何为禽流感中扑杀行为的“合理”补偿
关键词：扑杀 行政补偿 合理 风险预防
引言
2003年非典型肺炎病毒（SARS）所导致的恐慌至今仍让国人记忆犹新，而十年之后的2013年2月，我国长三角地区出现了全球首次发现的H7N9型禽流感病毒（以下简称H7N9病毒）。H7N9病毒自发现之时起便来势汹汹，2013年全国12个省市共发现148人感染该病毒（其中46人死亡），而2014年全国感染人数则上升至455人（其中176例死亡）。在经历了短暂的休整后，H7N9病毒在冬春高发季呈现卷土重来之势，仅浙江省就已确诊4人感染。
考虑到H7N9病毒相对较高的传染性、致病性和死亡率，为控制疫情蔓延和扩散，上海、南京、杭州、南昌等地政府在得到疫情通报后先后作出了暂停活禽交易、暂时关闭活禽交易市场的决定，并对部分活禽进行扑杀。以上海为例，2013年4月20日上海宣布暂停三大活禽批发市场和461家活禽零售点的交易，扑杀各类活禽约11万羽，同时对商贩等拟以不低于市场价50%的标准给予补偿。
政府在应对H7N9病毒事件中所采取的各项举措势必会引发众多行政法学上的思考，本文拟仅就其中一项展开讨论：禽流感事件中，禽类被扑杀后的补偿标准应如何确定？当然，作为前提需要澄清的还有，在法学理论体系中，扑杀行为应如何定位？以及，扑杀补偿是否可以适用一般意义上的补偿标准？带着这些问题，本文将围绕《重大动物疫情应急条例》第33条中的“合理补偿”进行分析，试图解析行政补偿标准的一般做法，并在梳理现有扑杀补偿实践的基础上还原扑杀补偿标准的应有定位，并以此为契机寻求风险社会中行政补偿标准的可能发展。
一、从完全到相当：行政征收补偿标准之变迁
（一）行政法视野中的扑杀与扑杀补偿
扑杀行为的直接法律依据为《中华人民共和国动物防疫法》第31条，该法规定：“……县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病……”。在行政法规层面，《重大动物疫情应急条例》第2条规定了当高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，可能对公众身体健康与生命安全造成危害时，构成“重大动物疫情”。同条例第29、30条规定，在确定的疫点、疫区内根据情况“扑杀并销毁染疫、疑似染疫和易感染的动物及其产品”。具体到H7N9型禽流感，农业部于2013年4月9日印发了《动物H7N9禽流感紧急监测方案》和《动物H7N9禽流感应急处置指南(试行)》，后者规定“经农业部确认为H7亚型禽流感病毒感染阳性的，对感染群的所有动物进行扑杀，对扑杀动物及其产品进行无害化处理……”。综上，如果仅从《中华人民共和国动物防疫法》第31条的表述看，扑杀行为应属于《中华人民共和国行政强制法》第9条规定的由法律设定的“其他行政强制措施”。然而，尽管冠以了“强制性措施”的名号，但是事实上扑杀行为却并不具备行政强制措施所应有的“限权性、暂时性、可复原性”等特征。因此如果严格依照行政法理论，扑杀行为不应属于行政强制措施，而仅是处理决定的执行行为。
另一方面，在现代宪法理念下，无条件牺牲人民基本权利以满足公益的绝对性早已不复存在。在合法的侵权行为作出后，作为“唇齿条款”的补偿必须登场。大陆法系国家以“公用征收”概念为中心、以“特别牺牲”理论为基础，发展和建构了行政补偿概念体系。除传统征收补偿外，行政补偿还应包括因政府采取的社会经济措施造成个别或部分人特定损失的补偿、因国家合法采取的强制性行为造成他人侵害的补偿、对公务合作者的补偿以及对国家无过错危险事故造成损害的补偿。基于此可以认为，行政补偿的制度前提并非是行政处理，只要是由合法公权力行使所导致的特别牺牲，就应被纳入行政补偿的考量范围。回到扑杀补偿中，无论我们就扑杀行为采取何种定性，当出于公共利益并通过公权力的行使而导致禽主利益受损时，就应给予行政补偿。
（二）现行法制体系中的行政补偿标准
在厘清上述前提后，扑杀补偿问题自此向前推进：既然扑杀补偿隶属于行政补偿，那么又应采取何种补偿标准呢？我国立法对于扑杀补偿的统揽性规定为《重大动物疫情应急条例》第33条，该条规定“……对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿”。对于何谓此处所称之“合理补偿”，条例并未作出明确说明。
一般而言，行政补偿的标准主要来自于宪法和有关法律的规定，大多数国家在宪法里确立了公平补偿或合理补偿的原则。然而，“公平”和“合理”都属于不确定法律概念，究竟应该采取何种补偿标准，有时成为议论的对象。我国立法对于行政补偿标准并无统一规定，具体而言有如下几种表述方式：
1．给予补偿。立法中虽明确规定了补偿制度，却未规定补偿标准，将补偿标准范围交由行政机关裁量。例如《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国突发事件应对法》第12条规定：“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
2．相应补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第20条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”类似规定还有《外资企业法》第5条、《中外合资经营企业法》第2条等。
3．适当补偿。《中华人民共和国防洪法》第54条：“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”类似规定还有《国防法》第48条、《畜牧法》第13条等。
4．市价补偿。对于市值浮动较大的财产价值（典型代表如房屋价值），如果立法规定固定的补偿标准则很有可能导致显失公正，因此规定根据市场价值进行补偿。例如《宗教事务条例》第33条规定：“因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的……或者根据国家有关规定，按照被拆迁房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。”而《国有土地上房屋征收和补偿条例》第19条则规定以市场价格作为补偿底线：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。
至于上述不同规定方式究竟有何不同，立法上并没有明确说明。从语义解释的角度一般可以认为：“相应补偿”是完全补偿，也就是对于所受损失给予同等的相对应的补偿；“市价补偿”则是通过价格评估的方式确定具体补偿额度，也可被认为是一种完全补偿；而对于“给予补偿”，从《土地管理法》规定的补偿标准看，在实践中并没有达到完全补偿的程度，其应该等同于“适当补偿”，都是不等额补偿，即相当补偿。因此可以认为，尽管立法实践就补偿标准存在上述多种不同表述，但辐射至学理，其实仅存完全补偿和相当补偿这两大类别。
（三）小结
行政补偿究竟应采取完全补偿说还是相当补偿说，一直以来都是理论热议的焦点，而对于补偿标准的探讨则须深入到被侵犯的权利内部。就财产性损失而言，在讨论行政补偿标准前首先应明确财产权的保障效果。概括而言，法律对于财产权的保障效果可分为存续保障和价值保障，财产权保障的第一层面应是“存续保障”，然后才是“价值保障”，并且“存续保障”不能轻易被转化为“价值保障”。在此基础上，完全补偿说是基于“财产权的价值保障”而展开的理论，此说认为，行政补偿的范围应指财产所有权被侵犯时的所有实质损失以及将来可能之预期损失。与之相对，所谓相当补偿说则是基于“财产权的存续保障”而展开，认为由公益导致的特别牺牲仅是实体财产权受到损害，因此补偿范围相当，即为已足。
如果单纯基于学理考量，完全补偿说显然更能体现保障人民权利的旨意，然而要贯彻完全补偿说，却必须要以国家财政充沛为前提。因此不同的国家和地区往往会在对国库财政状况、公共利益等进行多方考量之下，根据实际情况确定补偿计算标准。例如德国就在不同的历史发展阶段采取了从“完全”补偿到“适当”补偿再到“公平”补偿的演变。在我国台湾地区，即使在行政征收补偿领域，现行制度则仍然仅支持相当补偿说。目前我们考虑到政府财政等原因，我国现阶段在行政补偿实践中采取完全补偿标准的仅为少数，相当补偿说为行政补偿标准的主流。
二、相当补偿：“合理”补偿标准在禽类扑杀中的现状
回到《重大动物疫情应急条例》第33条，其所规定的“合理”补偿究竟应为完全补偿还是相当补偿？基于最简单的拆字释义，所谓“合理”应是合乎理性。然而正如上文所述，“完全”和“相当”均可在一定层面上被认为是合乎理性之选择。当纯粹从理论角度无法对“合理”作出明确解释时，我们将眼光转向实践，还原扑杀“合理”补偿标准在我国的真实存在。
（一）规范中的“合理”补偿
除《重大动物疫情应急条例》第33条规定了“合理补偿”外，在财政部、农业部于2004年1月联合制定并实施的《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》中对于“因强制扑杀而受损失的养殖者”也规定了细致的补偿标准：“禽流感扑杀补助经费由中央财政与地方财政负担。扑杀补助标准为：鸡、鸭、鹅等禽类每只补助10元，各地可根据实际情况对不同禽类和幼禽、成禽的补助有所区别。”按照上述《暂行办法》的规定，应该说现行扑杀补偿标准已非常明确具体。然而，由于《暂行办法》还同时规定了“各地可根据实际情况有所区别”，至于究竟应如何根据实际情况作出区别，能够遵循的原则还是回溯到《重大动物疫情应急条例》中所确立的“合理”标准。
（二）实践中的“合理”补偿
在笔者能够搜寻到的官方媒体信息中，各地政府在应对禽流感时就“合理”补偿所作出的解释可谓众说纷纭。笼统而言，补偿标准至少可以分成以下三种。
一是按《暂行办法》规定统一补偿。对被扑杀的家禽不区分种类和大小，一律按国家规定的每只10元的标准进行补偿。这种方式完全以《暂行办法》的规定为依据，对所有禽类不分种类一视同仁进行补偿。该做法的优点在于省略了评估环节且简便易行，缺点则是过于追求形式平等而可能忽略实质平等。采用此种补偿方式的地区有：广东省（2004年）；江西省遂川县（2005年）；湖北省石首市（2005年）；山西省阳泉市（2006年）等。
二是分情况补偿。根据被扑杀的家禽种类、大小等不同情况确定相应补偿标准。该补偿方式充分考虑了不同禽类的成本和价值差异，有利于保障当事人的实质权益，缺点是可能造成前期统计困难。同时，各地的做法也不尽相同。如，2005年湖北省孝感市的补偿标准是：每只鸡10元、每只鸭12元、每只鹅15元；同样的补偿标准还出现在安徽省天长市（2005年）等地区。除种类外，还存在以被扑杀的家禽按年龄大小进行补偿的做法，也就是区分成年禽类和幼禽，并采取不同的补偿标准。如湖南省桃江市（2007年）补偿标准是：大鸡（鸭）每只10元，小鸡（鸭）每只3元；云南省楚雄市（2005年）标准是成鸡每只10元，幼鸡每只5元。另外，也存在既考虑种类又考虑大小的补偿标准。如，2005年辽宁省禽流感疫区的家禽扑杀补偿标准是鸡鸭每只补偿10元，鹅每只补偿15元，幼禽（鸡、鸭、鹅）每只补偿5元，肉食鸽每只补偿5元。
三是市价补偿。内蒙古自治区呼和浩特市塞罕区区委书记在2005年表态，以市场价为扑杀补偿的基础，根据每只鸡30元的价格作出补偿。其中，中央政府补偿10元，其他的部分由当地政府补齐。2013年，南京市玄武区政府对紫金山交易市场宰杀的六千余只家禽给予了30万元的补偿金，也基本与市场价持平。市价补偿也包含着按照市价的一定比例进行补偿。如2013年上海市农委主任指出“对无害化处理的家禽，原则上以不低于家禽市场价的50%执行补贴。”
（三）小结
综上，无论是《暂行办法》所规定的每只10元的标准，还是上述各地所采取的具体补偿标准，实践中对于《重大动物疫情应急条例》中“合理”补偿的理解多非完全补偿，且一般与市场价值有一定差距。可以认为，在禽流感事件中对于扑杀行为所采取的补偿标准为“相当”补偿。对照前文所述我国对于行政补偿标准的一般做法，可以说扑杀补偿标准的选择顺应了我国行政补偿制度的整体趋势，似乎是实现个人权益和公共利益平衡之最佳选择。
然而，效果果真如此吗？
三、“相当”补偿标准在禽流感事件中的实效
（一）沙盘演绎
为解析“相当”补偿标准在禽流感事件中的实效，我们试图通过逻辑推演的方式还原行政补偿流程图。在此，笔者将扑杀补偿与一般征收补偿（例如土地征收补偿）进行对比说明。
正向效应。一个征收补偿过程包含着作出征收决定、确定补偿款、强制征收三个阶段，涉及征收主体（行政机关）和被征收对象（所有权者）双方主体，并关系到公共和私人的双重目标。在征收过程中，尽管征收效果最终可以通过强制执行来实现，但是所有权人作为征收行为的支点，只有在获取其配合后方能使得预期公共目标得以顺利实现。因此，征收补偿标准的确立往往要基于比例原则在所有权人获益和国家财政支出间取得平衡，在尽可能尊重所有权人利益的基础上同时实现公共利益。在禽流感事件中，政府对禽类的扑杀和补偿程序和一般征收补偿过程基本类似。
反向效应。然而显然，并非所有行政目标都能被顺利实现。在现代社会，市场经济中的个人都可被认为是以完全追求物质利益为目的而进行经济活动的经纪人，他们会以尽可能少的付出获得最大限度的收获，并为此可不择手段。在行政补偿中，一旦出现补偿标准过低，所有权者出于个体利益就可能出现不配合行政机关的行为。在一般征收补偿中，该行为表现为与征收行为发生抵触（如拒绝搬迁、移民或者国有化等），而在禽流感事件中，禽主为实现个人利益除不配合扑杀外，甚至还会基于扑杀行为的分散性及市场交易的相对便利性而寻找其他利益实现的方式。例如对其养殖的禽类进行藏匿、隐瞒以供私下交易或者事后交易。上述行为的后果不但会使得原疫情无法得以控制，甚至可能会导致疫情蔓延、扩散甚至变异，从而对公共利益产生新的巨大危害。
（二）实践效果
基于上文的理论推演至少可以归纳出以下两点认识。
其一，扑杀失败的危害是无法预计且不可控的。在行政征收中，征收失败的危害结果是局部、可预见和可控的。而在禽流感事件中，扑杀失败则可能导致疫情的蔓延和扩散，而这不仅会危及普通公民的生命和健康，更存在难以预见和控制的交叉感染和变异的可能性。同时，无法及时有效控制疫情还可能会助长公众的恐慌情绪，并对社会稳定造成更为不确定的负面影响。
其二，扑杀失败的结果是负面且巨大的。征收行为是以增进现有公共利益为目标，若是顺利实施，会对现有公共利益实现总量增进，如果失败，则使得公共利益保持原状。如在为使得实现公共利益（如旧城改造）而实行征收行为（土地征收）中，即使最终征收行为无法实现（土地使用权人抗拒搬迁），其结果也只是维持原状。然而在禽流感事件发生后，扑杀行为是以防止公共利益减损为目标，行为一旦失败，不仅无法维持现存公共利益，更可能导致疫情向其他地区蔓延和扩散，从而严重危及社会整体民众的健康甚至生命。
而上述推演并非杞人忧天。禽流感爆发后，政府以低于市场价格的补偿标准所进行的补偿，致使禽类养殖户损失惨重。2005年湖北石首市禽流感发生后，当地新闻发言人荣全忠对记者指出：“养殖一只鹅的成本是60元左右，而政府的补偿尚不到养殖成本的六分之一。”在同一采访中，石首市畜牧局局长也不无忧心：“在石首市，本地养殖户有300多家，每家至少投入30万元以上。按照规定，扑杀每只禽类补助10元，每家至多数万元，这意味着全市的养殖户损失将达到7200万元。”在其他实施扑杀补偿的地区，禽主的类似抱怨也并不罕见。在此背景下，私下卖售禽类就不再是小概率事件。在浙江、江苏、广东、山西等H7N9禽流感疫情爆发的中心，在政府扑杀期间以及禁止活禽交易期间，各种私下活禽交易屡禁不止。虽然私下售卖禽类所导致的危害尚未被证实，但风险已不言而喻。
（三）小结
行文至此，结论已趋于明了。相较于传统行政行为，扑杀行为一旦失败，将可能会对公共利益产生巨大危害。据此反向推衍，为绝对避免失败而导致危害结果的产生，应尽可能使得个人目标和公共目标达成一致。因此，出于保障公共利益的考虑，为防止疫情蔓延，适当提高扑杀补偿标准、改相当补偿为完全补偿，对禽流感事件中的扑杀补偿而言也许是更为合适的制度选择。
如果说，上述结论的作出仅是基于就事实层面所作出的归纳，那么在此基础上需要进一步探究的就是，为何在禽流感事件的行政补偿中会出现与一般行政补偿发展趋势不相一致的现象。以及，上述扑杀补偿标准的选择究竟在多大层面上具备典型和代表意义。此时，需要将行政补偿制度置于社会整体背景下进行考量。
四、风险规制与行政补偿标准的新发展
（一）风险社会中作为损失回复之行政补偿
传统社会以责任自担为基本原则。根据自由主义理念和市场经济制度，每个个体对于风险应当具备判断力和自治力，从法律角度而言，当损害和获利同时存在时，个体应当对其自由意志下的行为承担责任。此时，当损害降临后，尽管遭受风险的人群可能有无数的指责甚至怨恨，但他无法至少无法直接将其归咎于社会与政府。然而，风险社会的来临，意味着风险开始从个体偶然走向整体必然。纽约州曾有调查委员会就工业事故作出的统计表明：“平常的机器压印大约每万次会有一次轧断和压伤一根手指”。这表明工人个体在工作过程中的疏忽、大意、鲁莽均不会影响到工业事故的正常死伤数量。同样在医疗领域，预防接种事件中的疫苗不良反应率稳定在万分之五，即无论如何小心，总会有接受接种的儿童抽中由于“恶魔之签”而遭受损害。既然现代社会中的风险是恒定的，运用公共选择弥补个人防范风险能力的不足，就成为一种广泛要求。毕竟相对于个体行动而言，有组织的集体行动是更为必要的，也往往显示出更强、更具支配作用的风险治理能力。
然而与此同时，政府基于社会整体利益所作出的风险预防行为也会在一定程度上导致原有责任分配图景的改变。例如当国家出于社会公共卫生的考量而推广强制接种制度时，对于因接种而导致不良反应的健康儿童而言，其实质上承担了在强制接种实施前本应由潜在的疾病感染者所承担、并可能被认为是“命中注定”的损害。同样，当行政出于社会整体卫生安全的考虑而对禽类采取全面扑杀时，即使禽类并未感染禽流感病毒，禽主也要被迫承受了本来无须承担的损失。尽管无法对于最终被避免的不确定性损失作出确切的评估，但是对于为此承受了损失的特定主体而言，其确定的损失承担在客观上替代了不确定主体遭遇不确定损失的可能性。换言之，在风险社会中，政府将可能由全社会承担的巨大的不确定性风险通过其风险预防行为转化为由部分民众负担的确定性损失。正如贝克所指出的，现代社会中风险的分配与财富的分配一样，成为了极具政治意义的现象。
在此背景下，国家运用行政手段对社会整体防范风险能力所进行的担保应是政治生活的应有之义，另一方面，公民基于政府的风险预防行为所生之特别损失自然也要由国家通过行政补偿制度进行弥补。因此可以认为，当政府通过风险预防行为改变原有的风险分配时，风险社会中行政补偿制度所承载的既是当事人所作出的特别牺牲，同时也彰显出政府作出风险预防行为的决断性。
（二）风险社会中作为规制工具之行政补偿
近年来，以司法审查为中心的传统行政法学遭遇了以行政过程为中心的新行政法学的挑战，在行政法的关注点逐渐从下游向上游推移的过程中，政府规制开始兴起。在这其中，政府通过命令控制型（Command and control）和经济诱因型（Economic Incentive）等规制方式主动规制市场以实现行政目的。作为相对传统的政府规制方式，命令控制型规制包含一定强制性，主要包括许可、禁止、数量控制等手段。而近年来随着放松规制、自我规制等非强制性规制方式的蓬勃发展，经济诱因型规制的作用逐渐凸显。相较于命令控制而言，经济诱因规制模式起步较晚，其主要包括采取价格原则的费、税、补助金、补助政策、损害赔偿、押金返还制度、共同基金等方式。
另一方面，传统法教义学层面上的法律责任概念是指发生于两个独立的法律主体之间的、由于一方主体侵犯另一方的原权利而展开的救济权关系之强制实现。基于该理念，行政赔偿和行政补偿一直以来都是作为行为实施后的国家责任状态所呈现。然而随着时代变迁，补助金、赔偿金、基金等原本属于下游的责任承担状态却逐渐化身为经济诱因型政府规制手段的一类，通过其事后的影响力反向对上游行为施加作用并进而有效实现政府规制。毕竟，不同的责任承担方式及程度不仅关涉到行为主体的事后责任定位，更会迫使其在将来的类似行为作出时进行成本收益上的考量，从而影响到行为决策。
在风险社会，当行为始终处于“决策于未知之中”时，确定的责任分配模式则更会对行为选择产生影响。以日本的药害救济基金制度为例，为防止受害者在经历了与药品生产者的常年争讼后仍然无法有效获得救济，日本于1979年通过《医药品副作用被害救济基金法》（现称为《医药品副作用被害救济・研究振兴调查机构法》），创设了独立药害救济基金制度。药害救济基金包括所有上市药品生产厂商都要缴纳的一般缴纳金（2003年后设定为上年度药品销售量的0.3‰），加之造成具体伤害的药品生产厂商按照规定额外缴纳的附加缴纳金以及国家给予的一定拨款，对于损害严重且责任不明的药品不良反应者给予救济。药害救济基金制度设立后，不仅达到了有助于药品不良反应受害者迅速获得救济的立法本意，更拯救药品生产者于万千不确定之赔偿泥淖，使得其有更多的精力和勇气进行新药研发，由此一度掀起日本药企创新的高潮。相类似的，在环境风险领域，日本通过在政府、企业和住民团体三方之间签订公害防止协定，在实现有效救济的同时，也通过明确权利、义务及责任的划分从而更好地实现风险预防。
（三）行政补偿标准的新发展：从比例原则到风险预防原则
在上述背景下，我们再来审视受到风险规制冲击的行政补偿标准的新发展。
如前文所述，行政补偿标准中对于完全补偿和相当补偿标准的划分，一方面是出于理论层面对于权利内涵不同性质的解析，同时也与特定阶段一国的政府财政等实际因素密切相关。然而，风险规制的崛起却撼动了上述分析存在的基础。在风险社会中，尽管国家财政依然是政府进行全面制度设计时所需要考量的因素，但是如何尽可能避免不可预测的巨大损失已成为政府在具体风险领域的首要考量。对于那些“严重的且不可逆转损害的威胁”，一旦威胁产生就“应当采取必要的预防性措施”，而不应纠结于是否“杀鸡用牛刀”而担心消耗政府财政。换言之，当政府面对禽流感、转基因食品、核辐射、原油泄漏等无法借助通过既有经验积累而决策的未知情形时，政府的关注点仅在于避免潜在的巨大风险的发生。此时，风险预防原则（Precautionary principle）将在某种程度上替代比例原则成为政府决策的首要考量。而正如上文所提到的，鉴于风险社会中的行政补偿在制度功能上既能够实现风险损失之恢复，又能反向作用于风险规制的目的，基于风险预防原则而作出补偿标准的选择也将成为应有之义。
综上，基于上文分析可以认为，政府就行政补偿制度的不同规定不仅会影响到禽主的损失回复程度，更能反作用于禽主在被扑杀过程中的行为，并形成与规制目的同向契合或背道而驰的路径选择。具体到扑杀补偿标准，当政府对禽主采取扑杀补偿时，为防止疫情进一步扩大从而产生不可预测的后果，并同时提升禽主配合扑杀的积极性，应在合理范围内适当提升补偿标准。则这一结论也正好呼应了我们上文基于事实演绎所推导出的“完全”补偿标准。尽管补偿标准的设定还需要考虑到财政收入以及和其他行政补偿进行类比，但是基于法益衡量，社会公众潜在的生命、健康安全等法益相对于政府财政支出而言，显然更为重要。也正因为如此，风险领域的补偿标准应与一般行政补偿标准有所区分。
五、结语
鉴于禽流感所可能导致的公共危机，政府在应对禽流感时应将《重大动物疫情应急条例》第33条中的“合理补偿”解释为完全补偿，具体价格可适用市价标准甚至在市价基础上进行适当提高。当然，为实现公共利益，除提高补偿标准外，扩大补偿对象、增加补偿内容、加速补偿程序等方式也应受到重视。更进一步，禽流感所引发的扑杀和补偿只是一个缩影。依照上文逻辑继续推衍，在可能会导致公共利益重大危害的其他风险领域中，行政补偿标准都应从相应补偿迈入完全补偿甚至更高。
H7N9型禽流感事件接下去将会如何发展？该病毒是否会很快就能被人类科技所攻克？还是会不断发展而引发类似于SARS这样的重大疫情？我们仍然不得而知。而高度的不确定性也正是风险社会所带来的重大挑战之一。对于政府而言，如何应对风险社会中必然存在的接踵而至的风险，如何实现风险预防和“决策于未知之中”，如何实现政府面对风险时的角色转变，将会成为我国政府在风险治理中的必修课。
Reasonable Compensation of Killing Behavior in H7N9 Bird-flue Event: Concurrently Discussion on New Development of Risk Regulation and Administrative Compensation Standard
*本文是笔者所主持的2012年度国家社科基金青年项目“风险行政中的国家责任”（项目编号12CFX031）的阶段性成果，同时也是国家社科基金重大课题“国家治理体系现代化与法治政府”（项目编号14ZDA018）的阶段性成果。
相关数据参见世界卫生组织网站：http://www.who.int/csr/don/2014_01_09_h7n9/zh/index.html.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《浙江发现4名H7N9禽流感患者病毒尚未发现变异》，澎湃新闻，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1394625.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《上海今起暂停所有活禽交易》，载2013年04月06日《北京晨报》A03版。
胡建淼：《关于〈行政强制法〉意义上的“行政强制措施”之认定――对20种特殊行为是否属于“行政强制措施”的评判和甄别》，载《政治与法律》2012年第2期。
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如法国1789年《人权宣言》第17条规定，财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要明显必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。德国《基本法》第14条第3项规定，征收惟有因“公共福祉”所需方得为之，征收须依法律或者基于法律，而该法律亦规定补偿之种类及限度时，方得为之。征收之补偿，以“公平”的衡量公共及参与人之利益后，决定之。日本国《宪法》第29条第3款规定，因公用收用及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以“正当补偿”，不允许国家或者公共团体不予以补偿而收用私人的财产或者对私人的财产实行限制。美国宪法修正案第5条规定，不经正当法律程序，不得剥夺生命、自由或财产；不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。
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常红晓：《禽流感：湖北石首、孝感见闻》，财经网，http://www.caijing.com.cn/2005-12-08/10007201.html.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《天长禽流感疫区解除封锁》，新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2005-11-16/01007447388s.shtml.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《湖南桃江“地毯式”排查H5N1亚型高致病性禽流感》，中央政府门户网站,http://www.gov.cn/jrzg/2007-05/20/content_620475.htm.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《云南楚雄禽流感疫区见闻：四人被隔离人心稳定》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/news/2005/2005-11-23/8/655747.shtml.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《辽宁发放家禽扑杀补偿超过1.9亿元未出现新疫情》，振兴东北网，http://chinaneast.xinhuanet.com/2005-11/17/content_5603791.htm.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《内蒙古禽流感疫区扑杀一只鸡补偿30元》，新浪网：http://news.sina.com.cn/c/2005-11-05/07197362372s.shtml.（最后访问时间：2016年1月11日）。
《南京补偿30万宰杀六千家禽冻存待禽流感后销售》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2013/04-19/4747253.shtml.（最后访问时间：2015年12月13日）。
《上海扑杀超11万羽家禽按不低于市价一半补贴》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2013/04-08/4712048.shtml.（最后访问时间：2015年12月13日）。
[英]亚当・斯密：《国富论》，郭大力、王亚南译，上海三联书店2009年版，第120页。
研究表明，SARS病原最开始也来源于动物（蝙蝠），由于外界环境的改变和病毒适应性的增加而跨越种系屏障传染给人类，并实现了人与人之间的传播。2002年11月―2003年8月5日，29个国家报告临床诊断SARS病例8422例，死亡916例。
常红晓：《禽流感：湖北石首、孝感见闻》，财经网，http://www.caijing.com.cn/2005-12-08/10007201.html.（最后访问时间：2016年1月11日）。
在云南楚雄，一位养殖户抱怨“这次损失至少十六、七万元”，参见《云南楚雄禽流感疫区见闻：四人被隔离人心稳定》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/news/2005/2005-11-23/8/655747.shtml.（最后访问时间：2016年1月11日）；在湖北孝感，记者了解到“这次强制扑杀，补偿标准是每只鸡10元，鸭12元，鹅15元。据介绍，鸭子的培养成本每只至少40元以上”，参见常红晓：《禽流感：湖北石首、孝感见闻》，财经网，http://www.caijing.com.cn/2005-12-08/10007201.html.（最后访问时间：2016年1月11日）；在江西遂川，一位姓胡的养殖户说：“养的鸭子近6000只，买进时七八元一只，按正常情况卖出约为每只17元，这样每只鸭亏损7元”，参见季敏华：《人并禽流感两难降遂川》，财经网，http://www.caijing.com.cn/2005-12-20/10007333.html.（最后访问时间：2016年1月11日）。
2013年H7N9事件中出现了禽主私下卖禽类给其他收购商的情况。例如参见《2元一斤外地投资客抄底浙江鸡市》，载2013年4月23日《都市快报》第C01版。
市场经营者在投入生产之前就应对行业风险有明确的预期和把握，一旦投入，则就必须承担决策所产生的所有风险，其中当然包括遭遇变故而带来的商品灭失、市场价格下降等损失。例如禽类养殖者在生产经营过程中应承担来自以下三方面的风险：一是普通商品生产过程中共存的市场风险；二是农产品行业必须面对的自然风险；三是养殖业活体对象特有的病、死等生理风险。
赵鹏：《风险社会的自由与安全――风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战》，载季卫东主编：《交大法学》（第2卷），上海交通大学出版社2011年版。
[德]乌尔里希・贝克：《从工业社会到风险社会》（上篇），王武龙编译，载《马克思主义与现实》2003年第3期。
[美]约翰・法比安・维特：《事故共和国：残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，田雷译，上海三联书店2008年版，第249―253页。
杜仪方：《恶魔抽签中的赔偿与补偿――日本预防接种损害事件中的国家责任》，载《法学家》2011年第1期。
[澳]伊丽莎白・费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第1页。
[德]乌尔里希・贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第20页。
张永健：《论药品、健康食品与食品之管制》，台湾大学法律研究所2003年硕士论文，第114页。
王泽鉴：《债法原理》（第1册），中国政法大学出版社2001年版，第26页。
宋华琳：《药品不良反应与政府监管制度改革――从安徽欣弗事件引发的思考》，载《法学》2006年第9期。
[日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第116页。
风险预防原则出现在《里约环境与发展宣言》第15条：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。
沈岿：《风险治理决策程序中的科学与民主》，载姜明安主编：《行政法论丛》（第12卷），法律出版社2009年版。
例如，尽管法律无明文规定，但交易者为了公共福祉而暂停交易，相关政府部门应对交易者因暂停活禽交易造成的损失予以补偿，补偿金额应以至少涵盖经营者每天维护其经营活动的必要开支为限。宋华琳：《从禽流感事件看公共卫生风险的法律应对》，载2013年4月18日《检察日报》第003版。 作者简介：杜仪方，复旦大学法学院副教授。 文章来源：《行政法学研究》2016年第3期。 发布时间：2016/6/21