关键词：德国行政诉讼 类型 分类标准差异 基本构想

    行政诉讼的类型（Klagearten）即行政诉讼中以一定标准对诉进行分类后确定下来的诉的种类，也称行政诉讼的诉种。对于诉的类型的研究，向来是德国行政诉讼法学的重点，并且已经形成了比较成熟的体系。而我国大陆学者对此的研究还比较少。本文在对德国行政诉讼的各种具体的类型及其分类标准进行分析的基础上，根据我国的实际情况以及中德两国行政诉讼制度的差异性，提出建立我国行政诉讼类型制度的初步构想。

    一、德国行政诉讼的类型

    对诉的类型的规范在德国《行政法院法》中是“核心内容”。《行政法院法》不仅对诉的类型进行了划分，而且其诉讼程序的设置在一定程度上就是建立在这一划分的基础之上的。立法者划分诉种的目的在于为行政诉讼受案范围内的每一种国家权力行为都设置一种诉，以期当公民权利受其侵害时，至少有一种类型的诉可供选择并藉此获得法律保护。因此，一种特定类型的诉，就是行政诉讼中对公民权利进行法律保护的一种特定方式。尽管当事人应当在起诉时选择适当类型的诉，但法院不会仅因当事人未正确选择诉的类型就否定诉的适法性（Zulaessigkeit）。为此，《行政法院法》第88条规定：“法院不得超出诉讼请求的范围（进行裁判），但不受申请表述的限制”。此条表明，法院应查明原告起诉的真实意图，并以一定方式帮助其选择适当类型的诉。因此，在个案中，原告的诉状中有一个确切的请求即可，而将该请求归结为某一特定类型的诉则是法院的责任。惟其如此，诉的分类才能在实现对诉讼程序进行具体化和规范化的同时，不对原告构成额外负担。

    德国行政诉讼制度中不同类型的诉或在《行政法院法》中有明确或默示规定，或是由该法律指示适用民事诉讼法的规定而形成的。此外还有《行政法院法》中并未明确规定的所谓特别类型的诉（Klagearten sui generis），例如，规范颁布之诉和机构之诉。之所以会出现这些特别类型的诉，是因为根据《基本法》第19条第4款和《行政法院法》第40条的规定，“针对侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用。”因此，只要是保护公民权利需要，法院在司法实践中就应该认可特别类型的诉的存在，而不管《行政法院法》中是否对之有明文规定。从这个意义上而言，《行政法院法》对于诉的类型的规范只是“例举性的”，而不是“列举性的（keiner numerus clauses der Klagearten）”。但实际上这些所谓特别类型的诉在实践中并不重要，而且，它们大体上都可以被认为是《行政法院法》中明文列举的诉种的亚类型。

    《行政法院法》只对撤销之诉和义务之诉给出了法定概念（《行政法院法》第42条第1款）。其他类型的诉的适用范围则由法院在司法实践中确定。一般认为，行政诉讼中有如下类型的诉：

    1、撤销之诉（Anfechtungsklage，《行政法院法》第42条第1款），指原告要求撤销（已作出的）行政行为（Verwaltungsakt）的诉。该行政行为可以是经过复议程序后未被复议机关改变的原行政行为，也可以是改变了原行政行为的复议决定。

    2、义务之诉（Verpflichtungsklage，《行政法院法》第42条第1款），指原告要求法院判决被告作出其拒绝作出或停止作出的（通常是授益性的）行政行为的诉。义务之诉是给付之诉中特别针对行政行为的诉种，也称为特别给付之诉（besondereLeistungsklage）。义务之诉可分为对行政机关拒绝作出某行政行为的（否定性）决定提起的否定决定之诉（Versagungsgegenklage）、对行政机关的不作为提起的不作为之诉（Untaetigkeitsklage，参见《行政法院法》第75条）和旨在要求法院判决行政机关根据法院的法律观点对原告作出答复的答复之诉（Bescheidungsklage，《行政法院法》第113条第5款第2句）。对义务之诉，法院只能宣布行政机关是否负有作出原告所期待的某个行政行为或重新作出决定的义务，而不能代替行政机关作出决定。

    3、确认之诉（Feststellungsklage，《行政法院法》第43条第1款），指原告要求法院判决确认某法律关系的存在与否或确认行政行为自始无效的诉。这里所谓的法律关系，是指建立在公法性规范、行政行为或行政合同基础上的法律关系。该法律关系可以是现实的法律关系，也可以是由现实的法律行为已经具体化了的、但尚未形成的（未来的）法律关系。确认之诉的亚类较多，有旨在确认某法律关系存在（积极确认）或不存在（消极确认）的一般确认之诉（allgemeine Feststellungsklage）、涉及对未来法律关系进行确认的预防性确认之诉（vorbeugende Feststellungsklage）、要求确认行政行为自始无效的无效性确认之诉（Nichtigkeitsfeststellungsklage，《行政法院法》第43条第1款第2种情形）、要求确认已经不再产生法律效果的行政行为的违法性的继续确认之诉（Fortsetzungsfeststellungsklage，《行政法院法》第113条第1款第4项）、要求确认在诉讼过程中某一有争议的法律关系存在与否的中间确认之诉（Zwischenfeststellungsklage，《行政法院法》第173条并5民事诉讼法6第256条第2款）等。

    4、一般给付之诉（allgemeine Leistungsklage，《行政法院法》第43条第2款、第111条、第113条第4款、第169条第2款以及第170条默认其存在），指公民要求公共行政主体作出、容忍或停止作出除行政行为以外的其他所有行为、或公共行政主体要求公民依公法规范作出、容忍或停止作出某行为的诉。一般给付之诉适用的范围非常广泛，其要求的给付通常可以是除行政行为以外的任何一种给付；其原告不仅可以是公民，还可以是行政机关。在公民对行政机关提起的一般给付之诉中，要求给付的标的可以是事实行为或低于法律的行政规章和章程的颁布。其中要求行政机关停止或不再作出某（干涉性）事实行为的诉被称为停止作为之诉（Unterlassungsklage），要求行政机关颁布低于法律的行政规章和章程的诉被称为规范颁布之诉（Normerlassklage），要求行政机关在将来不作出某行政活动的诉被称为预防性停止作为之诉（vorbeugende Unterlassungsklage）。在行政机关对公民提起的一般给付之诉中，要求给付的是行政机关不能以其单方行为实现的公民的作为、容忍或停止作为，例如，行政机关基于公法性合同而对公民提出的给付要求。

    5、规范审查程序（《行政法院法》第47条），是指法院经申请对有关行政机关制定的规范进行审查的程序。这里审查的规范主要是建设法典中规定的章程和规章（《行政法院法》第47条第1款第1项）以及州法律规定行政法院可以审查的低于州法律的规范（《行政法院法》第47条第1款第2项）。提出规范审查申请的可以是其权利受到或即将受到该规范影响的公民或法人，也可以是适用该法规的行政机关。规范审查申请必须在该规范颁布两年之内提出。严格而言，规范审查程序不仅是一般的旨在保护公民权利的诉讼程序，而且同时还是一种客观的对抗程序（objektives Beanstandungsverfahren），因此，一般不称之为规范审查之诉。但由于规范审查程序实质上是对章程和规章的有效性进行审查和确认的程序，所以，也可被认为是确认之诉的一种特别的亚类。法院对规范审查申请作出的裁判具有普遍性效力，该程序中的对抗双方分别被称为申请人和被申请人，而不是原告和被告。

    6、行政诉讼中的机构之诉（verwaltungsgerichtliche Organklage），也称为内部机构争议程序（das innerorganschaftliche Streitverfahren）。机构之诉涉及的是同一法人或法定主体内部不同机构之间的公法争议，例如因剥夺区镇代表大会成员表决权而产生的争议。严格而言，机构之诉并不是诉的一种类型，而是有关内部机构争议的各种程序的总称。在机构之诉中通常采用的诉的类型有一般给付之诉、一般确认之诉和规范审查等。

    7、其他的形成之诉（andere Gestaltungsklagen）也称诉讼程序性形成之诉（prozessuale Gestaltungsklagen），指除撤销之诉以外的旨在通过法院的形成判决直接形成（创设、撤销或变更）法律关系的诉。《行政法院法》并没有对其他形成之诉直接作出规定，而是指示适用《民事诉讼法》的规定。属于此类型诉的亚类有变更之诉（Abaenderungsklage，《行政法院法》第173条及《民事诉讼法》第323条）、再审之诉（Wiederaufnahmeklage，《行政法院法》第167条第1款及《民事诉讼法》第578条）、执行阻却之诉（Vollstreckungsgegenklage，《行政法院法》第167条第1款及《民事诉讼法》第767条）和对仲裁裁决的撤销之诉（AufhebungsklagegegeneinenSchiedsspruch，《行政法院法》第173条及《民事诉讼法》第1043条）。由于《行政法院法》并未穷尽对诉种的列举，因此理论上不排除还有其他诉的类型出现的可能，但其实际意义并不大。

    此外，协会之诉（Verbandsklage）和民众之诉（Popularklage）也是在分析诉种时常被提到的。协会之诉指协会因其成员或他人的利益而提起的诉讼。民众之诉指原告为他人利益或公共利益而提起的诉讼。由于《基本法》第19条第4款和《行政法院法》第42条第2款对原告向法院请求保护的应该是其/自己的权利0这一限制性规定，所以，原则上不允许提出协会之诉和民众之诉，以防止滥诉。对此，在德国理论界和实务界都已没有异议。唯一的例外是部分州法律规定，自然保护协会在有关自然保护的问题上可以提起协会之诉，其依据在于《行政法院法》第42条第2款“除法律另有规定以外”之规定。

    同样基于“自己的权利”这一限制性规定，在德国也没有公益诉讼。类似于公益诉讼的制度只在魏玛共和国之前的帝国时代出现过。当时出于对行政诉讼制度的不同理解，在德国形成了所谓的“北德方案”和“南德方案”。在北德普鲁士邦，人们把行政诉讼制度理解为一种客观的合法性监督制度，因此，公益诉讼的存在是合理的。而在南德诸邦中，行政诉讼制度是保护个人权利的制度，而不是由个人来实现公共利益的工具，因此，也就不存在所谓的公益诉讼。后来，“南德方案”在德国占据了主导地位，对个人权利的保护也就成为了德国行政诉讼制度的中心内容。这种对所谓“南德方案”的采纳的正确性，目前已经不再受到质疑。因为，一方面而言，公民个人并不是公共利益的适格的“卫士”；另一方面，行政法院也不是评价公共利益的适当的机构。而在现行的行政诉讼中专门代表公共利益的，只是《行政法院法》第35条和第36条中规定的公益代表。但公益代表只能参与诉讼，而不能提起诉讼。而且其代表的只能是州或州的行政机关这一层级以上的公共利益，而不可能是区镇和某些实体的利益。因此，其代表的公益是很有限的。

    但是，是否允许提起协会之诉、民众之诉以及公益诉讼并不仅仅是关于诉种的问题，而更是关于原告资格（Klagebefugnis）的问题。因此，笔者认为应将其放在原告资格的命题内进行探讨。

    二、德国行政诉讼类型的划分标准

    诉的类型的形成是依据一定标准对不同的诉进行划分的结果。通常的分类方法有两种。一种是根据原告诉讼请求的目的将所有的诉大致归类到形成之诉、给付之诉和确认之诉三大类型中。一种是根据诉的标的将诉分类为针对行政行为、事实行为和法律以下的法规三大类别。此外还可以根据诉的提出系针对国家权力的消极防御还是积极要求，以及系针对不再产生法律效果的行政活动、正在产生法律效果的行政活动或将来才会出现的行政活动而对其进行分类。这些分类方式的具体内容如下：

    1、形成之诉、给付之诉和确认之诉；

    根据原告起诉要求法院提供的法律保护的方式，可以将各种类型的诉划分到形成之诉、给付之诉和确认之诉三大基本类型中。此三分法源自《民事诉讼法》，也是行政法院法划分诉的类型的根本依据（参见《行政法院法》第43条）。其中形成之诉是指旨在通过法院的形成判决直接形成（创设、撤销或变更）法律关系的诉，其典型的形式是撤销之诉。给付之诉则是旨在通过法院实现原告的某权利要求、即要求被告实施某种“给付”的诉。这里要求的“给付”可以是一种积极的作为，也可以是消极的停止作为。属于给付之诉的有（要求作出行政行为的）义务之诉、（要求作出事实行为的）一般给付之诉（包括停止作为之诉）和规范颁布之诉。撤销之诉和义务之诉分别作为形成之诉和给付之诉中专门针对行政行为而提起的诉的特别类型，是《行政法院法》重点规范的诉种。确认之诉则是旨在要求法院作出确定某法律关系是否存在或行政行为是否自始无效的诉。由于法院在形成之诉和给付之诉的审理过程中也必须对争议的法律关系或行政行为的合法性作出确认，因此在公民能够通过形成之诉、给付之诉的方式寻求法律保护时，不必单独提起确认之诉（《行政法院法》第43条第2款第1句）。

    2、对行政行为、事实行为或行政机关制定的规范提起的诉；

    行政活动方式大致可划分为行政行为、事实行为和行政机关制定的规范三种。在个案中，如果诉讼请求直接与行政行为有关，则应选择撤销之诉或义务之诉，在特定情况下也可能是继续确认之诉。如果诉讼请求与行政行为无关，则应先考虑一般给付之诉和一般确认之诉。最后再考虑《行政法院法》中没有明文规定的其他可能的诉种。对于任何一种行政活动方式，公民都应该有相应的诉种可供选择。

    结合上述两种分类方法，可以将诉之类型列表如下：

    （附表略）

    3、消极防御之诉和积极要求之诉；

    根据诉是原告针对国家（权力行为）的消极防御还是积极提出/给付0要求，可以把各种诉种归类为消极防御之诉和积极要求之诉。原则上，《行政法院法》对每一种国家权力行为方式都设置了这两种诉供选择。例如，公民针对行政行为除了可以提起属于消极防御之诉的继续确认之诉、无效性确认之诉和撤销之诉之外，还可以提起属于积极要求之诉的义务之诉、预防性确认之诉和预防性停止作为之诉。

    4、针对不再产生法律效果、正在产生法律效果或将来才会出现的行政活动提起的诉。

    不再产生法律效果的行政活动主要是指被以撤销、废止等方式终结了的行政行为。正在产生法律效果的行政活动包括行政机关的作为和不作为，以及行政行为已经执行完毕的情况。将来才会出现的行政活动指行政机关将来（可能的）作为或停止作为。

    结合上述3、4两种分类方法，可以将诉之类型列表如下：

    （附表略）

    尽管德国行政法院制度中对诉种的分类和规范如此详细，要在个案中确定适当的诉种还常常是比较困难的。适当的诉种的确定有时取决于原告的意图，有时则取决于法院的取舍。例如，当原告对行政机关拒绝作出某行政行为的决定不服时，依照司法实践中通常的做法，如果原告仅仅要求法院撤销行政机关的拒绝行为（系行政行为），则应提起撤销之诉（孤立的撤销之诉：isolierte Anfechtungsklage）；但大多数情况下原告还是会同时要求行政机关作出原被拒绝的行政行为，此时只能提起义务之诉，而不能单独或一并提起撤销之诉；只有当原告要求撤销的不仅仅是行政机关的拒绝行为（例如，还要求撤销行政机关对原告的竞争者的许可行为）时，才可以考虑允许原告同时提起撤销之诉和义务之诉。而当原告系针对自始无效的行政行为（nichtiger Verwaltungsakt）起诉时，他可以选择提起撤销之诉或确认之诉。

    这些例子表明，对不同类型的诉的适用范围的确定只能是相对的，最终决定诉种适用范围以及个案中的适当的诉种的是法院对法律的解释。由于诉的类型的繁多及其分类的复杂，期望公民在起诉时就对其有一定程度的了解是不现实的。为此，胡芬教授提出来应修改《行政法院法》，明确规定公民在起诉时仅需指明其诉讼标的并符合一定的起诉要件即可。

    三、我国行政诉讼制度中对诉种的规范及与德国制度之区别

    我国《行政诉讼法》中没有明文规定诉的种类。依据《行政诉讼法》第54条对判决内容的不同规定（此外还有第67条规定的有关赔偿请求的情况），可以（在学理上）将诉作出诸如确认之诉、撤销之诉、履行之诉和变更之诉等的分类。但是在起诉条件、法院审理规则和权限、举证责任、对诉讼请求的实体审查以及判决形式等具体诉讼制度中，并没有明确规定对诉的不同种类应予区别对待。因此，我国行政诉讼中实质上并未对不同种类的诉予明确分类。此外，同德国行政诉讼制度相比，我国行政诉讼中与诉讼类型有关的制度至少还有以下不同：

    1、没有概括性法律保护规定

    根据德国《基本法》第19条第4款和《行政法院法》第40条的规定，国家应提供给公民针对国家权力行为的全面的法律保护。因此，只要是保护公民权利需要，司法实践中就应该认可特别类型的诉的存在，而不管《行政法院法》中是否有明文规定――例如，规范颁布之诉和机构之诉。而我国《行政诉讼法》中并无类似的概括性法律保护规定，因此，诉的类型不可能出现与德国类似的多样化情况。

    当然，这里的主要原因在于对受案范围的限制，例如，对抽象行政行为的审查以及机构争议即不在我国行政诉讼受案范围之内，自然也就无从谈起确立相关的诉的类型。而对于事实行为，则由于现行法中尚未对事实行为和行政行为进行区分而无从谈起为之设置独立的诉种。但受案范围的问题已不在本文探讨的范围之内。而如果将来行政诉讼受案范围被立法者扩大，也不一定就要为扩大的部分设立独立的诉种。例如，可以将针对事实行为而给公民提供的法律保护纳入到确认之诉的适用范围之内。至于机构之诉，笔者认为，在目前我国法院作为权威的法律解释者的地位未能确立以前，不宜以司法决定来解决行政机关之间的权力争议。

    2、没有针对已经终结的行政行为提供法律保护方式和预防性法律保护方式

    德国行政诉讼制度中，继续确认之诉系为确认在法院的最后一次言辞审理之前已经终结的行政行为的违法性而提起的诉讼。这里的终结指的是行政行为规范效力的完全终结。行政行为的规范效力可以因被撤销、废止，也可以因时效届满或其他原因而完全终结。而行政行为执行完毕则通常不是终结的方式，因为该行政行为的规范效力因执行而得到了延续。

    预防性法律保护针对的是行政机关的将来（预期）的作为或不作为而为公民提供的法律保护，包括预防性确认之诉和预防性停止作为之诉。对是否应为公民提供预防性法律保护的问题，在德国曾经有过长期的争论。反对意见认为，在未来的行政行为是否一定会作出以及在个案中具体会如何作出并不确定的情况下，没有必要给公民提供（预防性的）法律保护。这一意见在联邦行政法院得到了认可。但联邦行政法院同时认为，虽然通常情况下没有必要给公民提供预防性法律保护，但是，当公民对预防性法律保护有特别需要（ein qualifiziertes/besonderes Rechtsschutzbeduefnis）时，应为其提供预防性法律保护。至于《行政法院法》第43条第2款规定的确认之诉相对于撤销之诉和义务之诉的附属地位，则早已为判例所突破。在通常情况下，公民可以在预防性停止作为之诉和预防性确认之诉之中作出选择。此外，规范颁布之诉也在一定意义上属于预防性之诉。

    中国的《行政诉讼法》对上述“既往”和“未来”的法律保护方式考虑得并不多。在1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《若干解释》）第57条中，对“既往”的法律保护进行了一定程度的考虑。该条第2款及其第1项规定：“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”，“人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决”。该规定对《行政诉讼法》第54条第3项“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”之规定作出了细化，其适用范围相当于德国行政诉讼中的一般确认之诉以及无效性确认之诉的适用范围。而对于德国行政诉讼制度中规定的继续确认之诉这一法律保护方式，中国《行政诉讼法》并没有加以考虑。例如，当一行政行为作出后又被行政机关（不一定就是作出原行政行为的机关）撤销时，一般认为此时诉讼标的已经消失，而没有必要再对行政相对人进行法律保护。然而，尽管原行政行为已经被撤销，其（尽管短暂的）存续期间对行政相对人的权利会有一定影响却是不争的事实。在此情况下提供给行政相对人以行政诉讼的法律保护是符合《行政诉讼法》立法目的的。但从行政诉讼的诉种设置上来看，似乎无必要如同德国制度一样确立相对独立的继续确认之诉，而是可以将此种情况纳入一般确认之诉的适用范围之内。

    至于预防性法律保护方式，在中国行政诉讼制度中受到的关注则更少。从时间方面来看，虽然履行之诉也属于带有一定预防性的法律保护方式，但是中国行政诉讼制度中的履行之诉对应的只是德国行政诉讼中义务之诉的范畴，还并未涉及到法院对行政机关预期的作为或不作为进行法律评价的问题。而从中国的法院相对于行政机关的弱势地位而言，短期内要法院对公民提供预防性法律保护又几乎是不可能的，因此，也就谈不上是否应设立相应诉种的问题。

    3、不以行政活动的形式区别来划分诉的类型

    德国行政诉讼中，诉的类型与其指向的行政活动的方式密切相关。甚至基本上可以认为，行政活动的方式决定了法律保护的方式。但是，由于目前在受案范围方面的限制，上述行政活动三种基本方式的划分在我国行政诉讼中的意义并不大。但如果将来要扩大行政诉讼的受案范围并确立我国行政诉讼的类型制度，可以在一定程度上参考这种分类方式，例如，可以考虑为针对行政机关制定的规范而提起的诉专门设立一种诉的类型。

    4、不承认法官的“造法功能”

    应当为公民提供何种法律保护，一方面应由立法者以制定法的方式予确定，另一方面则应由法院在适用法律时予具体化。从德国《行政法院法》对诉种的规定来看，立法者作出的规定是粗线条的和“例举性”的，而法律的具体适用则主要取决于法院在个案中的解释。例如，对《行政法院法》中并未明确规定的规范颁布之诉和机构之诉的适用、对预防性法律保护适用范围的确定等。而我国的诉讼制度基本上不承认法官的造法功能，因此，从目前看来，如欲确立行政诉讼的诉种体系，必须由《行政诉讼法》对各类型诉种及其适用范围作出明确规定。同时，也不应限制法院在特定情况下采用法律无明文规定的诉种的权力。

    四、建立我国行政诉讼类型体系的基本构想

    对行政诉讼中的诉予以分类的意义在于使公民针对公权力的诉权得以进一步的具体化。这样，行政诉讼制度不仅规定了对公民权利进行法律保护，而且还明确了这种保护的具体方式以及相应的诉讼程序制度。对比德国行政诉讼中的分类体系的复杂状况，笔者认为，我国《行政诉讼法》对诉种的划分不宜过细，以免造成法律适用中的困难。建立我国行政诉讼的类型体系，一方面应对目前已基本成型的几种类型的诉进行法律规定上的明确化，另一方面又不应限制法院在具有公民权利需求以及相应司法环境的情况下采用法无明文规定的诉种的权力，以适应司法实践的需求。

    目前，首先应确定确认之诉、撤销之诉、变更之诉、履行之诉和赔偿之诉五大类型诉。这五大类型诉已全面涵盖形成之诉、给付之诉和确认之诉这三种诉的基本类型。由于目前对事实行为的立法界定不明，而行政机关制定的规范则明确不在诉的范围之内，因此，可以考虑在将来可能的情况下将针对事实行为和行政机关制定的规范提起的诉讼也纳入到上述五大类型诉的适用范围之内。对于目前我国立法中考虑甚少、针对不再产生法律效果以及将来才会出现的行政活动提供的法律保护亦可如此。至于协会之诉、民众之诉以及公益诉讼等诉讼形式，则只宜在《行政诉讼法》对于原告资格的规定予以适当放宽后才可在特别法的规范中予以考虑，并且其基本形态并不出于上述五种类型以外。《行政诉讼法》应在对适用于所有的诉种的诉讼程序进行规范的同时，对上述五种类型的诉分别确定其起诉条件、法院审理规则和权限、举证责任、对诉讼请求的实体审查以及判决形式等具体制度。但是，对各类型的诉的适用范围不宜规定得太死，以适应司法实践的灵活要求。具体而言，此五大类型诉种的制度内容如下：

    1、确认之诉

    确认之诉是原告要求法院确认行政活动的合法性、行政法律关系是否成立以及某一与行政活动相关的事实是否成立而提起的诉。确认之诉可适用于行政诉讼的全部领域。相对于其他种类的诉而言，确认之诉处于从属地位。当然，原告也可以选择单独提起确认之诉。对于目前行政诉讼制度没有涉及或没有明确规定的受案领域，例如，对抽象行政行为和事实行为的司法审查，以及对于自始无效的行政行为提起的诉，也可以考虑将来将其纳入确认之诉的适用范围之内。

    2、撤销之诉

    撤销之诉指原告要求撤销已作出的行政行为的诉。撤销之诉是典型的形成之诉和消极防御之诉。由于我国《行政诉讼法》中对行政行为的界定并不像德国那样严格，因此，也可以考虑将来将事实行为也纳入撤销之诉的适用范围之内；对抽象行政行为也是如此。由于撤销之诉系请求法院撤销行政机关业已作出的（通常是不利于当事人的）决定而提起的诉，应经过复议程序，并由行政机关为其决定负举证责任。

    3、变更之诉

    变更之诉是指原告认为行政机关的行政处罚显失公正而请求法院予以变更的诉。由于变更之诉是请求直接以司法决定代替行政决定的诉种，必须严格限制其适用范围，以防司法权对行政权的干涉。司法实践中，法院不仅可以在变更之诉中适用变更判决；如果在对撤销之诉的审理中认定了“行政处罚显失公正”的存在，也可以直接以变更判决结案。此外，如果将来法院要对抽象行政行为的合法性进行审查（即其被纳入了行政诉讼的受案范围之内），并且该抽象行政行为被法院认定为违法时，法院也可以在一定情况下对此作出变更判决。

    4、履行之诉

    履行之诉是因行政机关的不作为而提起的诉，相当于德国《行政法院法》中的给付之诉（其中专门针对行政行为的则为义务之诉）。法院在给付判决中，不仅可以要求行政机关履行职责，而且还可以为行政机关将要作出的履行行为附具其司法意见；倘如此，则行政机关必须参照司法意见作出行政行为。

    5、赔偿之诉

    赔偿之诉是原告请求法院判决行政机关赔偿而提起的诉。赔偿之诉直接指向的是行政机关为其违法行为而应承担的责任，可以单独或一并提起。