论规划许可变更前和谐相邻关系的行政法保护
关键词：规划许可变更；和谐相邻关系；相邻权；采光权；行政裁决
一、问题的提出
在城市开发过程中，普遍存在建设者在补交土地出让金后为了商业利益而向规划部门申请变更土地出让合同约定的容积率等规划条件，进而引发与相邻权人之间冲突的现象。例如，开发商A与B为相邻土地权利人，B的房屋建设在先，A的房屋建设在后。A按照原来的建设工程规划许可证应建设与B的房屋高度大体相同的住房，但是，后来向规划主管部门申请增加容积率即增加了层高并得到了准许。此时，A根据新的规划许可证建设高楼，必然导致B获得的日照时间减少。那么，A的建设活动是否侵害了B的采光权？如果A未申请变更规划许可就擅自增加了楼高，B寻求救济的方式是应当向法院提起民事诉讼，还是应当要求行政主管部门去查处A的违法行为？规划部门在这里是否有义务保护已经确立的邻里关系的稳定性？
另外一种普遍存在的对和谐相邻关系的破坏，发生在规划部门批准高层业主在老旧小区增设电梯的领域。为了保障民生，2019年国务院政府工作报告明确表示，支持在老旧小区加装电梯，而且全国已经有几十个城市都建立了由政府补贴加装电梯的制度，使加装电梯的工作不断升温。随后发布的《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2019〕8号），强调支持老旧小区加强电梯建设。但是，根据《城乡规划法》等法律法规的规定，加装电梯必须经过规划主管部门许可，且因为加装电梯常常需要占用小区公用地，可能损害低层业主以及其他业主的利益，如通风、采光、噪音、出行等，容易引发激烈的利益冲突。因此，批准加装电梯的决定意味着对原住宅小区规划许可的变更，意味着对原来的利益平衡状态的打破。那么，是否本栋本单元2/3以上的业主以及建筑面积占2/3以上的多数业主同意（以下简称“双三分之二”条款）加装电梯，规划部门就可以批准，而不考虑低层业主受到损害的利益是否得到公平补偿，还是说应当获得本栋本单元甚至本小区所有业主的同意，规划部门方能作出批准决定？
截至2019年年底，通过北大法宝检索加装电梯的规定，可以发现共有26件地方行政政策。其中，有18个政策文件依据原《物权法》第76条采取了前一标准（部分政策文件将原《物权法》第76条“总人数2/3以上”改为“总户数2/3以上”“该梯号2/3以上”），占比69.2%；7个政策文件采取后一标准，占比26.9%；只有1个政策文件（温州市）未明确比例，仅要求获得“相应范围内房屋产权人同意”，占比3.9%。在对加装电梯有异议业主的保护上，有16个政策文件明确规定要有持异议业主的书面同意，否则社区或街道办事处不予盖章、不予初审备案，规划部门不予核发规划许可证，占比61.5%；6个政策文件未规定给予持异议业主补偿是批准加装电梯的前提条件，占比23.1%；另外4个规定比较含糊的政策文件中，2个政策文件（河北省与连云港市）要求提供对权益受损业主的资金补偿方案，否则不可加装电梯，但并未要求签订补偿协议；有2个政策文件只规定持异议的业主可以向社区提出意见，或者业主之间自行协商，或者社区公示时注明异议及处理结果，但并未规定若异议一直存在是否将导致无法加装电梯的后果。针对谁来解决补偿争议的问题，11个政策文件规定了由街道办事处、镇政府、村（居）委会、房改房原售房单位、物业服务企业等来解决，但不包括规划主管部门在内，共占比42.3%；另外15个政策文件都未规定解决补偿争议的主管单位，占比57.7%。在持异议业主维权的途径上，只有6个政策文件规定了“协商―调解―民事诉讼”的路径，占比23.1%，剩余的20个文件都未规定对持异议业主的救济途径。根据北大法宝上的数据显示，从2019年年底至2021年8月，新增加装电梯方面的地方规范性文件共有17件。从内容看，增设电梯的条件出现了一个明显的变化，那就是德州市、宿州市、吕梁市、唐山市、许昌市、抚州市、沧州市7个城市明确要求本单元所有业主同意才能增设电梯，德州市、抚顺市、许昌市、抚州市4个城市还将通风、采光、通行、噪声等利益受到不利影响的利益相关方未提出明确反对意见作为批准增设电梯的前提条件，而其他地方基本只是笼统地要求妥善处理相邻关系。这里的问题在于，既然原来和谐的邻里关系有可能因为批准加装电梯的决定而被打破，那么能否在设计行政许可程序时采纳上述4个城市的做法将获得利益相关方的同意作为批准加装电梯的条件？简单地要求本单元所有业主同意作为增设电梯的条件而不去处理业主之间的利益冲突，是否有益于老旧小区增设电梯工作的开展？在解决补偿争议方面，为什么不让作出许可决定的规划部门或者负责执行加装电梯政策的地方人民政府来化解这类争议？
上述两类因为满足建设者利益需要而批准增加容积率或者在老旧小区增设电梯的决定所引发的邻里纠纷，牵扯了地方行政主管部门和法院大量的精力。对于这类纠纷到底应当如何处理，事关社会的公平与稳定，但理论界几乎没有什么回应。因此，本文以相邻权人采光权的保护为例，特对法院就相关案件进行裁判的结果、理由以及相邻权人的救济困境进行考察，然后在探讨相邻权人采光权双重性质基础上，从行政法如何保护和谐相邻关系的角度，提出了由相邻权人共同分享规划许可变更所带来的收益、建立相邻补偿争议的行政裁决机制以及将“补偿争议不存在或者已解决”作为变更规划许可条件的立法建议。
这里要特别说明的是，为了表达上的便利，本文中的“规划许可变更”特指规划主管部门为了建设者利益的需要而批准增加原规划许可确定的容积率或者在老旧小区增设电梯的决定。
二、法院的裁判逻辑与相邻权人的救济困境
事实上，对于相邻权人A的建设活动是否侵犯相邻权人B的相邻权的纠纷，法院根据是否存在规划许可而有着不同的裁判逻辑。
（一）有规划许可时法院对“妨碍”的认定逻辑
从司法裁判的结果看，建设者严格按照变更后的规划许可进行建设活动，但未能保证相邻权人的房屋达到国家规定最低日照要求的，法院一般认定构成侵权。尽管法院这样裁判的依据基本上是原《物权法》第89条（被《民法典》第293条吸收），即：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。但是何谓“妨碍”，是否达到国家规定的标准就不是“妨碍”？是否因为有规划许可决定就不构成“妨碍”？对此，不同法院作出了不同的理解。
首先，法院可能回避或者忽略采光权受侵害的标准，而以存在规划许可、无证据证明相邻权人采光受到妨碍或者受到损害以及开发商的建设行为存在过错为由，认定侵权不成立，也可能认为原告采光受到了负面影响，但以存在规划许可为由，判决应按有关规定给予经济补偿，而不是赔偿。
其次，法院可能切断“妨碍”与规划许可的联系，而是将“妨碍”的标准与国家规定的技术标准挂钩，仅仅从狭义上对其作出是否“违反国家对于建筑工程方面的相关标准”的解释，认为有规划许可但是楼间距和日照没有达到国家规定的标准的，妨碍成立，建设者应给予相邻权人经济补偿，反之，妨碍不成立，认定相邻权人主张住宅采光权受到侵害缺乏事实和法律依据。最近几年，法院开始切断“妨碍”与规划许可的联系，只考虑建设活动是否违反国家有关建筑工程方面的标准，认为只有当妨害事实达到了足以影响当事人生活居住的程度，即超出社会一般人的容忍限度时，相邻住户提出的排除妨害的请求才能得到支持，但因足以影响当事人生活居住的程度不好把握，故客观上只能依据国家对于建筑工程方面的相关标准予以确定：若当事人未经批准在自家房屋上加盖的建筑对相邻住户房屋的日照产生一定影响，但房屋日照现状仍符合相关国家标准时，就不能要求其排除妨害；只有当被遮挡后的日照时间低于国家规定的最低标准的，才由侵权人对被侵权人承担赔偿责任。如果相邻权人不能举证证明采光未达到国家规定的最低标准的，或者不能提供被告的建筑影响其住宅采光的合法有效证据的，侵权不成立。
最后，法院可能切断“妨碍”与国家规定的技术标准的联系。保定市中级人民法院在1997年的一个案件中认为，某学校的教学实验楼虽是合法建筑，但对相邻权人的住房采光确有影响，因而判决应依法给予补偿。商丘市中级人民法院在最近多起案件的判决中也持相同观点，认为建筑物是否影响他人通风、采光，并不以违反国家有关工程建设标准的规定为要件，即便开发商不存在违反国家有关工程建设标准的情况，其所建高层住宅客观上已妨碍了他人的通风、采光，也应当承担相应侵权责任，具体可通过估价确定采光权损失。
从上述裁判结果及其理由中可发现，在有规划许可的情形下，法院对规划许可存在两种不同的态度：一是以存在规划许可为由，认为相邻权人A的建设行为并不侵犯相邻权人B的采光权，相邻权人A并无过错；即使按照无过错责任原则，相邻权人B也因为没有证据证明A的行为侵犯了B的采光权并带来损害而无法获得民事赔偿。二是认为，即使有规划许可，相邻权人A的建设行为也可能侵犯相邻权人B的采光权，就如同药品生产企业生产销售的药品尽管获得了药品生产许可，但并不能免除药品导致患者损害时药品生产企业的侵权损害赔偿责任。如果按照第二种观点，那么法院就有权判决A拆除所建房屋，但是A的建设行为是得到规划部门许可的，是合法的。显然，法院对A的建设行为采取了与行政机关完全相反的态度，意味着法院的判决否定了规划许可行为的构成要件效力，法制的统一性因此受到了破坏。
（二）违法建设侵犯采光权纠纷的裁判思路
对于没有规划许可或者有规划许可但违反规划许可的要求进行建设的活动是否侵犯相邻权人采光权的纠纷，应由人民法院管辖，还是应由行政主管部门先行处理的问题，法院系统内部存在不同的意见。
一方面，因为相邻权纠纷并非行政行为的介入所导致，因此法院有权管辖这类纠纷。此时，如果相邻权人A没有获得规划许可就进行建设活动，确实影响相邻权人B的采光的，法院可能认定构成侵权，也可能认定不构成侵权；但如果原告的房屋本身就是违法建筑，法院就会否定侵权行为的成立。在原告诉被告有规划许可证但未按规划许可证要求施工而侵犯其采光权的案件中，法院确立了侵权行为成立的要件是“未达到国家规定的最低日照时间标准+主观过错”，进而认定被告侵权，应承担赔偿责任，但未支持拆除改建设施的主张。法院认为，对建设者的行为是否构成侵权的认定，并不影响行政主管部门对违法建筑的处理。也就是说，“行政的归行政，民事的归民事”，互不影响。
另一方面，法院也可能将是否构成侵权的判断权交给行政主管部门行使。在没有规划许可进行建设而侵犯相邻权所引发的纠纷中，不少法院认为，因违法建设行为引发的侵权纠纷应由相关行政部门通过履行查处违法建设的法定职责来处理，不属于民事诉讼受案范围，故对原告要求拆除被告房屋、停止侵权并赔偿损失等请求不予支持。
违法建设行为侵犯采光权纠纷管辖上的争议，涉及到理论上没有解决的难题，即在城乡规划区范围内，住宅权人采光权的边界需要通过规划加以确定，那么规划主管部门在行使规划审批权时是否需要保护相邻权人的采光权？如果是，自然就需要判断建设者申请的建设活动是否会损害到相邻权人的采光权。此时，规划主管部门和法院是否都有判断权？如果都有，谁的判断权应当优先？更进一步的问题是，规划主管部门在行政程序中对违法建设行为侵犯相邻权人权益的认定，是否对人民法院处理相邻权纠纷具有构成要件效力。
（三）增设电梯案中法院不支持低层业主的理由
类似的问题也发生在因为批准老旧小区增设电梯而引发的行政争议和相邻补偿争议的解决上，但又有其特殊性。
如果建设者获得了增设电梯许可，那么低层业主或相邻业主认为通风、采光受到明显影响，进而提出排除妨碍、赔偿损失的诉讼请求，一般都得不到法院的支持，因为增设电梯的行为通过了规划许可的事实，佐证了增设电梯的合理性。在多起因一楼业主不服被告申请加装电梯并获得规划许可而引起的侵权责任纠纷案中，法院援引该市规划局规范性文件的规定，认为只要2/3居民达成一致，并将补偿方案报给街道办事处，街道办事处形成相应的“承诺书”，就可申请加装电梯，就算一、二楼居民有不同意见，也可“边装边协商”。原告起诉主要是因为没有与被告就补偿问题达成一致。由于被告提交的材料符合原《物权法》第76条关于“双三分之二”的要求，且已取得规划许可，因此，原告要求被告停止施工、停止侵权、恢复原状、赔偿精神损失的诉讼请求，没有事实和法律依据。对于低层业主阻挠施工的，法院甚至会判决低层业主停止对电梯施工的阻挠和妨碍，并对于低层业主或者相邻业主阻挠施工造成损失的，判决低层业主或者相邻业主赔偿损失，而故意忽视低层业主阻挠施工的正当理由。
对于老旧小区增设电梯有限占用小区公共部分，是否应取得小区全体业主“双过半同意”（原《物权法》第76条第2款）的问题，法院认为，应根据案件事实及证据来判断。如果该电梯工程足以影响小区消防安全及通行等小区业主共同重大利益，则应获得“双过半同意”，如果未获得“双过半同意”就颁发规划许可，属于程序违法。如果占用小区公共绿地或道路加装电梯，未影响小区业主共同重大利益，则可认定为合理利用，无需获得“双过半同意”。
法院甚至进一步认为，如果占用小区公共绿地或道路加装电梯，应获得“双过半同意”而未获得同意，规划部门就颁发了规划许可，那么小区业主阻挠电梯的施工将不构成妨害。显然，这是在规划许可未被依法撤销的情况下，法院就判决被许可人的建设行为构成侵权。这无异于否定了规划许可的私法效力，其背后的裁判逻辑是，“行政的归行政，民事的归民事”，即：行政主管部门颁发许可证无需审查申请人的建设活动是否损害相邻权人的权益，无需申请人提供获得“双过半同意”的证据材料，只需审查是否损害公共利益即可；申请人的建设活动是否损害相邻权人权益的判断权属于法院而非行政主管部门。
在广东省的一个案件中，对于加装电梯必然损害到相邻权人权益时，规划部门依然颁发许可是否合法的问题，一审法院认为违法，但二审法院撤销了一审判决，认为规划许可合法，并在理由阐述中切断规划许可与民事纠纷的联系，以现行法并未规定不存在相邻补偿争议或者已达成补偿协议作为规划许可的条件为由，将相邻补偿纠纷交给当事人事后通过协商或者民事诉讼途径解决。显然，二审法院的裁判受到了鼓励加装电梯这一行政政策的影响。在规划许可合法且无人质疑的情况下，法院认为，有关建设者与相邻权人之间补偿费用过低的问题，应属于平等主体之间的民事纠纷，并非行政主管部门核发规划许可证所须审查的范围，因而当事人应另寻法律途径解决。这种仅仅给予损害赔偿或补偿的做法，无异于允许“私人征用”，其后果是导致法院为了避免终止某种有价值的行为，拒绝认定这种行为构成侵权，使得相邻权人得不到救济。
法院作出上述裁判的逻辑可以归结为，老旧小区增设电梯虽然占用了公共空间，即使影响小区业主共同重大利益，但已经取得了“双三分之二”的多数通过，具备民主合法性，同时又取得了规划许可，规划许可合法，低层业主也无证据证明采光权受侵害，因此，低层业主即使主张采光利益受损，也只能与高层业主协商解决或者通过民事诉讼途径解决。这就不可避免地使得低层业主陷入了救济困境。
（四）相邻权人的救济困境
由于开发商在容积率的增加上与地方人民政府有共同利益，可以让地方人民政府多收取出让金，两者容易成为利益共同体，此时作为分散的、组织不起来的相邻权人，相比开发商而言必然是弱者，而在老旧小区增设电梯案件中，低层业主相比得到行政政策或者地方立法支持的人数占多的高层业主而言，明显也是弱者，因此，法院在利益衡量时常常借助规划许可的存在而呈现明显偏向建设者的危险，导致相邻权人通过民事诉讼难以获得有效的救济，即使相邻权人因为采光受到影响而得到了一定的赔偿或者补偿，所获数额也明显偏低。法院一方面认为，加装电梯是提升老旧小区市民居住和生活品质的重要举措，各方应当充分沟通，换位思考，本着互帮互助和谐相处的原则，努力取得各方共赢；另一方面却作出了低层业主必须作出牺牲，以便利高层业主加装电梯的裁判结果。此时，高层业主必须对低层业主给予公平补偿。“鉴于目前法律未明确规定加装电梯的补偿金额，可以先行进行协商，如协商不成，后续可待相关补偿规定明确后依法进行主张。电梯加装之后，对通行、采光、正常的生活居住确实产生影响的，也可以依法主张民事侵权。”后一句话实际上是主张“行政的归行政，民事的归民事”，认为规划许可合法的同时，民事侵权也可以同时成立。而按照前一句话，低层业主目前向建设者主张补偿缺乏民法上的依据，尤其是在规划主管部门已经作出加装电梯许可的情况下。
低层业主在通过民事诉讼无法获得救济的情况下，如果起诉规划许可行为能否获得救济呢？答案是否定的。在原告诉规划许可违法一案中，法院判决规划许可合法，对增设电梯给低层业主的采光、通行等带来不利影响的，告知当事人本着互谅互让原则协商或者通过调解、民事诉讼解决。在起诉规划许可不能胜诉（因为“少数人必须服从多数人利益的需要”被法院解释为合法）的情况下，低层业主就开始选择信访等非诉方式维权，进而倒逼规划部门不得不在规划许可程序中去解决建设者和相邻权人之间的补偿纠纷，而由规划主管部门去解决相邻补偿纠纷又缺乏明确的法律依据。显然，相邻权人在寻求法律救济上陷入了恶性循环。
无论是在增加容积率引发的案件中，还是在老旧小区增设电梯引发的案件中，相邻权人都出现了上述救济困境。此种救济困境的出现与法院的裁判逻辑不统一有着密切的关系，因为目前法院对规划许可的私法效力（即规划许可本身是否已经对建设者的建设活动是否侵犯了相邻权人的权益作出了确认或者说规划许可是否具有排除相邻权人基于所有权所享有的妨害排除和不作为请求权的效果）和采光权性质在认识上很不一致，或者说对相邻权人权益只能由法院根据民法加以保护，还是可以由行政机关根据行政法加以保护，存在不同的认识。
从法理上讲，如果认为采光权是纯粹私法意义上的物权，那么建设者按照规划许可进行建设活动，相邻权人主张采光权受到建设者侵犯的，法院就应支持其要求拆除依照规划许可而增设的电梯的主张，而不是只让当事人获得适当赔偿或者补偿。如果认为采光权仅仅是一种请求国家分配适当阳光资源的权利，那么批准增设电梯的决定就意味着规划主管部门对原来分配给相邻权人的阳光资源的调整，以及对建设者的建设活动并未损害相邻权人权益作出了确认，相邻权人就不能主张建设者的建设行为侵犯其采光权而以建设者为被告提起民事诉讼，相反应主张规划主管部门的许可决定侵犯其合法权益，并通过复议或者行政诉讼获得救济，否则就会出现有规划许可的情况下，法院判决建设者的建设活动侵犯相邻权人权益的结论，进而出现规划许可与法院裁判结果之间的隐形冲突。反之，如果“行政的归行政、民事的归民事”，规划部门只审查建设者的建设活动是否损害公共利益，不审查是否损害相邻权人权益，那么在有规划许可的情况下，法院如果认为侵权成立，而相邻权人要求建设者恢复原状的，就应当否定规划许可的私法效力，支持排除妨碍的主张，而不是仅仅让建设者赔偿或补偿相邻权人的损失，但法院从未这样做过。
因此，为摆脱相邻权人救济上的困境，从理论上弄清楚城乡规划区范围内建筑物物主采光权的性质，就显得非常必要。
三、城乡规划区内建筑物采光权的性质与救济途径
因为住宅权人获得的日照时间的长短，取决于相邻建筑物的高度以及该住宅与相邻建筑物之间的距离，因此，法国建筑师勒・柯布西耶才说：“现代建筑的任务就是关注建筑与阳光的关系。”假设在没有规划管理的农村，相邻两地块上的建筑A和建筑B离两地块边界的最短距离相等，且两建筑物高度相同，此时两建筑物各自获得的日照时间就是我国民法应当保护的采光利益，可归入民法上的物权范畴。此时，一旦建筑A增加了建筑高度或者缩短了建筑A离两地块边界的最短距离，都将构成对B的不动产权利的限制。正是在这一意义上讲，“即使当事人的盖房行为取得了相邻方的同意，但是如果房屋盖好后严重影响了相邻方的采光权的，仍然构成侵权，建房者也应酌情赔偿相邻方的损失”。在另一起因农村建房引发的相邻权纠纷中，法院判决认为，原、被告的宅基狭窄，无法留下采光的余地，影响通风采光是不可避免的客观现实，因而对原告主张被告建房侵犯其采光权的主张不予支持。从这一意义上讲，A的房屋建设行为是否侵犯B的采光利益，与B房屋获得的日照时间是否达到国家规定的标准没有必然联系，即使相邻权人的房屋达到最低日照要求，也依然可能构成侵权。此种意义上采光权的意志力所涉及的对象完全属于自然自由的范畴。按照耶里内克的观点，这种采光权就属于纯粹的私法权利。耶里内克的公法权利思想》，载《比较法研究》2009年第6期，第105页。" style="font-size: 16px; color: rgb(33, 143, 196);">然而，一旦进入城乡规划领域，对采光利益的保护是否还是采取同样的方式呢？此时采光权是否还是纯粹私法意义上的权利呢？
（一）城乡规划区内建筑物采光权的双重性质
我国《民法典》中并无采光权的概念。即使是在德国，也无采光权概念，而是在建筑法（如《巴伐利亚州建筑法》）上通过规定“间距权”（Abstandsflächenrecht）来保护采光利益，并实现对公共利益、业主的财产权以及相邻权人基本法律地位（德国《基本法》第14条中对建筑自由的限制）的保护之间符合比例原则的平衡。民法学理论一般认为，采光权（也可称为“阳光权”或“日照权”）属于由所有权延伸出来的相邻权的范畴，是地役权的下位概念，指“不动产的所有人或使用人为获取日照而要求邻人限制其房屋或其他工作物的距离或高度的权利”。相邻所有权人中有一方兴建建筑物或附属物影响了另一方的采光，妨害了另一方的日照利益，直接造成另一方建筑物价值的降低的，就属于对采光权的侵犯。因此，按照相邻关系的本质是变更所有权权能的观点，论相邻关系的定义与本质》，载《南京大学法律评论》2012年第1期，第109页。" style="font-size: 16px; color: rgb(33, 143, 196);">属于相邻权范畴的采光权事实上就是对所有权权能的变更（限制或者扩张）。但是，何种情况构成“妨碍”或者超过容忍义务的界限，就成为难题。有人认为，判断是否超出容忍限度的依据就是《住宅设计规范》以及《城市居住区规划设计规范》中对日照的要求，只要相邻权人在受到影响之后获得日照的时间和空间仍然符合上述规范，那么这种影响应认定为上诉人应当容忍的影响，因而就不存在侵权。按照上述观点，采光权所保护的日照利益到底有多少，最终却只能求助于行政规范性文件的有关规定，这等于是让行政法来界定民事权利的范围。为此，有学者完全撇开了最低日照要求的标准，借助城乡规划本身对于日照利益的分配结果来界定采光权的边界，主张采光权只是相邻关系的一个重要因素，而非全部；主张新区建设的相邻关系由法定城乡规划所确定，而建成环境的相邻关系则是事实存在，因此，依法定规划设定的相邻关系不涉及对物权的侵犯，因而也不存在对采光权的侵犯。如果按照这一观点，规划主管部门批准在老旧小区增设电梯，即使导致低层建筑日照时间达不到最低日照要求，建设者也不构成对相邻权人采光权的侵犯，显然并不妥当。还有人认为，采光权不仅是一项财产权，且兼具环境权、人格权等多种权利基因，是一种包含人格权益和财产利益的复合型权利。采光权的法律性质思考》，载《法律适用》2006年第11期，第30页；王者洁：《采光权侵权的救济路径与规则》，载《学习与探索》2015年第4期，第79页。" style="font-size: 16px; color: rgb(33, 143, 196);">这样的观点注意到了住宅本身的财产权与“支配和享受足够的阳光资源的自由”之间的紧密联系，但是，没有充分认识到城乡规划区范围内采光权纠纷所呈现的由采光受害人采光利益、采光妨害人商业利益与公共利益（不限于城市发展，还包括城市国有土地的利用秩序、市容市貌等）组成的三元利益结构关系对采光权定性的影响，忽略了城乡规划区范围内的阳光属于稀缺的公共资源这一特性，忽视了相邻权人的采光权所具有的主观公权利性质。
正如使用道路的自由与车辆的使用权虽然紧密联系、不可分割但毕竟不是同一回事一样，不动产产权人对不动产本身的权利与利用不动产而自由获取阳光的利益并非同一回事。在城乡规划区范围内，获得足够时间的日照，虽然离不开对不动产的利用，但更离不开国家为了公共利益需要而通过规划许可证对稀缺阳光资源进行的分配，由此引发的相邻关系就应属于“公法上之相邻关系”的范畴。根据我国《宪法》第51条的规定，每个公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法的权利和自由。因此，在城市公共空间有限的情况下，为了维护公共空间的使用秩序，保障稀缺的阳光资源的合理利用，保障每个公民尤其是相邻权人获得适宜生存所需要的住宅，国家不得不依照《宪法》第51条的规定对每个人在公共场所中的自由的边界加以界定，并通过城乡规划方面法律法规的实施来合理分配公共空间和阳光资源。正是在这一意义上，《民法典》第289条的规定给公法调整相邻关系留下了必要的空间。离开了对这些公法的援引，B将找不到理由说A没有通过建设高楼来获得更多阳光的自由，也没有理由主张A建设高楼的行为侵犯了B获得阳光的自由。事实上，B依法应当获得多少日照，取决于相关的规划会对B利用其建设的住宅而获取阳光的自由施加了怎样的限制。显然，基于城乡规划而对土地利用施加的管制，意味着规划部门承担着在存在争议的财产权主张者之间分配权利和义务的角色，意味着规划主管部门的决定将对采光权的分配产生重大影响。
正是城市土地国有制与城乡规划管制的存在，使得同时“以实现公共利益和保护邻人（第三人）利益为目的”的公法相邻关系法的出现成为必然，进而使得采光权具有了公法权利或主观公权利属性。国家作为一个法律人格，须受自己制定的法律的约束，而“通过国家的自我约束，国家对人民承担法律规定的义务，使得公民个体的公法权利成为可能”。按照德国奥托马・比勒尔教授的观点，公法权利是指“人民基于法律行为或者为保障其个人利益为目的而制定之强行性法规，得援引该法规向国家为某种请求或为某种行为之法律地位。”简言之，公法权利是公民为保护自己的利益，要求国家按照公法的强制规定，为或不为某种行为的权利。按照耶里内克和比勒尔的观点，宪法规定由公民享有的基本权利，如财产权、结社权等，目的都在于保护公民的主动地位、消极地位和积极地位，都属于公法权利。《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》中有关当事人要求行政机关说明理由权、陈述或申辩权、要求听证权，《行政许可法》《土地管理法》等法律规定的行政补偿或赔偿请求权等，也属于公法权利，只不过已经属于行政法上的权利，即“公民在面对行政机关时享有作为或不作为的自由，或对其拥有一定的请求权”论行政法上的公法权利》，载《现代法学》2015年第3期，第60页。" style="font-size: 16px; color: rgb(33, 143, 196);">。采光权就是这样一种行政法上的权利。其证成逻辑如下图所示：
图1 采光权公权性质的逻辑证成
由上图可见，公民请求国家向其提供适宜生存所需要的住房的权利，就包含了请求规划主管部门通过实施城乡规划来保障其获得的住房能够达到最低标准的日照要求的权利在内。一旦否定这项权利的存在，那么国家就可以不给城镇居民提供住房，公民在城市就无法获得最重要的私有财产――房屋，作为公有制目的之一的“居者有其屋”就成了“镜中花、水中月”。因此，为了“使宪法保障的尊严和人格产生法律效果”，避免公民成为国家活动的仆从和客体，就必须确认受到公有制目的和基本权利辐射与影响的这一权利，是一项值得由司法加以保护的权利，祛魅与返魅：行政诉讼中权利保护必要性之理论解读及其适用》，载《南大法学》2020年第4期，第140页。" style="font-size: 16px; color: rgb(33, 143, 196);">而非“反射利益”，应归入主观公权利的范畴。这一权利有着多方面的规范基础。这些规范基础决定了自然资源和规划部门在向开发商出让国有土地使用权以及作出规划许可决定时，应受到行政法的控制，应遵循资源分配上的平等原则和公益原则，并保护好相邻权人的居住环境（如良好的采光、通风等）。这些规定国家义务的规范，明显具有保护个人利益的目的。换句话说，规划主管部门必须通过城乡规划的实施（确定出让地块及其周边地块的规划条件以及规划许可的内容），明确建筑之间的间距要求和建筑物的高度，以确保每个公民获得的住房所拥有的日照时间能达到国家规定的最低标准，确保每个公民在住房内可以获得维持健康所需要的最低日照时间。因此，城乡规划区范围内的采光权首先是公法上的权利，反射到民事领域，才成为私法意义上的采光权。论公民权与公权利》，载《政治与法律》2005年第6期，第44页。" style="font-size: 16px; color: rgb(33, 143, 196);">对此，已有学者明确指出：“在我国，因为要由国家通过城市规划制度来形塑采光权所赖以存续的外部空间，所以城市公民的采光权首先是公法权利，即要通过公法的机制来获得这种权利，并通过公法机制来确定采光空间的大小，之后才轮到私法来保护由公法所确定的采光权。”当然，在国家规定的最低日照标准范围外，建筑物主多获得的日照时间属于非既得的、不稳定的权利，随时可能因为公共利益的需要而受到限制。
当公法意义上的采光权反射到民事领域成为私法意义上的采光权之后，相邻权人之间可以采取订立契约等形式对该权利进行处分，并进而反射到公法领域，使相应的公法意义上的采光权获得相同的处分。因此，私法意义上采光权所保护的日照利益可能高于国家规定的最低日照时间，也可能低于国家规定的最低日照时间，并与不动产的价值紧密挂钩。从这一意义上说，相邻权人B基于其作为不动产权利人的身份，实际拥有的日照时间，与基于其享有的土地使用权而有权要求规划部门代表国家向其分配的日照时间并非同一回事。
（二）采光利益因规划许可变更而减少后的救济途径
在相邻权人获得的日照时间因为规划许可变更而减少的情况下，判断其采光权是否受到侵犯，以及应寻求怎样的救济途径，可以通过相邻权人在规划许可变更前后获得的日照时间的减少情况来判断，具体列表如下：
表1 采光权损害救济途径之判断
说明：“+”表示相邻权人获得的日照时间高于国家规定的最低标准；“-”表示相邻权人获得的日照时间低于国家规定的最低标准。
由上表可以看出，规划许可的变更与采光权是否受侵害以及救济途径之间存在以下联系：
一是为了私人利益需要而变更规划，导致相邻权人的日照时间减少，且达不到国家规定的最低日照时间的，不仅相邻权人公法意义上的采光权将受到侵害，其私法意义上的采光权也同时受到侵害，但因为相邻权人不能重复获得赔偿或补偿，因而只能由行政机关或者建设者给予赔偿或补偿。此时，如果规划部门为了私人利益需要而批准变更规划是违法的，那就应承担行政赔偿责任，而免除建设者的补偿责任；如果规划部门批准变更规划是合法的，那就应由被许可人即建设者承担补偿责任。显然，如果规划主管部门在批准增加容积率或在老旧小区增设电梯之前，就已经让建设者与相邻权人达成了补偿协议，或者解决了补偿争议，那么就能避免行政机关去承担补偿或赔偿责任。
二是私法意义上的采光权是否受到侵犯，与规划许可变更后相邻权人获得的日照时间是否达到国家规定的最低标准并无必然联系。如果相邻权人本来获得的日照时间就低于国家规定的最低标准，建设者按照批准的规划设计方案进行建设，并未导致相邻权人获得的日照时间减少的，就不能认定为构成侵权；如果相邻权人在规划许可变更前应获得的日照时间本来就远远高于国家规定的最低日照标准，在规划许可变更后获得的日照时间依然高于该标准，但只要出现日照时间明显减少，且明显影响到相邻权人的日常生活或者导致住宅价值明显下降的情形，就应当认定相邻权人私法意义上的采光权受到了侵害，由受益的国家或者建设者给予补偿。
三是规划许可的变更所要实现的目的的不同，决定着向相邻权人承担补偿义务的主体的不同。当原来不合理的规划许可导致相邻原有建筑与用地红线的间距无法改变时，若为满足日照要求，新建建筑必须退足间距，则会损失地块的开发价值，且相比相邻地块使用者也显失公平，此时为了国家或者公共利益需要而对原来的规划许可予以变更，使得相邻权人获得的日照时间达不到国家规定的最低标准的，应该给予相邻权人补偿的是国家，而非取得相邻地块使用权的建设者，因为建设者不可能去受让一块不能开发的土地，且只要其建设行为完全符合规划要求，就没有侵犯相邻权人的采光权。当规划主管部门不是为了公共利益的需要，而是为了建设者A的利益的需要，批准增加容积率或者在老旧小区增设电梯，进而减少了本应分配给B的日照时间时，即使B获得的日照时间达到了国家规定的最低标准，或者B在公法上的采光权并未受到侵犯，但B在私法上的部分采光利益被无形之中转移给了建设者A，因而应认定B的受损与A的受益之间存在一一对应关系。相邻权人A获得上述利益，有规划主管部门的规划许可决定作为依据，因此，A并未直接侵犯B在私法上的采光权。但很明显，规划许可决定的作出，让A获得了本应由B享受的利益，使B在公法上的采光权受到了限制，但政府并未从中获益。这种做法虽然可能符合国家保障土地和自然资源得到合理利用原则的要求，但如果规划部门不让A给予B补偿，就将违反宪法规定的平等对待原则，因而应由受益人A补偿B。如果批准增加容积率或者在老旧小区增设电梯，被认为不只是为了建设者利益，也是为了公共利益的需要，则行政机关和建设者应承担连带补偿责任。
四是应将规划主管部门为了建设者的利益需要，违法变更规划许可而侵犯了相邻权人采光权的行为，视为规划主管部门与建设者的共同侵权行为。此时，相邻权人既可以就建设者的侵权行为提起民事诉讼，也可以就规划许可提起行政诉讼并要求行政赔偿。由于法官在民事案件审理中无权撤销违法的许可决定，而只能确认许可决定的有效性，因而采用行政诉讼途径更有利于解决纠纷，但因行政诉讼的诉讼标的指向的是该许可决定的合法性，对于个人权利保护上的考虑没有民事诉讼那样全面，因此，也不能完全以行政诉讼取代民事诉讼。这两种诉讼“共同构成对相邻者权利的保护制度，在功能上起到一种相互补充的作用”。为避免法院内部对相同事项作出相互矛盾的处理，法院应依照《行政诉讼法》第61条规定，将两类案件合并审理。
然而，从和谐相邻关系的保护以及国家应当平等对待所有当事人角度出发，行政机关如果不是为了公共利益需要而变更已经生效的规划许可，就应遵循让所有利害相关者获益的原则。也就是说，是否应由受益人给予补偿，不应与相邻权人的采光权是否受到侵害挂钩。正如有学者所言：相邻关系的法律规定应当贯彻使用者付费的理念，即使使用者使用相邻权人之不动产并未给其带来具体损害。因此，只要建设者从规划许可的变更中获益，那么无论是按照公平原则和权利义务一致原则，还是按照党的十八届五中全会强调贯彻的“共享”的发展理念，规划主管部门都应在规划许可变更决定作出前，确保相邻权人能够与建设者分享因规划许可变更带来的收益，即从建设者那里获得公平补偿，而不考虑相邻权人的采光利益是否减少；如果构成侵权，建设者自然应先给予赔偿。因为只有这样做，才能实现收益与风险分摊，建设者的建设活动才能得到所有利害关系人的支持，才能使推动老旧小区增设电梯的行政政策得到有效执行，并避免和谐的邻里关系遭到破坏。例如，老旧小区增设电梯带来的利益以及从政府获得的补贴，在扣除成本后应当由所有业主平均分享，并在实际操作中转化为高层业主对低层业主的补偿。开发商对于因规划部门批准增加容积率获得的收益，除补缴出让金外，还应适当补偿采光利益受到不利影响的相邻权人。由于此种补偿不仅包括对建设项目开发收益的分享，还可能包含了侵权损害赔偿在内，因而与单纯的侵权损害赔偿的逻辑不同。国家机关在适用法律解决此类纠纷时，原则上适用民法，但行政法（如地方政府规定的补偿标准等）另有规定的，应依其规定。同时，为了摆脱相邻权人的救济困境，还应让这类补偿纠纷在规划主管部门变更规划许可之前及时得到合理解决。
四、建立相邻补偿争议行政裁决机制的法理依据
在地方立法促进老旧小区加装电梯政策的实施上，无论是广州市还是南京市，都根据原《物权法》第76条规定增设了“双三分之二”的法定许可条件。南京市人民政府的规范性文件虽然明确规定“既有住宅增设电梯，应当尽量减少对相邻业主通风、采光、日照、通行等不利影响；造成不利影响的，应当依法给予补偿”，但是，并未明确依什么“法”补偿。对于因增设电梯发生争议的，南京市和广州市的做法是，当事人可通过协商或者调解解决；协商或调解不成的，当事人可依法向人民法院起诉。由此可以看出，地方行政政策的规定一方面通过“双三分之二”条款支持对原有相邻关系双方的利益重新进行调整，支持以受损业主的利益为代价满足多数人的利益需要，以实现保障土地得到合理利用的目的，但另一方面，因为缺乏法律授权行政机关处理相邻纠纷的规定，又不得不将这类纠纷全部交给法院去处理。
众所周知，因地方行政政策的倾向性以及行政权的介入而引发邻里冲突并不可怕，可怕的是不能及时、公平化解或调和冲突，因为“一个没有化解的冲突会衍生错误信息、误解、不信任以及偏见。当冲突使涉及的各方产生更深、更大的隔阂时，事情就更糟。”针对如何调和邻里冲突的问题，有学者早就指出：“相邻关系实为所有权社会化之具体表现，其基本理论乃在利用利益衡量之原理，使权利行使者相互调和。调和之道无他，一为所有权内容之扩张或限制，二为相互间之补偿请求权。”但是，问题在于，因拟变更规划许可引发的相邻补偿纠纷，是适宜由法院去处理，还是应当首先由行政机关去处理。显然，这是有关一个国家司法制度的内容，涉及行政权和司法权的关系，应由法律来规定。有法院在裁判理由中称：“加装电梯面临的往往不是所谓的技术指标，而是跟审批没有直接关系的‘邻里’指标。单纯由住户自发实施难度较大。要从根本上解决这个问题，关键还是应当充分发挥政府的主导作用，法院处理只能作为最后的救济途径。因此，在一个相当长的时间段里需要有政府介入并引导。”从理论上讲，谁破坏了和谐的邻里关系，谁就有义务预防和解决邻里纠纷。既然是规划主管部门拟变更规划许可（也是由其最终执行有关行政政策）导致相邻补偿争议的产生，当然就应由其来协调或裁决这一争议；对其裁决不服的，相邻权人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。之所以要建立相邻补偿纠纷的行政裁决机制，除了采光权纠纷本质上属于目前法律规定应由政府先行裁决的自然资源权属纠纷外，主要还有以下几点理由：
1.这是由受规划权影响的采光权的性质所决定的。采光权既可理解为一种依附于房地产的私权，同时也是一种与规划权紧密相关的公法权利，即公民请求国家保障其享有一个适宜生活的居住环境而配给足够阳光资源的权利。在城乡规划体系中，是规划主管部门而非法院在存在争议的采光权主张者之间分配日照利益。在城乡规划范围内，私法意义上的采光权所保护的日照利益的范围，源于公法意义上采光权所保护的利益。该利益的具体范围由规划主管部门代表国家通过相应规划许可的实施予以确定。因此，此时最适合判断建设活动是否侵犯相邻权人所享有的私法意义上的采光权的主体，是批准增加容积率或者增设电梯决定的规划主管部门，而非人民法院。
2.这类相邻补偿纠纷产生的直接原因不是民事行为，而是规划主管部门拟变更规划许可的行为，将重新调整邻里之间的权利义务关系，且可能有行政政策的介入，与公共利益的实现密切相关，因此，这类纠纷与单纯的民事纠纷不同，不宜直接交给法院处理。根据先行行为产生的后续法律义务理论，既然是规划主管部门为了申请人利益需要而变更规划许可，那么规划部门就负有解决因该变更决定所产生的相邻补偿纠纷的法律义务。将这类相邻补偿纠纷都交给法院事后处理，不仅是法院不能承受之重，也是行政机关不负责任的表现，更使得相邻权人在谈判时处于极其不利的地位。
3.这类纠纷并非单纯的平等主体之间的纠纷，且在规划许可变更前还未实际发生，因此，不适宜通过民事诉讼解决。特别是按照《民法典》第278条规定的决策机制，一旦超过3/4的多数人利益因为与公共利益存在一定的一致性而得到了地方立法或行政政策的支持，与不到1/4的少数人之间的关系，就不再是平等主体之间的关系，因此发生的纠纷就不能作为纯粹的民事纠纷处理，而应参考《电力法》的规定，在电力生产企业与电网并网过程中就并网电价达不成协议时，建立相应的由行政主管部门协调裁决的制度。
4.平衡相互冲突的利益既是行使规划权的规划主管部门的法定职责，也是其裁量权的表现，因此，为确保变更规划许可的合法性，规划主管部门在变更决定作出前，就有权力和责任去协调和平衡建设者和相邻权人之间的利益冲突，而不能将纠纷推给法院。规划的实质是在国土空间利用的安排上兼顾不同的公共利益、集体利益和个人利益的需要，协调各种利益冲突，因此，规划主管部门最初就出让地块以及周边地块作出的规划许可应被视为已对建设者和相邻权人之间的利益冲突进行了合理权衡，因而事后就不应为了其中一方利益，去变更已经生效的规划许可，破坏已经确立的利益平衡状态，除非建设者与相邻权人之间的利益冲突事前已得到了协调和处理。从这一意义上讲，为确保变更规划许可的合法性，避免事后因变更规划许可引发争议，规划主管部门就应在事前基于自己的职权，促成双方达成补偿协议；协调不成的，才依建设方申请作出行政裁决。
5.由规划主管部门解决这类相邻补偿纠纷具有专业上的优势，可以弥补司法救济上的缺陷。民事纠纷的处理需要依赖于行政的专业性和技术性，是行政裁决制度生存和发展的前提性条件。因拟变更规划许可而引发的相邻补偿纠纷是与规划管理活动密切相关，但与合同无关的民事纠纷。处理这类纠纷时必然涉及按照变更后的规划许可进行建设活动对相邻权人采光权等权益的影响大小的判断，必然需要借助“建筑高度”“建筑退让”“建筑间距”“间距朝向”等术语以及“日照分析”等技术手段，而执法人员在这一方面相比法官而言更具有专业上的优势，再加上规划主管部门在行政管理活动中掌握有处理这类纠纷的大量相关证据和信息，如增设电梯的成本和收益的市场信息等，因此，由规划主管部门来裁决这类纠纷更符合效率原则的要求。此外，规划主管部门还可在行政程序中灵活采取听取相邻权人意见、协调、进行建设性的交流并增进相互理解等方式，快速化解潜在的冲突，进而弥补司法途径存在的“对抗性、耗时、昂贵”以及“通常导致赢家和输家”等缺陷。
6.为避免规划主管部门和法院对相同的事项作出相互矛盾的处理，也应先由规划主管部门来处理因拟变更规划许可引发的相邻补偿纠纷。正是因为在变更规划许可的程序中，确保相邻权人合法权益不受损害，是规划主管部门的义务和责任，因此，现行法才规定规划主管部门在作出变更规划许可的决定前，必须听取相邻权人等利害关系人的意见，并判断批准变更规划许可是否会损害相邻权人的权益。如果规划主管部门作出了批准的决定，却把相邻补偿纠纷推给法院解决，就很易导致法院裁判结果（认为建设者侵犯相邻权人权益）与变更规划许可决定（认为建设者没有侵犯相邻权人权益）之间的不一致，会破坏法制的统一性。
综上，不管是因为采光利益受损，还是因为通风、通行等利益受损引发的相邻补偿争议，只要系规划主管部门为了建设者利益需要而拟变更规划许可所引起，那么规划主管部门就负有制定补偿标准，及时（最好是事前）协调或裁决相邻补偿争议，以维护和谐邻里关系的法律义务。考虑到负责推动老旧小区增设电梯政策得到执行的地方人民政府在解决此类相邻补偿纠纷上具有巨大的优势，因此，也可以由相应的地方人民政府来担任这类纠纷的行政裁决机关。但紧接着又有两个问题必须解决：一是规划主管部门在实践中将建设者与相邻权人已经签订补偿协议作为规划许可变更的前提条件，是否属于违法增设许可条件？二是若双方达不成补偿协议，是否应将已解决相邻补偿争议作为规划许可变更的条件？
五、将“补偿争议不存在或已解决”作为变更规划许可的条件
《杭州市城乡规划条例》第34条第3款将签订日照补偿协议并提交经公证的建筑所有权人放弃权利主张的有效证明作为获得公共工程规划许可证的条件之一。《宁波市城乡规划条例》第39条也作出了类似规定。但这些规定的立法精神并未扩及所有商业住宅的开发、室外加装电梯以及相邻建筑物达到规定日照标准的情形。为了化解邻里之间无法调和的矛盾，避免大量信访和诉讼的出现，江苏某市自然资源和规划局就住宅开发建设规划许可的变更（主要指增加容积率）增加了一个条件，那就是建设者必须与日照等权益受到影响的相邻权人签订补偿协议；未签订补偿协议的，不予办理变更规划许可手续。有人认为，这种尝试违法增设了规划许可的条件，而且协议本身也可能因为违法而无效，也有人认为，这种尝试是合法的，是一种重大创新。那么，规划主管部门为了建设者利益的需要而作出变更规划许可的决定，是否可以以建设者已与采光权受影响的相邻权人达成补偿协议作为条件呢？
按照公共利益原则和平等对待原则的要求，规划主管部门行使规划许可变更权，只能是为了公共利益需要，不能为了私人利益需要。如果行政权行使的结果是满足了一方当事人利益需要，而损害另一方的权利，那么行政行为将因违反平等对待原则而构成滥用职权或者明显不当。因此，只有当建设者所申请的可能损害他人权益的建设活动得到他人同意或者相应的争议已经得到解决时，才能变更规划许可，规划主管部门也才能因此免除行政补偿或赔偿责任。
尽管德国在公共建设法领域关于相邻权人的采光利益是否具有主观公权利性质经历了从不承认（20世纪50年代末）到有限承认（1960年左右）再到承认（1977年）的历史，并最终通过联邦行政法院的判例确立了相邻权人的诉权，但是，我国并不存在这样的争论。我国的相关法律从其诞生时起就明确要求规划主管部门在变更规划许可前，必须保护好相邻权人享有的采光、通风等方面的利益，必须审查建设者的建设活动是否损害相邻权人利益。《行政许可法》第1条规定的立法目的就包括“规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序”。据此，保护公民、法人或者其他组织的合法权益（包括保护相邻权人的合法权益在内），是设定行政许可的首要目的，也是行政许可机关的法定职责。《行政许可法》第36条还对保护相邻权人权益提出了程序上的要求，即：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”《行政许可法》第47条还规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”由于增加容积率或者在老旧小区增设电梯的决定，都涉及申请人和其他人之间的重大利益关系的调整，因此，根据上述规定，规划主管部门应当根据利害关系人的申请组织听证，以便通过听证程序进一步判断申请人的建设活动是否损害到相邻权人的合法权益，进而决定是否许可申请人的建设方案。
我国《行政许可法》涉及变更规划许可的条款是第8条第2款，但该款目前只授予行政许可机关为了公共利益需要变更已经生效的行政许可的权力，并未授予其可以为了申请人利益的需要而变更已经生效的行政许可的权力。然而，我们不能简单地从《行政许可法》第8条没有这样的规定，就得出行政许可机关不能行使这一变更权的结论。从理论上讲，被许可人为了自己利益需要申请变更行政许可，只要不损害公共利益和他人利益，行政许可机关就应当准许，而无需取得法律的授权。因此，从这一行政许可变更制度的设立目的看，规划部门为了建设者利益的需要，依据其申请而变更原规划许可的一个基本前提是，建设者能够证明自己所申请的建设活动没有损害公共利益和他人利益。这也是为了申请人利益需要而变更规划许可的制度与为了公共利益需要而变更规划许可的制度不同的地方。
另外，《城乡规划法》第50条也给规划主管部门为了满足被许可人利益需要而变更规划许可留下了解释空间。根据该条规定，确需修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。显然，该条文并没有明确规定修改总平面图的目的是为了公共利益的需要，还是为了被许可人利益的需要。因此，完全有理由认为，规划主管部门有权裁量决定是否为了被许可人利益需要而变更原来的规划许可。这样一来，该条文中的补偿义务人是谁，就应当根据“谁受益谁补偿”的原则来确定。如果是国家或者公众受益的，补偿义务主体是规划主管部门；如果是被许可人受益的，补偿义务主体则为被许可人即建设者。
由于设定行政许可条件的目的都是为了避免申请人从事被许可的活动而损害公共利益或他人利益，因此，尽管现行《行政许可法》并未就为了被许可人利益的需要而变更许可的条件和程序作出规定，但是从设立行政许可制度本来的目的看，建设者也必须提供足够的证据来证明所申请的建设活动没有损害他人利益，或者损害他人利益但已征得他人同意并达成补偿协议，或者虽然存在相邻补偿争议但已解决，即已经由行政主管部门作出了生效裁决或者由法院作出了生效裁判，否则规划部门就不能作出批准增加容积率或者在老旧小区增设电梯的决定。换句话说，相邻“补偿争议不存在或已解决”本就是作出这类许可决定必不可少的“门槛”条件，因而这里不存在增设许可条件的问题。
之所以将补偿争议已经解决作为规划主管部门变更规划许可的条件，主要有以下三方面的理由：一是权利义务一致的原则，要求权利的享有和对应的补偿义务的履行必须同时进行。二是规划主管部门不应为了被许可人利益需要而去侵犯相邻权人的采光权，因此，为了确保变更规划许可的合法性，避免让国家代替建设者承担赔偿或补偿责任，就应由相邻权人去与建设者协商处分其私法意义上的采光权，进而作出同意规划主管部门变更规划许可的意思表示。三是考虑到如果在补偿争议尚未解决的情况下就由规划主管部门变更规划许可，那就意味着建设者一方已经得到了规划主管部门的支持，此时再由其协调或裁决补偿纠纷，相邻权人将因为只能选择获得适当补偿而不能阻止建设者的建设活动而处于弱势地位，而且由已经站到建设者一方的规划主管部门来处理纠纷，也违反了“任何人不能成为自己案件的法官”的原则，可能出现规划主管部门逼迫或者变相逼迫相邻权人作出妥协的情况。
结语
民主也是有限度的，“少数服从多数”的规则只能在为了所有人的共同利益的情况下才能成立。牺牲少数人利益去满足多数人利益这种做法，一旦在地方立法和行政政策中大行其道，只会破坏社会原有的和谐关系。鉴于和谐邻里关系的打破，源于为了申请人利益需要而变更了原规划许可，且即使上升到为了公共利益的需要，必须强制牺牲一部分人的利益去满足另一部分人利益的需要，行政机关也应基于平等原则确保受损人从受益人中获得公平补偿。因此，在推行老旧小区加装电梯政策的时候，按照公平原则来维护邻里双方利益，贯彻“共享”理念，就成为地方政府不可推卸的责任。目前一些地方故意曲解法律上的“双三分之二”或“双四分之三”条款（即《民法典》第278条），并将因拟变更规划许可而引发的相邻补偿争议一味推给法院处理的做法，只会更进一步助长基层“民主多数的暴政”。相反，立法机关应按照习近平法治思想中关于“完善预防性法律制度”和“加强诉源治理”的要求，授权规划主管部门或地方人民政府制定公平的补偿标准，并及时协调和裁决因加装电梯引发的相邻补偿纠纷。
另外，行政权力也是有边界的。首先，为避免国家代替受益的建设者承担赔偿或者补偿责任，就应在法律上将相邻补偿纠纷已经解决作为规划许可的条件。其次，本文建立的相邻补偿纠纷行政裁决机制并不意味着行政机关独享对相邻补偿纠纷的管辖权，相反，法院依然可以受理建设者与相邻权人之间的相邻补偿纠纷。因开发商增加容积率引起的相邻补偿争议，甚至可能因为地方政府有利益牵涉其中而不宜适用行政裁决机制解决。最后，当前的行政政策过度依赖于政府的推动，没有发挥小区业主委员会在贯彻执行加装电梯政策方面的作用，已成为导致目前相邻补偿纠纷频发的主要原因。因此，应尊重住宅小区业委会的自治权，并基于加装电梯需要占用小区公共用地的事实，将老旧小区是否加装电梯的决策权交给小区业委会，即：由本栋或本单元多数业主向业主委员会申请，业主委员会依法就是否可以加装电梯以及高层业主对低层业主的补偿方案作出决定。低层业主不服业委会的决定，可以向法院起诉，等到法院作出生效裁判，解决了高层业主与低层业主的补偿争议之后，规划主管部门方能依据法院生效裁判文书或者补偿协议向加装电梯申请者颁发规划许可证。若立法机关和行政机关在推进加装电梯政策时能遵循此种思路，那么住宅小区规划再怎么变化，和谐的邻里关系也不会遭到破坏。
注释:这些制定有行政政策的省份和城市分别是河北省、浙江省、青海省、福建省、广西壮族自治区和南昌市、赣州市、海东市、嘉兴市、文昌市、大连市、合肥市、郑州市、常州市、深圳市、承德市、淄博市、西宁市、宁波市、烟台市、连云港市、温州市、杭州市、青岛市、宜昌市、南京市。
这些地方分别是新疆维吾尔自治区、抚顺市、德州市、宿州市、太原市、舟山市、吕梁市、唐山市、九江市、许昌市、金华市、抚州市、吉安市、南宁市、贺州市、沧州市、绍兴市。
当初建设者在代替业主获得建设老旧小区的规划许可时并没有电梯，因此，增设电梯的许可在理论上也可视为对原来规划许可的变更。
参见河北省沧州市中级人民法院（1999）沧民一终451号民事裁定书、山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01民终4720号民事判决书。
参见河北省保定市阜平县人民法院（1996）阜民初150号民事判决书。
参见河北省高阳县人民法院（2000）高民初0316号民事判决书。
参见江苏省沛县人民法院（2005）沛民一初179号民事判决书。
参见北京市第一中级人民法院（2011）一中民终15296号民事判决书。
参见山东省德州市中级人民法院（2019）鲁14民终236号民事判决书。
参见山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07民终633号民事判决书、宁夏回族自治区固原市原州区人民法院（2004）原民初66号民事判决书。
参见河北省保定市中级人民法院（1997）保民二终230号民事判决书。
如河南省商丘市中级人民法院（2019）豫14民终1943号民事判决书。
参见湖北省广水市人民法院（2005）广民初1041号民事判决书。
参见北京市第二中级人民法院（2019）京02民终2348号民事判决书、北京市第二中级人民法院（2019）京02民终2287号民事判决书。
参见山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10民终25号民事判决书。
参见江苏省南京市中级人民法院（2001）宁民终745号民事判决书。
参见前注 。
参见湖北省黄石市中级人民法院（2018）鄂02民终1545号民事判决书、广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法民五终3004号民事裁定书、内蒙古自治区呼和浩特市玉泉区人民法院（2003）玉民初348号民事裁定书。
参见广东省佛山市禅城区人民法院（2016）粤0604民初6705号民事判决书、广东省佛山市禅城区人民法院（2016）粤0604民初6707号民事判决书。
参见江苏省南京市玄武区人民法院（2017）苏0102民初5954号民事判决书。
参见四川省仁寿县人民法院（2018）川1421民初4986号民事判决书、广东省广州市黄埔区人民法院（2016）粤0112民初948号民事判决书、广东省广州市从化区人民法院（2019）粤0117民初468号民事判决书、福建省厦门市思明区人民法院（2016）闽0203民初15745号民事判决书。
参见广东省广州市越秀区人民法院（2015）穗越法民一初2832号民事判决书。
参见广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终695号行政判决书。
参见福建省三明市中级人民法院（2017）闽04行终21号行政判决书。
参见广州铁路运输中级法院（2019）粤71行终111号行政判决书、福建省厦门市中级人民法院（2018）闽02行终30号行政判决书。
参见广东省韶关市武江区人民法院（2015）韶武法民一初126号民事判决书。
参见广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行终422号行政判决书。
参见广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行终1799号行政判决书。
参见[美]詹姆斯・戈德雷：《私法的基础：财产、侵权、合同和不当得利》，张家勇译，法律出版社2007年版，第113页。
参见顾列铭：《住宅阳光权：为了一缕阳光的纷争》，载《生态经济》2006年第11期，第20页。
参见福建省厦门市思明区人民法院（2016）闽0203民初15745号民事判决书。
江苏省镇江市京口区人民法院（2018）苏1102民初4082号民事判决书。
参见广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终973号行政判决书。
在李春霞、郑兆良等与枣阳华凯万象城投资有限公司排除妨害纠纷一案中，原告诉称，被告加装的涉案电梯没有取得合法的规划审批，要求拆除，但法院认为：被告加装涉案电梯的行为是否符合行政管理法规的规定，既非本案民事认定责任的基础，又非民事诉讼处理的范围，因此，枣阳华凯万象城公司加装电梯的行为属行政部门的管理范畴，本院不予置评。参见湖北省枣阳市人民法院（2017）鄂0683民初6147号民事判决书。
[美]诺伯特・莱希纳：《建筑师技术设计指南――采暖・降温・照明》，张利等译，中国建筑工业出版社2004年版，第125页。
陕西省西安市雁塔区人民法院（2008）雁民初4197号民事判决书。
参见河北省高碑店市人民法院（1995）高白民初48号民事判决书。
参见徐以祥：《耶里内克的公法权利思想》，载《比较法研究》2009年第6期，第105页。
Vgl. Bachmann, Die Abweichungsbefugnis im baurechtlichen Nachbarschutz, NJW-Spezial 2017, S.556.
参见王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2013年版，第673页。
周剑云、戚冬瑾：《从“阳光权”案件反思政府与法院的角色定位》，载《城市规划》2007年第5期，第64页。
参见张曼莉：《试论相邻关系中侵害日照权的民事责任》，载《北京交通大学学报（社会科学版）》2010年第3期，第110页。
参见曾大鹏：《论相邻关系的定义与本质》，载《南京大学法律评论》2012年第1期，第109页。
参见江苏省徐州市中级人民法院（2005）徐民一终2503号民事判决书。
参见周剑云、戚冬瑾：《城乡规划中的相邻关系与规划管理部门的角色――答陈建萍、颜强关于阳光权法律属性的疑问》，载《城市规划》2009年第4期，第68页。
参见吴亚平：《采光权的法律性质思考》，载《法律适用》2006年第11期，第30页；王者洁：《采光权侵权的救济路径与规则》，载《学习与探索》2015年第4期，第79页。
参见罗宗奎：《城市规划中采光权纠纷的利益格局和法律重整――通过利益坐标图模型呈现》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2013年第3期，第84页。
在德国，公法上有关建筑间距、建筑高度、防火墙以及建筑许可等的规定，都被认为是具有有利于相邻权人的保护法的特征，实际上属于对相邻关系的公法调整。对于规划许可违法，给相邻权人带来损害的，相邻权人可以提起撤销之诉；如果私人的建设行为违反公法规范，给相邻权人带来损害，相邻权人可要求行政主管部门去查处违法建设行为，在行政机关未履行查处职责时，相邻权人可提起行政法上的义务之诉。有关公法上相邻关系的详细说明，参见廖义男：《公共建设与行政法理》，台湾地区三民书局1994年版，第233页；金启洲：《德国公法相邻关系制度初论》，载《环球法律评论》2006年第1期，第70-79页。
该条规定：法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。
参见前注 ，金启洲文，第71页。
前注 。
前注 ，徐以祥文，第109页。
王本存：《论行政法上的公法权利》，载《现代法学》2015年第3期，第60页。
参见[德]哈特穆特・毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第153页。
参见梁君瑜：《祛魅与返魅：行政诉讼中权利保护必要性之理论解读及其适用》，载《南大法学》2020年第4期，第140页。
郭道晖教授早在2005年就已明确指出，国民的权利，如财产权，本来就具有作为自然人享有的私权利（在民法上叫物权）与作为公民享有的对抗公权力的公权利的双重属性。参见郭道晖：《论公民权与公权利》，载《政治与法律》2005年第6期，第44页。
陈国栋：《新型权利研究的体系化与本土化思维――以公法权利体系为论域》，载《江汉论坛》2019年第10期，第134页。
参见前注 。
朱芒、陈越峰主编：《现代法中的城市规划：都市法研究初步》（上、下），法律出版社2012年版，第703页。
参见谢哲胜：《财产法专题研究》（二），中国人民大学出版社2004年版，第144页。
按照罗尔斯的观点，公平原则是指“如果一群人根据一些规则从事一项互利的合作事业，并因此而以种种对于产生所有人的利益来说是必要的方式限制了自己的自由，那么那些服从了这些限制的人就有权利要求那些从他们的服从中受益的人做出同样的服从。”[美]乔治・克洛斯科：《公平原则与政治义务》，毛兴贵译，江苏人民出版社2009年版，第37页。同样的道理，当所有人的自由都受到了某种限制，那么因为这种限制而没有受益的人有权要求从这种限制中受益的人给予补偿。
参见《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》；黄明理、刘宇：《从“共产”理想到“共享”理念――兼论对〈共产党宣言〉的继承与创新》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2018年第3期，第85-92页。
如《广州市既有住宅增设电梯办法》第5条第1款和南京市人民政府制定的《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（宁政规字〔2016〕11号）第5条都规定，既有住宅增设电梯除了应听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见外，还应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。
[加拿大]布鲁斯・米切尔：《资源与环境管理》，蔡云龙等译，商务印书馆2004年版，第416页。
谢在全：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第205-206页。
江苏省镇江市京口区人民法院（2018）苏1102民初4082号民事判决书。
《电力法》第22条规定：并网双方应当按照统一调度、分级管理和平等互利、协商一致的原则，签订并网协议，确定双方的权利和义务；并网双方达不成协议的，由省级以上电力管理部门协调决定。
参见张树义：《纠纷的行政解决机制研究：以行政裁决为中心》，中国政法大学出版社2006年版，第109页。
参见前注 ，布鲁斯・米切尔书，第418页。
参见卞为民：《“阳光权”事前协议补偿问题初探》，载《江苏城市规划》2014年第1期，第42页。
在笔者参加某市自然资源和规划局相关规范性文件的论证会上，包括笔者在内有三位教授持这一观点。
Vgl. Bachmann（Fn.39）, S.556. 作者简介：肖泽晟，法学博士，南京大学法学院教授。 文章来源：《中国法学》2021年第5期。 发布时间：2023/9/26