2014年召开的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，其中的任务之一就是深入推进依法行政，加快建设法治政府，“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。”在当前我国构建法治政府的大背景下，不仅要加强对行政权力的制约和监督，同时也要建立一套完善的行政救济制度，以纠错问责和权利救济，因而建立并完善行政救济制度是建设法治政府的重要课题，而作为三大行政救济手段之一的行政复议，一直是被关注和讨论的话题。2015年3月8日，张德江向十二届全国人大三次会议作全国人大常委会工作报告时指出2015年将加强重点领域的立法，“健全民主政治立法，修改选举法、地方组织法、代表法、行政复议法等”，当下修改《行政复议法》的工作正如火如荼地进行。

一、问题的提出

在过往的实践中，行政复议在权利救济、纠纷解决、权力监督上发挥了重要作用，也取得了一定的成效，但与其他行政救济制度相比，行政复议近年来也存在受案数量比例递减、复议维持率高、内部程序妨害效率等诸多问题，加之制度文本设计上的受案范围狭窄、机构设置不健全、人员配备失衡、程序不完善、与其他救济机制衔接失衡等因素，行政复议在实践中举步维艰，亟需改革。同时，新通过的《行政诉讼法》也要求行政复议在理论与制度设计上跟上配套步伐，共临现实挑战。在《行政复议法》修改之际，共谋未来，需要我们认真审视行政复议上述有关问题，以此建构出社会发展需要的制度。

建构行政复议制度，需要准确界定其性质，因为行政复议的性质是行政复议的本质属性，它既是行政复议制度的内在属性，也是行政复议制度存在和独立发挥作用的根本前提，可以说是行政复议中最根本的问题，是行政复议制度及其理论的“立身之本”。它不仅关系到行政复议功能、目的和价值的确立，也关系到行政复议的范围、机构设置、人员配备，以及行政复议的程序设计等问题。而通过文献综述，笔者发现我国关于行政复议的性质长期存在争议，不仅学界众说纷纭，实务界也看法不一。在理论研究上，我国对行政复议制度性质的研究十分薄弱，著作屈指可数，再对已有的关于行政复议性质的研究进行细化分析，笔者发现除个别外，论者们几乎都倾向于行政复议司法性或司法化研究。从研究的倾向来看，似乎学界对行政复议的性质形成了共识，但事实并非如此。

在当下修法时机成熟之际，修改《行政复议法》以及实施好修改后的《行政复议法》，需要回应立法之初就存在、且延续至今的关于行政复议的性质之争。只有对行政复议进行准确而精当的定位，才会形成连贯一体、正确而有效的行政复议制度模式和制度内容，才能让行政复议在实践中真正发挥作用。正是从一问题意识出发，笔者试图对行政复议的行政性进行研究，以期展开对现有行政复议制度的认识与反思。

二、问题的缘起：我国行政复议的性质之争

（一）行政复议性质之争概貌

1.专门立法前关于“行政复议”性质的认识（1990年以前）

我国行政复议制度的雏形可以追溯到上世纪50年代，至1990年《行政复议条例》出台前，虽然没有专门的行政复议法，但在海关、税务等领域已经率先开始了现代型的行政复议。这一时期，对于行政复议的认识主要有以下几种：（1）行政复议是一种解决行政争议的行政程序，指行政机关就其主管事项与相对人发生争议后，基于相对人的请求，由其上级机关或该机关自身对引起争议的行政决定进行复查并做出决定的法律制度。行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政机关就其主管事项与相对人发生争议后，基于相对人的请求，由其上级机关或该机关自身对引起争议的行政决定进行复查并做出决定的法律制度。上述两种观点大致相似，行政复议被理解为解决行政争议的一种手段、程序或方法。（2）也有学者认为行政复议属于广义的行政诉讼，行政诉讼是按照一定的程序和方式解决争讼的活动，既然行政机关是按照一定的程序在解决行政纠纷，那么理应包括在行政诉讼内。（3）更多的学者对第二种意见持反对意见，他们对比出行政复议与行政诉讼在性质、审查主体、程序等方面的不同，认为不宜将行政复议和行政诉讼合二为一。二者有关联但属于不同的救济方式，需要分别制定规则。行政复议是上级行政机关对下级行政机关的行政行为进行的审查，是行政系统内部的救济手段，属于行政行为的范畴。概括起来人们对行政复议已有属于救济手段、属于行政诉讼、属于行政行为等多种认识。（4）1989年我国《行政诉讼法》的颁布，掀起行政复议性质之争的热潮，概括起来有两种观点：一种观点认为行政复议具有行政监督性质，行政复议是上级行政机关对下级行政机关及其工作人员是否严格执行有关法律进行监督的重要制度；一种观点认为行政复议具有行政性和司法性双重属性，国家行政机关在执行国家职能进行行政管理过程中可以在法定范围内依法行使对有关案件的判断权以解决行政纠纷，具备司法性，同时行政复议隶属于行政机关，具有行政机关一切属性，具备行政性。

综上所述，在专门的《行政复议条例》颁布前，人们对行政复议就已经存在不同认识，有救济手段说、行政诉讼说、行政说、兼具“行政性”与“司法性”说等，这一时期很难探寻主张这些观点背后的标准，也难以找到支撑观点背后的理由，因而对行政复议的认识显得较为混乱。

2.《行政复议条例》颁布后关于行政复议性质的争议（1990年-1998年）

为配合《行政诉讼法》的更好实施，国务院于1990年12月24日颁布了《行政复议条例》，并于1994年6月作了修改。这一时期对行政复议的性质存在很大争议：（1）立法者认为行政复议是行政层级监督的具体行政行为，即立法者最初创立行政复议的目的在于行政内部的自我监督，不涉及司法色彩。“行政复议是指行政机关在行使其职权时，与作为被管理对象的相对人发生争议，根据相对人的申请，由该行政机关的上一级行政机关对引起争议的具体行政行为进行复查的一种具体行政行为。”（2）有学者从公安行政复议角度出发认为行政复议具有准司法性。“公安行政复议是一种准司法行为。这是由于复议机构的地位、作用和身份决定的。复议的公安机关是与公民、法人和其他组织发生公安行政纠纷的公安机关的上一级公安机关，是以第三者的身份解决公安行政争议的。为了保证公正、合法地解决这种争议，必须按照一定的司法程序和原则进行审理， 因此具有一定的司法性。”（3）也有学者提出了不同于之前的观点，认为行政复议是行政司法行为。此时，行政复议被理解为解决行政争议的行政司法制度，依特定的行政司法程序（行政复议程序）解决行政争议。“将行政复议理解为由行政机关所实施的具有司法性质的行政行为( 即行政司法行为) 似更为合适。因为，一般司法行为的实质属性与功能：一是裁判，二是权利教济，这两者均包含于一般的行政复议行为之中，并且显然不为一般的行政监督行为和行政管理行为所具备。”行政复议是法定行政复议机关应行政争议特定方――相对人（个人、组织）的申请，审查对方当事人（行政主体）作出的具体行政行为的合法性与适当性，并作出相应裁决的行政司法行为。（4）应松年教授主编的《行政行为法》在对上述学说进行梳理的基础上，将关于行政复议性质的观点概括为三种：一种是行政说，该观点认为行政复议是行使行政权力的内部监督行为；一种是救济说，该观点认为行政复议是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益；一种是行政司法说，该观点认为行政复议为行政司法活动。综上，这一时期对行政复议性质的认识初步形成了一定的标准，如分别从权力来源、制度目的、制度功能等出发，对行政复议的性质进行界定，但未达成共识。

3.《行政复议法》颁布后关于行政复议性质的争议（1999年-2006年）

由于《行政复议条例》设计存在的缺陷，鉴于行政复议在实践中存在的问题，更出于监督行政机关依法行使职权和保障相对人合法权益的需要，1999年我国全国人大常委会通过了《行政复议法》。随后，国务院下发了一系列关于贯彻执行行政复议法的通知，推动了行政复议法的工作。立法者就起草《行政复议法》的指导思想进行了说明：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”、“第一，体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议”司法化”。”可见，立法者是让我国《行政复议法》延续了《行政复议条例》的立法目的，将我国行政复议定性为内部自我监督。但行政复议内部自我监督的定性引来了诸多批评，导致行政复议性质之争方兴未艾，主张行政复议司法性的声音不绝于耳。“行政复议更接近于司法性质而不同于一般具体行政行为，把它看做是行政行为显然是不妥的。如同行政立法一样，行政复议是形式上的行政行为，实质上的司法行为。”以周汉华教授为代表的一大批学者对行政复议的司法性进行了有力论证，他们认为将行政复议制度定位为行政内部的自我监督弊病重重，在实践中使行政机关与司法机关发生角色错位。综上，这一时期的争论行政复议司法化渐趋上风，随应了司法改革的潮流。主张行政复议司法化的学者们也清晰的勾勒出了他们界定行政复议性质的标准。

4.《行政复议法实施条例》颁布后关于行政复议性质的争议（2007年至今）

为增强行政复议制度的实践操作性、解决行政复议工作中的疑难问题、保障《行政复议法》的有效实施，国务院于2007年制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。对该条例的颁布，相关负责人说：“行政复议，是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。”同时，在条例释义中，立法者认为行政复议在发挥行政系统内部层级监督功能的同时，具有更加重要的社会救济功能。在这里，立法者对行政复议的认识有一个明显转变，即在坚持以前行政复议监督功能的基础上，承认了行政复议的救济功能。这一阶段，延续《行政复议法》颁布以来的趋势，对行政复议性质的认识，众多学者主张行政复议的司法性，并呈现清晰的理由，立法者也开始承认行政复议的权利救济功能。

（二）行政复议性质类型化区分及标准检讨

通过对我国行政复议制度性质的争论进行历史梳理，可以概括总结出我国关于行政复议制度性质的观点可以分为以下四类：（1）行政复议性质为手段性。该观点认为行政复议是用来解决行政纠纷的手段、程序或方法；（2）行政复议性质为行政性。该观点认为行政复议是行政机关内部的自我层级监督；（3）行政复议性质为司法性。该观点认为行政复议具有裁判和权利救济功能且与司法程序类似。（4）行政复议性质为行政司法性。该观点综合了第二、三种观点，认为行政复议不仅是行政机关的自我监督，还在功能、程序、权利救济等方面具有司法的特征。不同阶段学术界和实务界对行政复议“行政性”、“司法性”的界定是在不同标准上进行的。主张行政复议的行政性采纳的是制度目的、权力性质或复议决定效力标准，主张行政复议的司法性采纳的是程序、功能或制度目的标准。之所以产生分歧，就在于学者们对论述“行政性”和“司法性”采纳的标准不一，不少学者还在不同的论述过程中不断替换、并用以及交替运用这些标准。

说行政复议的性质是行政性时，采纳的是权力性质标准、制度性标准或者复议决定效力标准。说行政复议的性质是司法性时，采纳的是程序标准。我们知道，这几者处于完全不同的层面，由此推导出来的行政性或司法性并不是按照一个逻辑标准划分出来。标准不同导致争论永远不在一个棋盘上，“公说公有理，婆说婆有理”，既触及不到问题的实质，也永远无法达成共识。实际上，采纳上述任何一种或几种标准，都无法逃脱片面性，也无法获得对行政复议性质的正确认识，甚至还会出现虚假争议的情况。“学界关于行政复议性质是行政、司法或行政司法的争论，其实在根本上就不存在分歧。说行政复议性质是行政的人，并非是反对行政复议在程序上的司法特性；说行政复议性质是司法的人，本身也赞同行政复议是行政机关运用行政权的过程；说行政复议行使是行政司法或准司法行政的人，既不否认他的权力、机关是行政的，也不否认他的程序具体司法特征。这样看来，这些所谓关于性质的不同学说，在权力、机关性质与程序特点上并没有什么本质的不同，实际上是“你”中有“我”，“我”中有“你”。”因此，要探讨行政复议性质，得先检讨已有标准然后确立其切入新标准。

（三）  探讨行政复议性质的标准

在确定探讨行政复议性质的标准之前，首先应清楚何为事物的性质？作为事物的性质，它含有自然法中自然正确的意味，因而它必须是确定的，“事物的性质必须具有确定性才能使之所反映一事物区别于他事物”。尽管我们可以用不同的方法和从不同的角度去观察一个事物，我们也不能得出事物的性质要么是这样要么是那样，或者既是这样又是那样的结论，否则我们根本无法辨别出任何事物，作为事物根本属性的性质是唯一确定的。就行政复议的性质而言，我们只能得出其性质要么是行政性要么是司法性的结论，得出行政复议性质兼具行政性和司法性，这不利于我们清楚认识什么是真正的行政复议。一般而言，事物的性质与事物的功能、目的及价值密切相关，性质侧重于体现制度价值，而功能则侧重于体现制度的作用与现实意义，价值与功能的结合，往往彰显出其性质。由此，从性质的内部视角出发，我们就确立了探讨行政复议性质的第一个标准：行政复议制度的性质与其功能、目的和价值密切相关，因而准确定位出行政复议制度的功能、目的与价值就可以反照出行政复议制度的性质。另一方面，行政复议制度只有和其他行政救济制度相对照，才能获得它自己本质的规定。“在对立中，有差别之物并不是一般的它物，而是与它正相反对的他物，这就是说，每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的本质规定。”因而对于行政复议制度的定位，从外部视角出发，我们就确立了探讨行政复议性质的第二个标准：通过探讨行政复议制度与其他行政救济制度的衔接关系、对照其在整个行政救济体系中的位置来认清其性质。

  三、  问题的径路一：行政复议制度功能、目的与价值定位

（一）  行政复议制度的功能定位

任何法律制度的产生都源自于宪法规范的价值预设，宪法规范的取向决定了行政复议制度的性质。我国宪法第5条确立了法治原则，法治原则反映到行政复议制度上就是行政机关要依法行政，行政权的行使要符合行政运行规律。宪法第41条规定了公民的监督权，这一条不仅是行政复议制度设立的宪法依据，而且在宪法法治原则的指引下确立了行政复议制度的功能重点在于监督。仅从文本观察，从《宪法》第41条并不能推出行政复议制度的监督功能，通过法律解释进而寻求制度正当性依据是当下不容回避的趋势，运用这一方法我们可以证成行政复议的监督性质。我国《宪法》第41条规定，公民有“提出申诉、控告、检举的权利”，严格按照文义解释和目的解释对“申诉”、“控告”、“检举”进行解释，我们可以知道公民享有监督权，“我国人民是国家的主人，一切国家工作人员都是人民的勤务员”，“因此，人民群众有权关心国家大事，对于任何国家机关和国家工作人员的工作有权进行监督”。具体到行政复议制度上，体现为公民对行政机关及其工作人员的监督，再结合人民主权原理和法治原则进行体系性理解，公民享有的监督权可授予行政机关，即监督权可内化表现为行政机关内部的自我监督，以更好的实现依法行政的法治要求。

我国1990年《行政复议条例》第1条规定：“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制度本条例。”1999年《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制度本法。”通过对这两条的分析，我们可以知道立法者的意图，就规范而言，《行政复议条例》和《行政复议法》都将监督作为了核心功能。实际上，立法者也作了明确的立法说明：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”、“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议”司法化”。”我国的立法机关是代表人民意志的机关，立法者的意图是人民的意志体现，也是人民利益的要求，因而必须得到遵守和执行。既然我国行政复议制度的立法本意在于对行政机关的监督，我们就应回归立法本意，注重行政复议的监督功能。

就域外行政复议制度来看，世界上主要代表国家最初的行政复议，就在于监督行政。德国的异议审查制度在起源上就是因为对行政机关的监督，现在德国学者一般认为行政复议具有为公民权利提供救济、行政自我监督和为法院减负三方面的功能，但从起源上讲行政自我监督功能排在第一位，胡芬教授就认为德国的行政复议在行政自我监督方面具有重要意义。日本最初设立的《诉愿法》也在于对行政机关的监督，后来才演变成侧重对权利的救济。英国的行政监察员和美国的行政法官都注重对行政机关的监督，法国的善意救济和层级救济也偏向于对行政的监督，韩国学者认为行政审判存在的理由在于其可以实现自律的行政控制、司法功能的完善、减轻法院的负担。如果偏重权利救济的机能，行政责任变得非常模糊，会产生致命的问题，权利救济与自我统制必须努力调和不能偏重。

因而，从宪法上的价值预设和公民监督权的规范依据、行政复议制度的最初起源和我国行政复议制度的立法意图出发，我国的行政复议制度理应回归其监督功能的本性。

（二）  行政复议制度的目的定位

在讨论行政复议制度时，我们很容易将行政复议制度的目的和功能混为一谈。“一些学者虽然明确表述了行政复议的功能，但显然与作用、意义、目的、性质等混为一谈；而在一些对行政复议作用、意义、目的和性质的表述中，却又包含着行政复议的功能。”实际上，不只是行政复议制度，整个法律制度的目的与功能都存在差别。正如耶林所说，目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。立法目的是立法者想要达到的结果或想要取得的目标，具有主观性，是奠基于现实需要和对制度的认识上；制度功能是客观的，是制度对个人以及社会发生影响的体现，反映法的能力问题。因而在行政复议制度功能之外，我们还有必要从主观上去追寻行政复议制度的目的。

1.司法重荷下的产物

从人类发展历程角度，在自由法治国向社会法治国发展转变过程中，司法机关一直担当着矫正和控制行政权、保障公民、法人和其他组织合法权益的角色，行政诉讼一直是值得信赖的权利救济途径。但是，随着社会的发展，单靠司法来解决行政争议，对行政权的行使予以监督和控制，显然是不够的。因为司法对行政的监督具有一定的局限，在很多方面也超出了其能力范围，加之诉讼的重荷让司法已踹不过气，由此让行政机关自身承担一些以前司法承担的职责就成为了共识，从司法划分出来的这部分职责，主要的任务就在于对行政进行监督。行政复议制度作为这部分由司法演变出的职责的典型表现，就应承担监督行政机关的任务。美国学者伯纳德・施瓦茨指出：“尽管有三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的社会需要行政机关具有司法职权，使这种授权不可避免。”我们要明白，这种授权的背后实际上是司法监督行政权的需要，因而获得授权的行政机关要按照司法最初的旨意监督自己。从司法授权的角度，我们可以知道之所以设立行政复议制度，其最初的目的在于实现对行政权的监督。

2.对我国行政复议制度目的的检讨

通过我国《行政复议法》第1条：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制度本法。”的规定可以看出，我国行政复议制度有三个立法目的：防止和纠正违法或不当行政行为（即纠正说）、保护公民、法人和其他组织权益（即保护说）、保障和监督行政机关依法行使职权（即监督说）。因学界和实务界对上述三说意见不一，导致立法者难以取舍，故而形成了现在的行政复议目的的多重表述。对于保护说，依人民主权之原理，国家一切权力属于人民并起源于人民，人民选举人民代表组成的人民代表大会行使立法权，立法机关所立之法要符合人民意志，体现人民利益，因而保护人民合法权益是实行人民主权国家所立法之共同目的，不只是行政复议制度特有的立法目的，此说虽无谬误却宽泛至极，并不能体现出行政复议制度与其他法律制度的区别，也反映不出行政复议制度的本质属性。纠正说认为行政复议的目的在于纠正违法或不当行为，保障行政机关依法行使职权，符合依法行政，但行政机关依法行使职权，是代表国家意志并以国家的强制力为后盾，且行政行为具有法定的拘束力、执行力和公定力，根本无须再另置行政复议以保障或纠正其行使职权，已有的其他行政制度足以确保其依法行使职权。因而，通过行政复议保障行政职权之行使，或以行政复议强化其效能，易让人误会我国行政职能长期不彰。对于监督说，尽管有论者指出行政机关对下级行政机关之监督，可以采取多种方式甚至比行政复议更好的方式，因此，以监督为行政复议之目的，其意义不大。

事实上，纠正说与监督说，其基本意思是相同的，主要内容和侧重点都在强调对行政机关的监督，行政复议既可以对违法、不当行政行为进行监督纠正，又可以对合法、适当行政行为予以保护和支持，它是以行政机关彼此关系为基础的，基本不涉及申请人。而保护说，其主要内容和侧重点在于规定行政机关与个人之间的关系。因此行政复议制度的保护说与监督说，在内容、侧重点、各自关系上有很大的不同，在行政复议制度中的地位与作用也不一样，由于保护说是所有法律制度的目的，过于宽泛，也体现不出行政复议制度的特色，因而将行政复议制度的目的定位为对行政机关的监督较为合适，使行政机关的行政行为合法又合理，不仅符合行政复议制度的起源，而且也符合我国的立法者意图，更是与行政复议制度功能遥相呼应。

（三）  行政复议制度的效率价值定位

前文已经详细探讨了宪法规范侧重对行政复议监督功能的价值预设，因而行政复议的受案范围应该相对较广才有利于监督的实现，这就决定了跟侧重权利救济功能所要追求的价值不一样。对权利救济功能的侧重决定了该制度注重对公正、正义的价值追求，而对监督功能的侧重，使行政符合职权要求，按照规律运行，这决定了该制度更注重对秩序或者说效率的价值追求。行政复议制度之所以出现是为了解决日益增多的行政纠纷，行政纠纷之所以大量增加的根本原因是行政权未得到有效的监督和制约。我国最初制定的《行政复议条例》的立法宗旨首要是监督行政权行使，次要目的为维护权益，这种既监督又维护的表现，使价值取向显得混乱。随后《行政复议法》把防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益放在首要位置，看似对价值取向进行了调整，突出保护功能弱化监督功能，但却在监督之前加了一个“保障”，这实际上使得行政复议制度的价值取向陷入更深的迷茫。因而我们有必要认真去厘清行政复议制度的价值取向。从管理学的角度来看，行政复议制度的创设是行政分权管理的必然结果，是“同性权力”的监督，绝对不能走司法化的道路，必然要走以行政为主导的道路，而行政诉讼是“异性监督”，这决定了二者建设的侧重点各有自己的偏好，行政复议是行政程序，侧重以效率为先，行政诉讼是司法程序，侧重以公正为先。此外，在监督为首要功能的前提下，行政机关这种内部自我监督违反“自己不得为自己案件法官”的古老格言，使行政复议很难以公正作为其首要价值追求，也难以让人信服。

四、  问题的径路二：行政救济体系中的行政复议

在现实生活中，人们主要通过信访、行政复议以及行政诉讼来解决行政争议，表达利益诉求。信访、复议、诉讼被称为行政救济的三大途径。因而理顺信访、行政复议、行政诉讼三者之间的关系，明确各自在化解行政争议中的定位和发展方向，实现衔接与配合，具有重要意义。

（一）行政诉讼的遗留地：行政复议的存在空间

复杂的客观环境和行政机关工作人员的综合素质与能力问题，使行政机关在行政管理过程中，无法避免行政争议的出现。同时，行政权力本身就具有侵略性和扩张性，“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介其放射都要扩大一定的范围；各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力，”这就难免会侵犯到相对人的合法权益从而产生行政争议。加之，人民也不全都会服从行政机关的管理，所以行政争议产生不可避免。行政争议不仅会影响到行政权的正常运行，还会影响行政管理的质量和效率，更关乎公民、法人和其他组织的合法权益，因而必然要寻求解决途径。解决行政争议的途径有很多，比如权力机关的审查和监督、行政复议、行政诉讼等，其中行政复议和行政诉讼成为了解决行政争议的主要法律制度。“广义上的行政争讼包括行政复议和行政诉讼。行政复议和行政诉讼，是现代国家解决行政争议的两种法律制度和途径，都是行政救济法体系的重要组成部分。这两种制度和途径的不同适用，关系到国家权力的具体配置问题，既是重大的实践问题，又具有深远的理论意义。要真正确切地把握行政复议，更好地理解行政复议制度的实质和作用，就有必要对行政复议与行政诉讼的区别和联系进行一定的探讨，正确把握二者之间的关系。”

通过对行政复议与行政诉讼的对比，我们可以发现，行政复议制度在整个行政救济体系中具有重要作用，并非可有可无，相较于行政诉讼制度，其有独立存在的价值和意义，甚至在行政诉讼不能发挥作用的领域举足轻重，具有独特的优势性。同样作为“救济”制度，行政复议制度与行政诉讼制度在性质上有根本不同，行政复议程序没有行政诉讼程序那么严格、复杂，它更为简单、方便、快捷和经济，体现出对于效率的更高要求，也体现出它的便民特点和易行特点。相较于司法程序而言，行政复议是一种经济型的纠纷解决方式；其次，对于一些涉及专业性和技术性较强的行政纠纷，行政复议在经验和技术上比行政诉讼更有优势；再者，用行政复议来解决纠纷，利于上级行政机关掌握下级行政机关行使职权的情况，首长负责制体系也便于纠纷的及时解决。综上所述，行政复议具有其经济、效率、专业等优势，在解决行政争议方面，应当首先用这种行政系统内部的救济机制加以解决，诉讼不应成为首选机制，这也符合穷尽行政救济原则。

（二）信访的过滤机制：行政复议对信访案件的分流

从规则之治的角度，行政复议救济优于信访救济，行政复议比信访具有更严格的程序性，又在一定程度上克服了诉讼救济的程序繁琐问题。行政复议与行政诉讼存在衔接关系，行政复议在多数情况下与行政诉讼是前置关系，对复议不服可以再提起诉讼，信访不存在由正式制度搭建起来的通向司法救济的桥梁。《行政复议法》明文规定行政复议不适用调解原则，避免了行政机关的任意处分，而信访救济主要是通过调解来实现的，争议双方地位的不对等性使之难以真正达到救济的效果。相较而言，行政复议制度更加正式、规范、完善和有效。信访处理的事项是对行政机关及其工作人员行使职权的行为提出建议或者表达不满，对行使职权的不满，说明行使职权存在违法或者不当，这恰好是行政复议要纠正的问题，此时行政复议与信访存在职能重合。既然存在职能重合，信访本身存在不讲程序、缺乏规范、充满恣意等诸多缺陷，同时鉴于行政诉讼消耗人力、物力、财力，而行政复议兼具程序性和便民性特点，可以将更多的信访案件转移给行政复议来处理。信访在内容、范围、管辖及程序等方面都没有明确的法律规定，它在解决行政争议时必须通过有权机关来实现，而行政复议的决定具有强制性，对于符合复议范围的信访问题，应当让信访人申请行政复议来维护自己的合法权益，这比信访机制更有力度和效果。由此可以知道，对比信访制度，行政复议制度在纠纷解决与监督功能上，能承担信访的大量案件，同时可以解决信访无法解决的问题，克服信访在监督与救济方面的缺陷，更可以与信访一起使行政内部达到统一性。

（三）行政救济体系中行政复议制度的定位

通过前文行政复议与行政诉讼、信访关系的梳理，可知：与行政诉讼相比，行政复议具有内部纠错、程序简便、范围宽广等优点，二者不能互相取代，根据司法最终原则，绝大部分的行政争议应该在行政权内部解决，行政复议应被理解为是解决行政争议的基础性途径，是行政诉讼的前置程序；与信访相比，行政复议程序更严格、制度更规范，理应分流进更多的信访案件，使出现在信访中的行政争议更多转移到行政复议这一解决途径上，近年来出现的“大信访、中诉讼、小复议”格局是行政复议与行政诉讼不力的表现，“大复议、中诉讼、小信访”才是完美的行政救济格局。

以救济主体为标准，救济可分为行政体系内救济、司法救济和权力机关救济，再以司法权与行政权为二级划分标准，行政体系内救济可分为行政内救济与司法救济，其中行政内救济包括行政复议、行政信访和行政赔偿等，司法救济主要指行政诉讼，由此我们可以列出行政信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿这一行政救济链条。“行政救济是对行政权侵犯公民权利的救济，因而行政权是行政救济的逻辑起点，行政诉讼是司法权对行政权的审查，是最程序化、最规范化、最严谨的行政救济，因而司法权是行政救济的最后安全阀。”也就是说，对公民的权利救济会稳当地让行政诉讼来承担，在这一链条上，行政信访、行政复议二者构成主要的行政内救济，二者主要承担着权利救济的前期工作，即对行政机关进行监督，此种监督是为权利保护和救济服务的。“行政内救济的特质，由该制度的定位决定。在法、德、英、美四国行政救济构造比较中可以发现，各国法院对行政权进行审查时，一般尊重行政机关的判断权，尤其是事实判断权与塑造性判断权，行政内救济即是为克服司法审查有限性而出现的一项救济制度，故而，行政内救济一般主要承载内部监督的职能。”因此，无论是信访制度，还是行政复议制度，其主要的功能是承担内部监督、自我纠错，弥补司法救济的无能为力之处。既然行政内救济是行政系统内的自我监督机制，在价值定位上，就要力求简单、快捷，简化程序，也要避免与后来的诉讼程序反复适用，要有助于行政自我反省，效率就成了行政内救济的价值追求。由此，探讨行政复议性质的第二个标准就已明确，行政复议与整个行政内救济体系中的其他制度承担着自我监督功能，追求着效率价值。

综上所述，从内部视角，探寻行政复议制度的功能、目的与价值，对行政复议制度起源进行梳理，制度的起因往往决定了其性质，主观目的与客观功能的监督定位，综合出行政复议制度对效率价值的寻求，这就从根本上反映了行政复议制度的行政性质；从外部视角，探寻行政复议制度在行政系统救济体系中的地位与作用，通过在行政内救济体系中的衔前联后的重要性阐明，体现出行政复议制度所应承担起的监督功能与追求效率价值，以此突显其行政性。

五、问题的最终：去行政复议“司法性”之魅 

尽管从理论上已经论证了行政复议的行政性本尊，但在我国的实践中，基于错误的认知和功利的考量，我国行政复议在染上司法性上已经走得太远，需要阻断其司法性之路的同时，开出去除其魅的药方，以切除已留下的制度之瘤和摒弃可能的司法之诱。因而，我们还需探讨行政复议的“司法性”问题。

（一）行政复议缘何具有“司法性”

域外国家的行政复议制度存在差异，但在程序性方面却有高度的一致性，再反观我国行政复议性质之争的概况也可以发现，持行政复议“司法性”主张的学者多以程序性为标准在界定行政复议制度的性质，由此可以推出行政复议制度在程序性方面或多或少借鉴了诉讼程序，因而具备“司法性”。但是，行政复议制度为何要具备这种“司法性”以及是什么原因导致了这种“司法性”？实际上这与程序正义有关。