位人事争议解决的法律规定、体制和机制。在美国，不仅有联邦劳工部解决私营部门的纠纷，而且联邦和州还设有平等就业机会委员会等机构来解决公营部门与雇员之间发生的纠纷，同时，立法、司法部门还专门有解决自己雇员纠纷的机构，有效地解决了公营部门中存在的争议和纠纷，这个经验值得关注。在我国，完善公务员和事业单位的争议解决体制、机制、方式、方法也是非常值得重视的问题。我国政府财政负担的事业单位人员数量庞大。行政机关、事业单位中存在不少纠纷，这些纠纷解决渠道和救济还存在不少问题，我们应当高度重视这方面的问题。
日本、韩国、瑞典等通过借鉴并设立了类似美国的独立监管机构。日本公害等调整委员会是依据《公害等调整委员会设置法》建立作为专门性纠纷处理机构的行政委员会，是负责对环境纠纷进行独立调查、处理的准裁判机构，并拥有准立法权。范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第216页。韩国设立了中央劳动委员会、公正交易委员会等独立行政机构。见［韩］金东熙：《行政法Ⅱ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第33-34页。1988年瑞典也设立了独立行政委员会。见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第339页。
林晓云等编著：《美国劳动雇佣法》，法律出版社2007年版，第177-178页。
我们可称为相对集中行政听证权。该听证权是集中的；具有相对效力，需经部门认可或经一定时限才能生效。
王留彦，郭俊卿：“美国平等就业机会委员会在反性骚扰法中的作用及启示”，载《法制与社会》2009年第10期。
王留彦，郭俊卿：“美国平等就业机会委员会在反性骚扰法中的作用及启示”，载《法制与社会》2009年第10期。
郭丹青：《中国的纠纷解决》，载王晴译，强世功编：《调解、法制与现代性》，中国法制出版社2001年版，第378-379页。
当然，调审分离，学界已经有一定的共识。王亚新：“论民事、经济审判方式的改革”，载《中国社会科学》1994年第1期。李浩：“调解的比较优势与法院调解制度的改革”，载《南京师大学报》（社会科学版）2002年第4期。王漩：“调审分离：我国法院调解制度改革的路径”，载《山西师大学报》（社会科学版）2007年第6期。
朱景文：《比较法社会学的框架和方法》，中国人民大学出版社2001年版，第277页。
范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第259-272页。
范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第550-551页。
《行政调解条例》纳入了国务院2011年的立法计划。
《行政诉讼法》立法过程中，对于是否适用调解，存在支持与否定两种不同意见。最后《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社2007年版，第63-64页。
耿宝建：《行政纠纷解决机制的多元选择》，载汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第244页。
刘宗德，彭凤至：《行政诉讼制度》，载翁岳生编：《行政法》（2000）下册，中国法制出版社2000年版，第1462页。
佚名：“全国道路交通事故数量同比下降”,http://www.weizhang8.en/Article/7522.html,（最后访问时间：2011年4月20日）。 作者简介：青锋，国务院法制办公室政府法制协调司司长；袁雪石，国务院法制办公室政府法制协调司干部。 文章来源：《行政法学研究》2011年第3期 发布时间：2012/1/10