应急处置措施的司法审查体系化研究
关键词：突发事件应对法；应急处置措施；司法审查；应急行政行为
2021年12月20日，《突发事件应对管理法（草案）》提请第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议，标志着《突发事件应对法》的修订工作进入了一个新的阶段。根据官方说明，此次修订“坚持问题导向，针对现行法施行以来反映出的问题……进一步完善应急处置措施的规定”。由此可见，经历过历次重大突发事件应对管理活动，立法者已经充分认识到应急处置措施的实践成效及其迫切的法治化需求，试图为之提供一条应然的制度完善路径。
一、问题的提出与研究的方法
应急处置措施是行政应急权力运行的具体表现形式，对应的学术概念系应急行政行为（或表述为行政应急行为）。至于应急处置措施的外延，学界通常采取一种宽泛的界定，将应急状态下的常规行政措施与特殊的应急处置措施一并纳入应急处置措施的范畴之中。例如，“行政应急措施……既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法和法律条款实施或突破一般行政程序规范的行为”, 而应急行政处罚、行政处分、强制等措施都属于“限制性行政应急措施”。又如，“应急处置措施不同于常规的行政管理措施……应急处置实际上包括对常规行政管理措施和特殊的应急处置措施的综合运用，而不仅仅是后者”。“在法教义学内部，无论是西方还是我国，反对紧急权制造例外的观点占据了主流。”毫无疑问，在“规训权力”的应急法治立场之下，各种形式的应急处置措施都需要接受与之相适应的法治化构造。然而，纵观《突发事件应对管理法（草案）》，关于应急处置措施的法律监督（特别是司法监督）仍然不甚清晰。回顾《突发事件应对法》制定之初，当时的立法专家就曾指出：“《突发事件应对法》规定的行政应急管理制度是介于紧急状态和平时行政法律秩序之间的一种国家应急制度。由于平时宪法制度得以保留，国家的民主决策制度和公民的基本权利只是受到一定程度的限制，行政应急权力可以得到远比紧急状态更多的法律限制和监督。”遗憾的是，在立法面向的接续努力之余，“行政应急权力的法律限制和监督”基本停留于行政的自我规制，“更多的法律限制和监督”并没有引发人们关于司法如何监督行政应急权力的足够思考。囿于视野的局限，应急处置措施的法治化构造也就缺少了一个重要方面――司法审查。即便相关文献有所涉及，也大多是倡议式的结论建议、理论（理念）上的宏观叙述和程序上的理想设计，缺乏全面细致的实证观点特别是司法审查规律的系统性总结。诚如一位学者所说：“非常态治理能力的约束尺度在现实情景中如何把握，一直没有得到充分的解答。”令人欣喜的是，一些新近研究开启了实证化的视角，分析了最高人民法院涉及应急行政行为认定的18个案例样本和援引《突发事件应对法》的684份裁判文书样本，收获了部分司法规律和审查思路；但是需要注意，前者的研究聚焦于应急行政行为的司法认定且样本数量不够丰富，而后者的研究同时揭示了“场景偏差”和“两造张力”的问题，司法审查均为关联性问题而非主旨性问题。
在回应当前修法需求（完善应急处置措施的规定）和填补研究视野局限（司法如何监督行政应急权力）的双重驱动下，本文选择应急处置措施的司法审查作为中心议题，拟通过公开裁判文书的分析，归纳整理人民法院审查应急处置措施的主要内容、特点及其司法经验，同时以反思审查过程中存在的问题和不足为契机，尝试构建一套匹配应急处置措施之独特性的司法审查规则体系，弥合各方就该问题的法律认知，全面提升应急管理的法治化水平。在研究样本（裁判文书）的筛选方面，主要以“应急处置措施”和相关法律、学术概念（如“突发事件应对措施”“应急保障措施”“应急行政行为”“行政应急行为”等）以及规定典型应急处置措施的部分法律法规条款（包括《突发事件应对法》第12条、第49条、第52条，《传染病防治法》第41条、第42条、第43条、第45条第1款、第55条，《国境卫生检疫法》第6条，《突发公共卫生事件应急条例》第22条、第33条、第34条第1款及第2款、第38条第2款，《国内交通卫生检疫条例》第6条，《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》第21条、第25条）为关键词，在“‘威科先行’法律信息库”中进行全文检索（时间截至2021年8月31日），选取结果项中的所有行政案件，累计获取1099份裁判文书。通过人工比对裁判文书的重复情况，同时剔除因“突发事件应对措施”导致案件审理中止等情形而适用《突发事件应对法》第13条的裁判文书，共筛选出621份可供进一步分析的有效样本。
二、样本整理：裁判文书的基本情况与应急处置措施的场景分布
（一）裁判文书的基本情况
对照621份裁判文书，以“应急处置措施”为关键词检索出的有528份，占比高达85.02%。除此之外，以“行政应急行为”为关键词检索出的有8份，以“应急保障措施”为关键词检索出的有5份，以“应急行政行为”为关键词检索出的有4份，以“突发事件应对措施”为关键词检索出的有1份。这在侧面说明，尽管相关法律、学术概念纷繁多样，理论和实务界的表达习惯也各不相同，但“应急处置措施”是一个可以形成共识的法律概念。与此同时，通过规定典型应急处置措施的部分法律法规条款为关键词检索出的裁判文书有75份，但其中仅有《突发事件应对法》第12条、第49条和《传染病防治法》第42条带来了有效样本，数量分别为40份、34份和1份。分析样本情况，该类案件一审行政机关败诉率为55.00%，二审案件改判发回率为19.70%，再审案件再审改判率为18.75%，相关的案件审判质效数据远高于普通类型行政案件的数据均值。虽然各地统计与计算的方式存在些许差异，但这也足以反映出该类型案件在当前行政审判领域的特殊性。
（二）应急处置措施的场景分布
从621份裁判文书来看，应急处置措施的（高频）适用场景主要涉及十大领域（详见表1）。其中，数量排名前五的高频适用场景为危房处置、土地征收、防汛防风、地质灾害防治及传染性疾病防治。可见，裁判文书是梳理应急处置措施（高频）适用场景的宝贵资源。尽管在当事人起诉意愿、地方（司法）政策、矛盾纠纷调处机制等因素的综合影响下，大量应急处置措施并没有进入司法审查环节，基于有效样本的（高频）适用场景不能等同于作出应急处置措施的实践场景，但足以说明这些具体领域存在应急处置措施的诸多争议，需要引起充分注意。
表1
三、样本分析：应急处置措施司法审查的内容、特点及其经验
在应然意义上，应急处置措施必须符合一定的法律要件（主体合法、内容合法与程序合法），同时接受合理性原则的规制，需要考虑相关因素，符合比例原则和公平原则。那么，法院在实践中又是如何审查应急处置措施，621份有效的裁判文书样本提供了一些规律性答案。
（一）合法性审查的系统样态与特点
根据我国《行政诉讼法》确立的合法性审查原则，法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，合法性审查的思路通常会清晰地呈现在裁判文书之中。相应地，应急处置措施的合法性审查不外乎主体资格、职权范围、行政行为事实、法律依据和执法程序等常规审查要点的次序组合。然而，本文样本反映，有257份（占比41.38%）裁判文书没有直接体现应急处置措施的合法性审查。
透过364份直接体现应急处置措施合法性审查思路的裁判文书（以下简称合法性审查基数），法院肯定行政机关作出应急处置措施的情形有147件，占比40.38%，否定的情形则有217件，占比59.62%。由此可见，应急处置措施的司法认可度偏低。在绝大部分情况下，法院对于应急处置措施的认可与否直接关系到后续的合法性审查结论。当然，“肯定”与“合法”并不总是同一的。在少数案件中（样本中出现5次），法院虽然认可了应急处置措施的作出，但由于行政机关程序违法等原因，最终作出了确认违法的判决。
至于应急处置措施的合法性审查要点，在主体资格审查、职权范围审查、行政行为事实审查、法律依据审查及执法程序审查五个方面均有清晰表述的裁判文书有44份，占合法性审查基数的12.09%；涉及四个方面的有120份，占比32.97%；涉及三个方面的有168份，占比46.15%；涉及两个方面的有32份，占比8.79%；无一例单独表述某个合法性审查方面。融合多方面的合法性审查特点也在一定程度上反映了应急处置措施的审查难度。就应急处置措施合法性审查要点的出现频次而言，主体资格审查156次，职权范围审查217次，行政行为事实审查364次，法律依据审查312次，执法程序审查221次。总体来看，应急处置措施合法性审查的重点在于行政机关作出以及据以作出应急处置措施的案件事实，而行政机关作出应急处置措施的法律依据则是审查的次重点。以下结合样本情况具体展开：
1.主体资格与职权范围审查的特点与经验
《突发事件应对法》和各种单行性法律、法规规定了各类应急处置措施的实施主体及相应职权。然而，裁判文书样本显示，面对时间紧急、任务紧迫的突发事件应对局面，不具备主体资格或相应职权的基层单位[如乡镇街道、村（居）委等]通常会成为应急处置措施的实施主体，因而成为主体资格与职权范围审查的主要内容。对此，有法院专门论述行政机关应在“授权范围内严格履行职责才符合依法行政的基本要求”，上级行政机关安排下级行政机关事项时，“应当安排具有相应职权的相关工作部门或者下级人民政府办理”。再者，因突发事件的应对通常需要多部门、上下级、跨区域协作，实践中各地偏好以各类“指挥部”的名义替代地方政府进行通告发布乃至实施应急处置措施。对于以此类机构名义实施的应急处置措施，法院已经形成了较为成熟的审查经验。一般来说，突发事件由“区政府行政首长负责”，其职责“并不因上级有关部门领导干部参与或作出指示而免除”，虽然指挥部的组成包含了其他区级工作人员，但在“指挥部不具有独立承担法律责任能力情况下”，应由突发事件发生所在地的区政府作为责任主体。
2.行政行为事实审查的特点与经验
行政行为事实审查是合法性审查的最重点。裁判文书样本反映，法院对于该类行政案件的事实审查主要包括行政机关作出应急处置措施的事实以及据以作出该应急处置措施的突发事件情况。对于后者的事实审查与认定又是重中之重。实践中，行政机关之所以作出应急处置措施，系基于自身对于突发事件情况的判断和认定，因而成为法院进行事实审查的前提。例如，危房需要强制维修、拆除，旧房需要强制征收，是否会突然造成危害社会的严重后果（上升为突发事件）进而需要采取应急处置措施，可谓事实审查当中最常见的问题。样本显示，在绝大多数的危房处置、土地征收等高频适用场景中，法院关于突发事件情况的判断和认定直接决定了整个合法性审查的最终结论。当然，有的法院认可行政机关据此采取的是应急处置措施，有的法院也指出行政机关系以“紧急避险之由主张其强拆的合法性”。围绕是否确实存在重大险情需要排除，以及该险情可能造成的危害是否具有“明显的公共性与社会性”，法院通常会重点审查证明涉案房屋存在现实危险的证据是否充足，包括审查房屋安全鉴定报告、房屋处置耗时长短等来判断据以采取应急处置措施的事实是否符合突发事件的定义。部分危房处置及土地征收场景的案件中，缺乏房屋安全鉴定报告，或鉴定报告结论并非属于应当拆除而实施强制拆除，或鉴定报告出具之后间隔较长时间方予拆除，均属于法院常见认定行政机关缺乏事实依据或证据不足的情形。除此之外，突发事件情况的事实审查在要求行政机关履职的案件审理中也有充分体现，法院在审查行政机关是否应采取应急处置措施之前，需要先行认定突发事件的发生情况。
3.法律依据审查的特点与经验
应急处置措施的适用场景广泛，涉及的法律法规依据众多，构成了应急处置措施法律依据审查的难点问题。面对法律之间的排除与适用、上位法与下位法之间的衔接适用等问题，法院在裁判观点中表达了不同的理解。一方面，《行政强制法》与《突发事件应对法》等“有关法律”的适用关系是法律依据审查面临的主要问题，有的法院将《行政强制法》第3条第2款认定为行政机关采取应急处置措施的法律依据，并将应急处置措施归为行政强制措施；有的法院则在法律依据审查之后明确否定了行政机关对于《突发事件应对法》的援引，转而将案件适用《行政强制法》;还有法院在法律依据审查中明确论述排除《行政强制法》而适用《防洪法》的有关规定。另一方面，法律依据的审查还涉及不同层级规范之间的衔接适用。例如，行政机关依据《广东省渔业管理条例》的规定采取了相应的“应急措施”，且在应诉时认为该措施无须适用《行政强制法》；然而，法院则认为《行政强制法》第3条第2款中的有关规定系指法律和行政法规，“行政机关因为特殊情形而需采取应急措施或临时措施，应有行政法规以上效力层级的法定依据”，不能以《广东省渔业管理条例》的规定排除《行政强制法》的适用。
4.执法程序审查的特点与经验
法院在进行执法程序审查时，对于行政机关“事急从权”的表现有一定的容忍。但是需要注意，某些特定程序至关重要、不可或缺。例如，行政机关未按照程序规定将所实施的应急处置措施报请上级、向社会公布或报备本级人民代表大会常务委员会，法院则倾向于从形式要件角度否定行政机关对于突发事件的认定及相应措施的作出。当然，执法程序的审查往往不具有独立性，许多法院一旦在事实审查方面肯定行政机关实施应急处置措施的成效，通常不会轻易地以程序（轻微）瑕疵或不当等问题直接否定应急处置措施的合法性。例如，有的行政机关在危房拆除过程中未按要求签订有关协议，也有的行政机关未及时或完整公布灾情及应对措施情况，法院在执法程序审查时予以了容忍。
（二）合理性审查的局部表现与思路
行政法上的合理性原则是对行政自由裁量的规范，其投射至行政诉讼上形成的合理性审查，也即实质合法性审查。透过围绕合理性审查的不同理解，“明显不当”的入法可以说正式确认了法院对于行政行为合理性问题的审查。纵观裁判文书样本，尽管合法性审查的表述占据了大部分版面，但仍然可以发掘其中的合理性审查思路。基于对行政合理性原则的内涵理解，本文对364份直接体现应急处置措施合法性审查思路的裁判文书进行了逐一分析，统计汇总其中涉及合理性审查意义的裁判文书和关键词，同时结合《行政诉讼法》第70条第6项、第77条等体现合理性审查的法律条款检索，共发现133份表达合理性审查思路的裁判文书，占合法性审查基数的36.54%。从法院采取合理性审查的动因上可以观察到主动与被动两种思路：在绝大部分案件审理过程中，法院需要回应争议双方对于应急处置措施必要性的认识，因而主动进行合理性审查；只有在法律规范阙如或模糊的少数情况下，囿于缺乏合法性审查的直接依据，法院不得不适用行政法的基本原则或参照适用相近法律规范进行审查，因而不可避免（被动）地运用合理性审查。例如，法院认为在“法律规定并不明确”的情况下，应当综合考虑价值衡量、危险程度等因素。就具体的合理性审查思路来看，目的审查是最典型的表现形式，同时还有诸多其他表述。
1.目的审查的特点与经验
在133份表达合理性审查思路的裁判文书样本中，有34份体现了法院的目的审查，占合理性审查样本的25.56%。总体来看，由于各类案件的差异性，目的审查的裁判表达各有不同。例如，有的法院在判决中将突发事件应对中“应当首要、及时保障公民、法人和其他组织权益等公共利益的安全性”的价值追求进行了明确阐述。面对行政机关提供的危房、旧房安全鉴定等事实和证据，有的法院通过目的审查揭示行政机关“实际”是出于城区“建设需要”。有的法院则更加直接在判决中认定行政机关“以危房解危为由，强制拆除”涉案房屋，“实为为节省工期，刻意规避补偿程序”，目的违法。
值得注意的是，以目的审查为代表性的合理性审查作为合法性审查的重要补充，其“递进式”的出场对于案件审理质量发挥了重要的把关作用。例如，涉案房屋“被鉴定为D级危房”，行政机关又“发出督促解危通知”“发布二级警报”，在程序等合法性审查要点似乎都具备的情况下，法院经审查认为“行政执法目的不当”作出确认违法的判决。与此同时，目的审查在一定情况下可以弥补应急处置措施的程序瑕疵问题。例如，在前述应急行政案件执法程序审查容忍性阐释中，江西省吉安市中级人民法院之所以认为行政机关行为“并无不当”，正是出于对行政机关保障公民“人身安全”“住房安全”、实现“乡村建设”“脱贫攻坚”等目的的审查认可。
2.合理性审查的多样化表述
由于法官遣词用句的习惯以及个案依据法律规范的措辞不同，其他合理性审查思路在样本中表述得较为杂糅，未能呈现完整的审查思路。根据相近意义的关键词统计，法院在28份裁判文书中使用了“必要”一词，结合突发事件的审查论证应急处置措施的必要性。例如，有的法院从审查突发事件的角度认为行政机关实施的应急处置措施缺乏必要性。有的法院将必要性的判断和价值衡量相结合，即从公共利益与损失角度衡量应急处置措施是否“必要”。使用“明显不当”“并无不当”“恰当”“妥当性”等表述合理性审查的裁判文书样本有45份。例如，以应急处置措施是否超过或符合突发事件应对的“实际需要”为标准，有的法院判断行政机关实施应急处置措施并无不当，当然也有“明显不当”的判断。裁判文书样本中出现“合理限度”“幅度”“程度”等表述的共有57份，相较于“必要”，法院在此类遣词表述中侧重于对应急处置措施的合理性审查。相应地，“未超过合理限度”“与程度相适应”“符合幅度”等具体措辞表达了法院对于行政机关实施应急处置措施的限度或分寸给予了肯定。对于“限”或“度”的表述并不完全体现在实体方面的合理性审查上，在执法期限等程序事项方面同样有迹可循。例如，在没有具体期限规定下，法院根据案件情况综合审查认定行政机关“明显超过合理期限履行职责”。另外，出现“价值”表述的裁判文书样本有8份，此类文书大部分来自危房处置的特定场景，法院通过比较排险的效果与拆除的损失最终作出综合评价。“比例原则”的直述也出现了1次。
除此之外，法律条文的检索也有新的发现。虽然在全部样本中没有发现法院直接适用《行政诉讼法》第70条第6项和第77条进行合理性审查的情形，但是基于《突发事件应对法》第11条的合理性审查思路却意外地呈现出来。在133份表达合理性审查思路的裁判文书中，法院适用《突发事件应对法》第11条的情形有20次，法院通常对照该条规定的各个要件，逐一审查案件中突发事件的社会危害性程度及相关应急处置措施是否在程度上能够达到降低甚至消除危害的效果，同时又兼顾措施的价值平衡与经济性。值得注意的是，虽然审判实践中的绝大部分合理性审查都是针对行政机关实施的应急处置措施，但还有一些系对行政机关不履行法定职责的合理性审查样本。例如，行政机关在环境污染的突发事件中怠于履行处置职责，法院经审查认为“涉案污染物的处置”显然未超出行政机关的“处理处置能力”，反驳了行政机关在案中“已经穷尽了法定的履职手段”的观点。
（三）应急性审查的特殊路径
理论上说，行政合法性原则对应了合法性审查，而行政合理性原则对应了合理性审查。然而，“合法―合理”的二元结构仅仅对应了常态下的行政法基本原则，适应非常态的行政应急性原则构成了我国行政法上的一项独立基本原则，该原则的适用方式包括事前和事后两个面向，其中的事后面向（司法机关的审查）是“让原本已经违法的应急行为获得法律上的追认与免责”，从而“变违法为合法”，也即“事后免责”。[, , 40]循此逻辑，适用行政应急性原则的特殊审查思路可以概括为“应急性审查”。
裁判文书样本显示，行政应急性原则业已进入法院的司法审查实践，“评判一个行政行为是否合法有效，除了合法性原则、合理性原则，还包括行政应急性原则。所谓应急性原则是指在特殊紧急情况下，行政机关因国家安全、社会秩序或公共利益的需要，可以采取没有明确法律依据或与法律规定相抵触的措施，它是合法性原则的例外情况”。与此同时，“应急性审查”的特殊路径直接或间接地呈现出来，在司法审查过程中发挥了辅助判断或检验一般审查结论的重要功能。一方面，法院在综合运用合法性审查与合理性审查的基础上，间接嵌入了应急性审查逻辑。例如，有的法院将应急行政案件中的特殊程序概括为“法定要式性”；有的法院将突发事件中“行政权力的特殊运行原则”纳入《突发事件应对法》第11条“性质、程度和范围相适应”的审查之下；有的法院在必要性与价值衡量判断中突出了应急处置措施的“有效”性审查；还有的法院在审查过程中总结了应急行政行为的五大条件，即“有突发事件的存在”“有正当合理的目的”“有法律依据的支撑”“有特殊程序的要求”“有强制实施的方式”等。另一方面，直接呈现以下特殊的应急性审查要点。
1.关于紧迫性的审查
紧迫性，又有“急迫性”“紧急性”等表述方式，其紧扣应急处置措施的基本特征，内涵既不完全等同于《突发事件应对法》第3条中所表述的“突然发生”，也并非必要性的同义替换，而是一个特殊的应急性审查要点。在裁判文书样本中，有34份呈现了法院关于紧迫性的审查，主要体现于突发事件的紧急程度判断，既为应急处置措施的必要性判断（合理性审查）提供客观依据，又约束了突发事件情况的事实判断和认定（合法性审查）。例如，针对地质灾害的“重大险情”，法院经审查认为行政机关应急处置措施通过了专业评估论证，能够认定案件情况的“紧迫性”，进而肯定了该措施的“必要性”及“限度”。又如，法院在查明案件事实的基础上，认为涉案“危险房屋处置”有悖于“急迫性的原则”，从而否定了行政机关认为其系采取应急处置措施的观点。当然，不同法院对于紧迫性的把握不一。有的法院认为突发事件的紧迫性应当以具有现实性为前提，相关应急处置措施也须具有应对性，如多份行政判决书中，法院均认为行政机关根据以往的汛期经验推断、预测“将会产生重大自然灾害”而采取的相应措施违法，事实上并不存在突发事件。有的法院则认可突发事件的紧迫性可以具备附条件的预期性，认为案中措施发生在汛期，潜在险情“可能危及到下游”。
2.关于高效性的审查
高效性，也有“行政效率”的表述。尽管样本量较少（3份），但高效性与紧迫性高度关联，可以作为应急性审查的特殊要点来提炼。具体来说，法院关于高效性的审查往往紧随突发事件的紧迫性审查，即对行政机关实施应急处置措施的效率进行审查，综合判断行政效率是否与紧迫性相匹配，最终实质性作出全案整体评价。例如，法院认为应急处置措施的实施具有紧迫性，行政机关“被诉行为应首先符合行政效率原则”，但也“不得违反正当程序原则”。另外，高效性的审查思路还表现为法院认可应急处置措施对于一般程序的适当突破。例如，法院认为“不可能按照一般意义上的”程序来“要求本案紧急情形下”的行政行为，这是“行政效率之应有之意”。需要注意，虽然合法性审查中的执法程序容忍与应急性审查中的高效性有关联之处，但两者有形式与实质之别，后者之于司法审查的内涵及其运用范围远大于前者。
3.关于连续性的审查
根据应急管理的实践规律和应急体制机制的规范要求，突发事件应对的各个环节具有法定要式且贯穿于突发事件应对的生命周期，在综合特征上可以概括为连续性。样本分析发现，法院在应急处置措施司法审查过程中运用了连续性（也称“持续性”）的审查思路，共涉20份裁判文书。连续性审查为事实、程序等合法性审查提供了帮助，在实践中存在形式和实质的分化运用。有的法院倾向于利用连续性审查从形式要件的角度去认定行政机关作出的是否属于应急处置措施，进而判断涉案事实中是否存在突发事件的发生。例如，有的行政机关既未按照相关法律规定宣布进入预警期，也未及时“发布涉案通告”，法院据此否定了涉案突发事件的行政认定。值得注意的是，有的法院倾向于对涉案突发事件及行政机关实施的应急处置措施予以实质性判断和认定，将连续性作为支撑程序合法性审查的综合要素，而非形式审查的“便捷指标”。
（四）行政补偿/赔偿的审查经验
根据《突发事件应对法》第12条、第61条等条款规定，行政补偿是应急行政案件的主要救济方式。有的法院在判决主文当中对行政机关进行了补偿提醒：“在紧急汛期结束之后，应当给予原告的补偿也要及时予以兑现。”然而，裁判文书样本显示该类案件行政机关的败诉率较高，在确认违法或撤销判决的情况下，行政赔偿占据了多数。可以清晰地发现，法院在案件总体审判的原则上，就个案中的应急行政补偿/赔偿问题已经形成了一套司法审查经验。例如，不少法院为了防止案件“久拖不决……影响行政管理秩序的稳定，造成行政资源、社会资源和司法资源的浪费”，明确提出行政补偿/赔偿“一并解决原则”，推动矛盾纠纷“实质性化解”。就补偿标准问题，法院通常优先在性质认定上将应急处置措施与常态下的征收、拆迁等行为予以区分释明，认为不能用正常情况的法律法规（如《城市房地产管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等）去衡量和规范，进而认定在补偿的价值上应当与普通的市场价值存在差异。但这种观点在实践中存在分歧，有的法院认为补偿应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》“按照房屋征收安置补偿标准”。基于上述判断，法院再重点进行案件事实审查，针对行政机关在案件当中关于补偿问题的处理意见，判断是否存在补偿价格不合理、补偿项目错漏等问题，进而作出最终的审查判断。另外，争议双方还可以协商解决补偿/赔偿问题，协商不成再“按照有利于原告的原则酌情确定赔偿金额”。至于其他程序方面，法院同样认为“不可能按照一般意义上的房屋征迁及补偿程序来要求本案紧急情形下的房屋征迁工作”，而应保障行政效率。至于补偿方面的信息，有法院指出应当依照《政府信息公开条例》的规定依法公开。还有法院在补偿程序的启动上认为应急行政案件中的行政补偿需依申请作出，未有规定“政府应当主动履行行政补偿的法定职责”，未申请补偿而径直起诉的应当裁定驳回起诉。
（五）举证责任的实践情况
应急行政案件在举证责任方面适用《行政诉讼法》的一般规定，裁判文书样本也并未显示出该类案件特殊的证明规则，行政诉讼中各方的举证责任都有较为充分的体现。被告提供的应急处置措施依据主要用以证明突发事件发生的事实及社会危害，除了合法性审查当中所需提供的依据，在没有明确的规范依据或者法院认为有必要证明时，被告还承担诸如应急处置措施必要性、紧迫性等证明责任。与此同时，原告承担的举证责任主要集中在补偿与赔偿的金额主张上，就其遭受的具体损失提供相应证据，但被告需承担因未履行应急处置中对原告财物进行登记、保存的“审慎、妥善之注意义务”所导致的“举证不能的不利后果”。若原告对被告认为的“应急处置措施必要性”等存在质疑，同样应当提交证据予以证明，承担相应的举证责任。在证据证明标准方面，有的法院在审查突发事件事实情况的过程中表述了优势证明标准――“盖然性”。
四、样本透视：应急处置措施司法审查的现实症结
（一）法院司法审查的意愿不强
纵观裁判文书样本，许多法院通过行政诉讼受案范围的限制，排除了应急处置措施的可诉性，“突发事件……不属于人民法院行政诉讼受案范围”“法律、法规并未将自然灾害等突发事件纳入行政诉讼的审查范围”“应急处置措施……属于政策调整范围，不适合法院进行合法性审查，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”等观点折射出个别法院缺乏相应的司法审查意愿。即便是在直接体现合法性审查的364份裁判文书中，法院的审查重点也在于事实、法律适用等方面，而非应急行政案件（应急处置措施）的专业性判断。面向审判实践的研究一定程度反映了法院在应急处置措施司法审查方面的主观状况，而这种主观状况的生成除了“行政与司法的边界”“司法尊让”“司法谦抑”等理论认识的事先影响，实际上又取决于客观现实――审查能力的不足。“司法机关没有能力去复盘某个事件的应急决策过程以评判行政机关的决策是否正确”，一位学者直截了当地指出了应急行政行为的司法实质判断并不符合现实。客观地说，法院在现实中对于应急处置措施的审查确实存在较大的难度，以致进一步限缩了司法机关回应、参与复杂应急治理活动的空间。
（二）应急法基本概念的模糊适用
“紧急状态”及其相关术语表述多元，“突发事件应对”“应急管理”等概念混同，。这些问题传导至执法司法维度，在裁判文书中表现为法律概念的模糊适用。在621份裁判文书样本中，有72份反映了概念适用的模糊问题。例如，有的法院没有理解社会秩序状态的法律意义，轻易使用了“紧急状态”的表述，认为行政机关采取的措施是在紧急状态下的应急处置措施。此外，“应急处置措施”与“行政强制措施”最易混淆。探析《行政强制法》第3条第2款的立法意图，应急处置措施可谓一种特殊的行政强制措施，但应当适用其他法律、行政法规的规定。换言之，“应急处置措施”不能直接适用《行政强制法》，而“行政强制措施”也不足以精准概括“应急处置措施”，两者分别对应了常态与非常态的社会秩序状态。然而，诸如“应急处置行为是为避免危害发生、控制危险扩大而采取的行政强制措施”的裁判表述说明，一些法院对于两者之间微妙区分的理解仍然停留于初级阶段。
（三）合法性审查的功能有限
在合法性审查的主导思路下，对于如何更好地在应急行政案件中发挥司法审查的监督效果，在司法妥善审查与应急行政权力“规范”“高效”运行之间找到平衡点，理论和实务界存有分歧。有观点认为，司法机关实际上只能“借助形式要件识别应急行政行为”，实质审查并不现实。在裁判文书样本中，有一部分法院就采取了以执法程序审查为主的形式合法性审查。例如，以行政机关是否发布警报、是否按照《突发事件应对法》的规定进入预警期等标准，对行政机关的突发事件认定予以形式审查。
事实上，就法院的审判实践来说，单纯的合法性审查功能有限，无法合理准确地衡量与判断突发事件等应急状态，而更加“便捷指标化”的形式审查思路既不符合应急行政案件真实的司法审查状态，在类案审判经验的总结上也无益于法院专业审判素养的提高，反而可能会使裁判者陷入到“一刀切”的机械审查逻辑当中。更为深远的是，如果事后审查局限于合法性审查，很可能导致司法审查流于形式。因此，作为实质合法的重要维度，合理性审查水平的高低一定程度代表了事后审查的质量。特别是法院援引《突发事件应对法》第11条的司法实践充分表明，合理性审查（实质合法性）在合法性审查过程中不可或缺。遗憾的是，133份呈现合理性审查的裁判文书样本仅占总体样本（621份）的21.42%，即便以合法性审查基数（364份）来计算，也只占36.54%。
（四）专业性依据的审查标准阙如
应急处置措施的专业性是应急行政案件的审查难点，主要体现在突发事件的认定和应急处置措施是否与之相适应两个层次。为了达致实质审查的目标，法院需要对行政决策进行还原乃至换位评价，而重点就在于审查行政机关据以认定突发事件以及采取应急处置措施的专业性依据。
在621份裁判文书样本中，行政机关论述专业性依据的类型包括事实判断依据、职权或法律依据、调查认定依据和专业评估鉴定依据。其一，事实判断依据。该依据是指行政机关自行判断案件事实，进而作出突发事件情况的认定、实施应急处置措施。在裁判文书样本中，事实判断依据的生成通常系因突发事件发生紧迫或没有其他可供参照的规范依据要求，运用场景主要在防汛防风、地质灾害防治等领域。其二，职权或法律依据。该依据是指行政机关依据上级指示、会议决定或者法律规定的预警、应急响应等情况，进而作出突发事件情况的认定、实施应急处置措施。在裁判文书样本中，运用场景主要在传染病防治、防汛防风等领域。其三，调查认定依据。该依据是指行政机关经过自行调查或依托其他调查报告形成行政认定意见，进而作出突发事件情况的认定、实施应急处置措施。此类依据具有一定的专业性且有较为固定的证据形式，运用场景主要在社会治安、安全生产保障等领域。其四，专业评估鉴定。该依据是指案件中行政机关所提供的鉴定意见、专业论证意见、评估报告等，具备固定的证据形式及要求，通常是某些行政行为据以作出的规范性依据，运用场景主要在危房处置及土地征收领域。
客观地说，行政机关实施应急处置措施的专业性依据充分，在利于法院审查的同时也易于获得法院的认可。然而，透过裁判文书样本，可以发现行政机关对于各类专业性依据的运用存在极大的随意性，有的仅依据事实判断即认定涉案房屋属于危房，而证据上却只能提供现场照片。相应地，法院也尚未形成统一的审查标准，应急行政案件专业性依据（含证据指引）阙如。
五、应急处置措施司法审查的体系完善
纵观裁判文书样本，法院审查应急处置措施的实践经验一览无余。然而，无论是合法性审查的系统样态与特点，还是合理性审查的局部表现与思路，抑或是应急性审查的特殊思路，乃至行政补偿/赔偿的审查经验和举证责任的实践情况，都极为分散地体现在不同的样本之中。换言之，对于应急处置措施，审判实践尚未形成一套衔接清晰的审查体系。与此同时，前述现实症结反映出相当一部分法院在审查应急处置措施方面的意愿和能力不足，难以针对行政应急权力的运行形成有效的司法监督，亦无法给全社会提供明确、充分的规范指引。毫无疑问，应急处置措施的司法审查体系需要重新审视。虽然以往不乏针对“应急行政诉讼”的司法审查程序设计方案，但各方就该领域司法审查的“实体问题”仍然存在诸多分歧。对此，笔者尝试透过行政诉讼的阶段性程序划分，按照“前端→中端→后端”涉及的实体问题推演，结合621份裁判文书呈现的既有经验和现实症结，系统探讨应急处置措施司法审查的体系完善思路（见下总体图示和具体论述）。
（一）前端架构：受案范围（可诉性）的分类判断
受案范围（可诉性）是应急处置措施司法审查的前端问题。《行政诉讼法》虽然抛弃了“具体行政行为”这一概念，采用“行政行为”一说，但仍然将抽象行政行为排除在受案范围之外，一定程度造成实践中对当事人诉权的不当限制。事实上，从世界主要国家的司法实践来看，对于宣告进入紧急状态的决定，基于政治性而排除司法审查；对于进入紧急状态之后采取的应急处置措施，则允许司法审查但在审查范围和强度上予以限制；对于未曾宣告紧急状态的、常规性的应急行政活动，则没有特殊对待。因此，受案范围（可诉性）的判断需要十分审慎。按照授益行政行为与负担行政行为的分类，假使应急救助、安置、保障、保护等授益性应急处置措施应当实施而没有实施，构成了行政不作为，方属人民法院的受案范围；假使应急征收征用、强制隔离/治疗/拆除/销毁等负担性应急处置措施对相对人的合法权益造成了减损或侵犯，应当纳入受案范围。按照具体行政行为与抽象行政行为的分类，假使应急处置措施属于具体行政行为，按照授益与负担的分类指引，同时注意附带审查相关规范性文件；假使应急处置措施属于抽象行政行为，则不得一概排除，需要妥善考察针对不特定多数人的措施是否真正对相对人的权利义务造成了直接影响或者存在直接利害关系，避免出现裁定驳回起诉剥夺当事人诉权的情况。
（二）中端架构：三重审查与举证责任（证明标准）
1.合法性审查的精耕细作
行政应急权力运行的复杂性决定了应急处置措施司法审查的难度，但形式意义上的合法性审查并非不能作为，前述关于程序违法方面的审查努力可见一斑，合法性审查的几大常规审查要点实际上均有精耕细作的空间。例如，对于行政行为事实审查（最重点），有学者主张可以细致判断行政机关的应急决策是否体现应急特点，是否将突发事件及其应对活动向上级政府报告，应急行动结束之后是否进行相关评估、统计和调查总结，是否继之以相关损失的补偿或救助，从而识别行政行为的应急真实性。当然，一系列符合行政应急权力内在运行规律的事实要素亦可供执法程序审查借鉴，也即应急处置措施的法定程序不容省略。法律依据审查方面（次重点）同样如此，应急法基本概念及其制度载体有别于常态法律依据，特别是对于“应急处置措施”，须注意与常态法律概念――行政强制措施的异同，进而严格援引应急法的特殊规定，为存在场景偏差的行政法律适用提供明确的规范指引。同时，根据《行政强制法》第3条第2款之规定，应急处置措施的法律依据为“有关法律、行政法规”，低于行政法规效力层级的规范依据理当排除。总之，理想中的合法性审查当以行政行为事实审查为主、法律依据审查为辅，兼顾主体资格与职权范围、执法程序审查，全面吸收符合应急法本质属性和应急管理实践规律的形式判断标准。需要注意的是，合法性审查的精耕细作有赖于专业性依据的形成与发展。例如，最高人民法院（2016）最高法行申字第1355号行政裁定书中显示行政机关专业性依据充足，一个主要原因就是案件中的专业判断都具有相应的规范操作与判断依据，即涉案奶牛的传染病“症状与现场诊断符合《口蹄疫防治技术规范》中规定的口蹄疫典型临床症状”，从而使法院足以审查相关的应急处置措施。相反，在重大突发事件应对中的快速行政处罚制度存在“重大突发事件”标准不清、“突发事件应对措施”范围模糊、“依法快速”处罚的实施限度不明等问题的情况下，与之相关的应急处置措施合法性审查就有可能成为一个实践难题。令人欣慰的是，2021年12月30日发布的《国务院关于印发“十四五”国家应急体系规划的通知》（国发〔2021〕36号）中指出：“运用法治思维和法治方式，加快构建适应应急管理体制的法律法规和标准体系，坚持权责法定、依法应急，增强全社会法治意识，实现应急管理的制度化、法治化、规范化。”可以预见，随着“依法应急”理念的深入人心，相关法律法规和标准体系的逐步完善，法院的合法性审查能力及其意愿也将会同步提升。
2.合理性审查的功能拓展
伴随着专业性依据的建设发展，合法性审查的精耕细作能否彻底解决应急处置措施的司法审查问题？恐怕不能。在非常规的应急状态之下，常态社会秩序被迫切换，公权力与私权利之间的张力乃至冲突很可能急剧升级，由此引发的应急行政案件具有涉案场景广泛且案件复杂的特点。假使法院局限于形式意义上的合法性审查，很有可能导致具体的审查活动流于表面，难以完成权利救济、定纷止争、案结事了的司法任务。事实上，合法性与合理性相辅相成、缺一不可，后者在司法审查体系中发挥着重要的补充、检验和矫正作用。例如，《突发事件应对法》第49条第5项和第52条是行政机关采取调用其他物资、征用其他单位和个人设备等应急处置措施的法律依据，但其中嵌入了“必要时”的行使条件，可以进一步细化为政府应对资源与危机爆发可能性（或危机严重程度等）之间的比例关系。又如，《防洪法》《防震减灾法》等单行应急法上的“紧急防汛期”“临震应急期”等法律概念虽然基于各类灾情的自然事实，但是各类应急处置措施显然要与灾情预测或是应急响应等级相适应。再以执法程序审查为例，这一审查要点虽然归属合法性审查，但“程序正当”的内在要求则蕴含了合理性的元素。行政决定任意增加不合理的步骤，行政机关超越时限或者克减时限而给当事人增加不合理负担等程序违法行为时常出现于行政机关实施应急处置措施的过程之中，仅仅采取形式审查显然无益于个案实质合法（正义）目标的实现。庆幸的是，在以往的司法裁判之中，无论是法院主动还是被动的合理性审查意愿，还是目的审查的典型表现，抑或是其他多样化表述以及《突发事件应对法》第11条的裁判援引，有关应急处置措施的司法审查已经形成了一定的合理性审查智慧。
合理性审查的功能拓展可以从司法审查的理念和能力两个方面展开。在理念方面，统一合理性审查的司法共识，鼓励法院在形式审查之余主动运用合理性原则审查应急处置措施，逐步提升合理性审查在司法审查体系中的实际比重。在能力方面，构建应急处置措施的合理性审查规则体系，指引法院妥善运用“目的审查”辅助判断（检验）应急处置措施的真实性，融合其他多样化表述和法条援引，逐步细化实质审查的内容标准。随着未来合理性审查的理念统一和能力提升，法院可以通过一套立体坐标式的“情境合理性”审查模型，进一步实现合理性审查的精细化。其中，X轴围绕突发事件的四种类型（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件），聚焦应急处置措施的高频适用场景；Y轴结合突发事件应对的全部生命周期（预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建）；X、Y轴之间的平面交叉点定位了各种情境下的应急处置措施；Z轴基于“应急处置时限”“实际可选措施”“整体处置效果”等重要影响因素，形成应急处置措施的“情境合理性”动态指数（含正负值，正值为合理，负值为不合理）。在X、Y、Z轴共同构建的立方体中，各类应急处置措施的“情境合理性”体现为相应的空间点位，指引法官对“合法却不合理”“合理却不合法”的倒挂情况分别独立评价，审慎做出应急处置措施的审查结论。
3.应急性审查的专门构造
如前所述，应急性审查的提出有赖于适应非常态的行政应急性原则的证立与展开，特别是事后面向的行政应急性原则。问题在于，自20世纪80年代末中国学者龚祥瑞先生首创“行政应变性原则”之后，学界对于行政应急性原则及其独立性一直存在分歧。综合多方观点可知，过去行政法学界之所以存在排斥行政应急性原则的观点，很大程度是担心其过多地“变违法为合法”，乃至成为行政应急权力滥用的背书。质言之，如果应急性审查局限于通过司法审查实现“事后免责”，显然抑制了行政应急性原则的功能及其实践生命力，也将不可避免地导致大量应急处置措施逃遁于法律责任之外。因此，在应急处置措施司法审查体系之中，不仅需要合法性审查的精耕细作与合理性审查的功能拓展，还须针对应急性审查予以专门构造，规整司法实践中的碎片化运用，全面提升司法审查的质量。
（1）在审查理念方面，应急性审查的专门构造主要依托于行政应急性原则的内涵。结合前人的论述，有学者提出行政应急性原则的适用场景具有“例外性”和“限制性”两层含义，适用方式包括“事前”和“事后”两个方面，适用意义蕴含“保权”和“控权”两重价值。依此推演，“例外性”的实质内容（辅以“限制性”的判断标准）为应急性审查的直接介入提供了基本场景――“法律本身规定的例外”与“法律规定本身的例外”，也即非常态；作为“事前”立法之补充的“事后”审查折射了应急性审查的基本功能――用以辅助判断或检验矫正传统审查思路；“保权”和“控权”的价值平衡则勾勒了应急性审查的基本逻辑。
（2）在审查时机方面，应急性审查的专门构造需要处理好与合法性、合理性审查之间的体系协调与功能衔接问题，这也是应急性审查之独立性所在。理性地说，无论是前端的行政合法性、行政合理性、行政应急性原则，还是后端的合法性、合理性、应急性审查，它们之间都是“何者优先适用”的关系，而不是非此即彼的选择。因此，即便是在非常态的基本场景中，也需要进一步厘定应急性审查的介入时机。结合应急处置措施的外延，对于常规行政措施在非常态下的一般性运用，显然应当优先进行合法性审查，假使该措施合法，再辅以合理性审查即可，毋须应急性审查的介入；对于常规行政措施在非常态下的应急性运用，仍然遵循从合法性到合理性的审查路径，但需要借助应急性审查检验或矫正相关审查结论，仅有合法性、合理性审查结论明显偏差时，方可径直采用应急性审查；对于特殊的应急处置措施，其突破了一般意义上的合法性原则，也不能像平时一样适用合理性原则，故而径直适用行政应急性原则予以应急性审查，而合法性、合理性审查则用以划定底线，确保相关审查结论不至于有悖应急法治的基本要求。（3）在审查要点方面，总结裁判文书的司法智慧，应急性审查可以采用“紧迫性”“高效性”和“连续性”三个审查要点。其一，“紧迫性”对接了应急处置措施的适用场景要求，既有法律规定之内的紧迫，也有法律规定之外的紧迫，还有现实发生的紧迫（时间/资源的匮乏性）和可能发生的紧迫（信息/科学的不确定性）。相应地，应急性审查除了要通过“紧迫性”论证“变违法为合法”，还需要排除不具有“紧迫性”的应急处置措施。其二，“高效性”契合了应急处置措施的本质属性。鉴于“应急状态”的暂时性特征，在突发事件发生之后，治理者是否有能力在尽量短的时间内解决问题，是判断其应急处置成功与否的一个重要标准。因此，应急性审查除了要通过“高效性”论证“变违法为合法”，还需要排除不符合“高效性”的应急处置措施。其三，“连续性”衔接了突发事件应对的全过程，而应急处置措施贯穿其中，其合法（正当）与否自然需要综合考虑这一特征。需要注意的是，“连续性”审查要点看似可以机械地拆解为一系列符合应急法本质属性和应急管理实践规律的形式判断标准，但是为了避免实践中潜在的“形式主义”，与之相适应的实质审查不可或缺。因此，“连续性”实际上构成了一条特殊的应急性审查路径，要求综合考察突发事件应对各个环节合法、合理且相互之间具有内在连续的紧密逻辑关系。相应地，应急性审查除了要通过“连续性”论证“变违法为合法”，还需要排除不符合“连续性”的应急处置措施。
4.举证责任（证明标准）的合理确定
举证责任及其相应的证明标准合理与否，决定了各类司法案件审理的质效。从裁判文书样本呈现的司法经验来看，应急处置措施的司法审查案件基本遵循了《行政诉讼法》第34条、第38等条款关于原被告的举证责任规定。对于被告（行政机关）来说，需要证明的事项主要包括突发事件发生的事实及其社会危害性、启动应急状态（应急响应机制）的事实及其等级；各类应急处置措施的法律依据（实体性和程序性规定）；应急处置措施具有合理性（目的正当性）和应急性（紧迫性、高效性和连续性）等。对于原告（行政相对人）来说，需要证明的事项主要包括行政机关不履行应急处置措施法定职责的事实、应急处置措施对自己造成的实际损害等。当然，如果原告（行政相对人）对于应急处置措施的合法性、合理性和应急性存有疑义的，也可以提交相关证据。
不同于举证责任，证明标准的确定较为复杂，争议焦点集中于被告（行政机关）对于应急处置措施的证明程度。虽然《行政诉讼法》及其司法解释没有明确采用何种证明标准，但是透过《行政诉讼法》的规范精神，“事实清楚”似乎指向了严格证明标准。然而，主流观点则认为，可以针对行政诉讼的具体情况设定多元的证明标准。如此，行政诉讼证明标准在实践中吸收了民事诉讼和刑事诉讼的经验，分化为严格证明标准、明显优势证明标准（高度盖然性）和优势证明标准（盖然性）。面对实践中的分化，有学者质疑了明显优势证明标准的可操作性，提倡坚持严格证明标准，切实维护公民权益。问题在于，各类突发事件的发生与否具有高度的不确定性，假使固守严格证明标准，无疑将制约行政机关的应急效能，导致应急处置措施迟滞乃至失灵。对此，基于负担性应急处置措施和授益性应急处置措施的细分，有的学者认为前者对应“严格证明标准”，后者对应“优势证明标准”；有的学者则认为前者对应“优势证明标准”，后者采取“明显优势证明标准”。截然不同的分析结论一定程度说明，各类应急处置措施皆有其特殊性，负担性与授益性混同的情况（如隔离治疗）也时有发生，妄图一劳永逸的证明标准并不现实。对于具有量化属性（0-1或者0-100%）的证明标准而言，未来可能的出路是针对突发事件的类型、等级以及所处在的具体应对阶段，形成一整套指标体系，进而指引法院在司法审查的过程中回溯“应急时刻”，就具体情境判断证明标准所需达致的程度，最后确定相对科学的证明标准。
（三）后端架构：行政补偿/赔偿问题的分散统一
行政补偿/赔偿问题的妥善解决，是应急处置措施司法审查后端的关键环节，对于行政争议的实质性化解具有积极意义。遗憾的是，现行立法并未提供与之重要性和特殊性相匹配的制度保障，特别是在主体、范围、标准、程序等方面没有明确、充分的规范指引。对此，除了畅想立法面向的进展，当务之急是尽快统一相应的审查经验和司法标准，倒逼应急行政补偿/赔偿实践机制完善。首先，发挥“司法能动主义”，将应急行政补偿/赔偿问题确定为法院司法审查的主动事项；其次，运用“类型化思维”，围绕不同类型的突发事件和不同等级的应急状态，针对性设计有别于常态的行政补偿/赔偿标准体系和工作流程；再次，拓展“合法性审查”，形成平衡“合理性”与“应急性”的行政补偿/赔偿结论；最后，坚持“实质性化解争议”，积极组织、鼓励争议双方协商（一并）解决补偿和赔偿问题。
六、结语
规训还是例外，紧急权力与法律的漫长互动缔造了一个世界性难题。“在现代政治中，执行官至少部分处在法律之外、不被体制的解释所左右……如果忽视执行官独一无二的、个性化和特殊的因素，一味坚持形式化的科学，便不可能理解执行权。”然而，紧急权力的独特属性及其运行规律并不意味着法治的无能为力。事实上，随着现代国家紧急权力类型的多样性和分化性发展，行政应急权力接受必要法律控制的观点业已成为人们的共识，而立法面向的接续努力也形成了一系列初具规模的应急法律规范体系，但这并不足以解决全部问题。中西方的司法实践普遍说明，寄希望于行政应急权力严格按照既定程式实现自我规制并不现实，尤其是众多应急处置措施有待形式乃至实质层面的进一步检视。
当然，或许会有人质疑，司法机关（法院）不具备审查应急处置措施的专业能力，尤其是缺乏相关裁判实践的中国法院。恰恰相反，裁判文书样本展现了中国法院在应急处置措施司法审查方面的经验智慧，尽管大部分是碎片式的。因此，司法审查的体系化研究实有必要。特别是在深化司法体制改革的现实背景下，充分发挥专门法院的集中管辖优势，将应急行政案件纳入其中，有助于进一步提升相关专业性审查能力。可以预见的是，当今世界正在进入具有高度不确定性的“风险社会”时代，法院的司法审查理念与能力显然要尽快与之相适应。
注释:朱宁宁：《为应对突发事件提供更完备更坚实法律基础》，载《法治日报》2021年12月21日，第1版。
莫于川主编：《行政法与行政诉讼法》（第2版），中国人民大学出版社2015年版，第34页。
戚建刚：《中国行政应急法学》（第2版），清华大学出版社2020年版，第227页。
林鸿潮：《应急法概论》，应急管理出版社2020年版，第218-219页。
宾凯：《系统论观察下的紧急权：例行化与决断》，载《法学家》2021年第4期，第1页。
于安：《制定〈突发事件应对法〉的理论框架》，载《法学杂志》2006年第4期，第29页。
参见李学尧：《应急法治的理想类型及其超越》，载《中国法律评论》2021年第2期，第96页；关保英：《论疫情防控中行政公益诉讼的维度》，载《行政法学研究》2021年第2期，第13页。
参见代正群：《我国应急行政行为的司法审查研究》，载《中国政法大学学报》2009年第3期，第53-58页；殷勤：《应急行政合法性审查理念的转变》，载《人民司法》2020年第16期，第54-56页。
参见高轩：《行政诉讼类型的多维度研究》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2017年第2期，第109-110页；吴英杰、汪正宇：《行政诉讼“急诊模式”：应急行政诉讼审理程序的建构》，载《南海法学》2021年第3期，第62-63页。
吴睿佳：《非常态治理状态下的中国“宪制韧性”》，载《江苏海洋大学学报（人文社会科学版）》2021年第4期，第44页。
参见林鸿潮：《应急行政行为的司法认定难题及其化解》，载《政治与法律》2021年第8期，第127页；金晓伟、冷思伦：《〈突发事件应对法〉实施的司法之维：场景偏差、两造张力与审查模式》，载《江西财经大学学报》2021年第6期，第122页。
参见王红建、刘辉：《应急处置措施的法律规制――兼评新冠肺炎疫情防控中的应急处置措施》，载《铁道警察学院学报》2020年第3期，第53页。
彭正堂与兰州市七里河区彭家坪镇人民政府、兰州市七里河区人民政府行政强制及行政复议纠纷上诉案，甘肃省兰州市中级人民法院（2020）甘01行终字第16号行政判决书。
参见张雨田：《疫情防控中的应急征用补偿制度及其完善进路》，载《行政法学研究》2021年第5期，第157页。
参见南平市泓源水电开发有限公司与南平市延平区人民政府行政补偿纠纷案，福建省龙岩市中级人民法院（2020）闽08行初字第3号行政判决书。
沈阳市皇姑区人民政府、周惊险房屋拆迁管理案，辽宁省高级人民法院（2020）辽行终字第1377号行政判决书。
参见周翠琼等诉百色市右江区人民政府不履行法定职责案，广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终字第1071号行政判决书。
参见唐金娥与长沙市芙蓉区住房和城乡建设局行政强制纠纷上诉案，湖南省高级人民法院（2020）湘行终字第609号行政判决书。
参见宁夏易巨能实业有限公司与彭阳县城市管理局、彭阳县人民政府行政强制纠纷案，宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2017）宁04行初字第170号行政判决书。
参见钟学、三台县交通运输局水利行政管理案，四川省绵阳市中级人民法院（2019）川07行终字第7号行政裁定书。
参见谢德新与东源县人民政府、广东省新丰江林业管理局行政强制案，古文清与东源县人民政府、广东省新丰江林业管理局行政强制案，广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第134号、（2015）粤高法行终字第135号行政判决书。
参见汪有金、胡秋容等诉分宜县人民政府房屋行政强制案，江西省南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初字第30号行政裁定书。
参见叶冬明与遂川县大汾镇人民政府房屋强制拆迁纠纷上诉案，江西省吉安市中级人民法院（2019）赣08行终字第144号行政判决书。
参见柏尝、东莞市人民政府应急处置行政纠纷案，柏顺心、东莞市人民政府应急处置行政纠纷案，广东省高级人民法院（2018）粤行终字第1096号、（2018）粤行终字第1097号行政判决书。
参见余凌云：《论行政诉讼上的合理性审查》，载《比较法研究》2022年第1期，第145页。
参见何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期，第72-73页。
参见同前注 行政判决书。
参见中山市飞驰传媒有限公司、中山市小榄镇人民政府行政强制纠纷案，广东省中山市中级人民法院（2019）粤20行终字第514号行政判决书。
参见骆金荣与杭州市富阳区人民政府房屋拆迁管理案，浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01行初字第685号行政判决书。
参见郑日明、江山市人民政府建设行政强制案，浙江省衢州市中级人民法院（2018）浙08行初字第73号行政判决书。
参见贺长寿诉绍兴市越城区城南街道办事处城乡规划行政强制案，浙江省绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初字第50号行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
参见开封市祥符区仇楼镇人民政府、王文周强制拆除案，河南省开封市中级人民法院（2021）豫02行终字第4号行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
参见山西同仁康大药房连锁有限公司太谷药房、晋中市太谷区市场监督管理局、晋中市市场监督管理局不服药品管理没收处罚案，山西省晋中市中级人民法院（2020）晋07行终字第174号行政判决书。
参见王振奎、高秀清等与沈阳市皇姑区人民政府城乡建设行政管理纠纷案，辽宁省沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初字第172号行政判决书。
参见福安市环境保护局环境保护行政公益诉讼案，福建省福安市人民法院（2018）闽0981行初字第71号行政判决书。
参见吴双荣、抚州市临川区人民政府危房行政应急案，江西省高级人民法院（2021）赣行终字第116号行政判决书。
参见福安市环境保护局环境保护行政公益诉讼上诉案，福建省宁德市中级人民法院（2019）闽09行终字第25号行政判决书。
参见彭�T：《再论行政应急性原则：内涵、证立与展开》，载《中国法学》2021年第6期，第63-64页。
上饶市东升实业有限公司、上饶市信州区人民政府行政特许经营案，江西省上饶市人民法院（2016）赣11行初字第75号行政判决书。
宁波市鄞州横街金星电器厂诉宁波市鄞州区横街镇人民政府强制案，浙江省宁波市江东区人民法院（2015）甬东行初字第28号行政判决书。
参见翟滨与天津市红桥区人民政府芥园街道办事处实施应急处置行为纠纷案，天津市红桥区人民法院（2020）津0106行初字第25号行政判决书。
参见王亚军、东莞市人民政府应急处置纠纷案，广东省高级人民法院（2018）粤行终字第1095号行政判决书。
郁南县平台镇人民政府等与杨颂芳行政处理纠纷上诉案，广东省云浮市中级人民法院（2014）云中法行终字第56号行政判决书。
参见柏尝、广东省东莞市人民政府突发事件应急处置纠纷案，最高人民法院（2020）最高法行申字第4536号行政裁定书。
参见绍兴市柯桥区柯岩街道办事处、茅凤娣房屋安全行政管理案，浙江省绍兴市中级人民法院（2021）浙06行终字第65号行政判决书。
参见周钊玲、佛冈县汤塘镇人民政府与佛冈县水利局行政管理纠纷案，广东省清远市中级人民法院（2020）粤18行终字第136号行政判决书；匡中文与松桃苗族自治县人民政府房屋拆迁管理案，贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初字第108号行政判决书。
参见同前注 行政裁定书。
翟滨、天津市红桥区人民政府芥园街道办事处应急处置措施纠纷案，天津市第一中级人民法院（2020）津01行终字第166号行政判决书。
方友与巢湖市人民政府等水利行政管理纠纷案，安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初字第50号行政判决书。
参见季玉英、瑞安市人民政府等房屋行政强制纠纷案，浙江省温州市中级人民法院（2019）浙03行初字第409号行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
同前注 行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
参见冯燕与汶川县人民政府行政决定案，四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院（2015）阿行初字第18号行政判决书。
李志明等与龙游县人民政府房屋行政强制纠纷案，浙江省高级人民法院（2017）浙行终字第1121号行政判决书。
参见李志明、章爱妹等与龙游县人民政府行政征用补偿决定案，浙江省衢州市中级人民法院（2018）浙08行初字第97号行政判决书。
寿飞群、诸暨市人民政府行政强制纠纷案，浙江省绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初字第77号行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
参见蒲昭干诉新晃侗族自治县人民政府政府信息公开案，湖南省芷江侗族自治县人民法院（2015）芷行初字第4号行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
参见同前注 行政判决书。
陈松俊、余燕等与衢州市柯城区人民政府等行政强制案，浙江省衢州市中级人民法院（2018）浙08行初字第64号行政判决书。
柏顺心、广东省东莞市人民政府突发事件应急处置纠纷案，最高人民法院（2020）最高法行申字第4534号行政裁定书。
参见刘守权、刘守邦诉闽清县人民政府不履行法定职责案，福建省福州市中级人民法院（2018）闽01行初字第176号行政判决书。
李秀峰与淄博市公安局张店分局公安行政管理纠纷案，淄博广厦轻质墙体有限公司与淄博市公路管理局张店分局行政管理纠纷案，山东省淄博市张店区人民法院（2018）鲁0303行初字第110号、112号行政裁定书。
邹勤伟等诉孝感市孝南区发展和改革局因不履行法定职责及行政赔偿案，湖北省孝感市中级人民法院（2017）鄂09行终字第44号至第52号行政裁定书。
李迎春等与邵阳市双清区人民政府、邵阳市双清区畜牧水产局确认通告违法及行政赔偿案，湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初字第11号、第12号、第15号、第16号行政裁定书。
参见同前注 ，林鸿潮文，第132页。
参见金晓伟：《我国应急法律体系的冲突与弥合――以紧急状态的多重逻辑为切入点》，载《河南社会科学》2021年第4期，第3-5页。
参见林鸿潮：《〈突发事件应对法〉修订研究》，中国法制出版社2021年版，第3-5页。
雷某某与广州市公安局海珠区分局行政强制纠纷案，广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终字第733号行政判决书。
参见中国法制出版社编：《中华人民共和国行政强制法注解与配套》，中国法制出版社2020年版，第5页。
同前注 行政判决书。
参见同前注 ，林鸿潮文，第132页。
参见瑞安市维顺轿车维修中心等与瑞安市人民政府行政强制案，浙江省温州市中级人民法院（2019）浙03行初字第708号、第709号、第710号等行政判决书。
参见郭全、广东省东莞市人民政府突发事件应急处置案，最高人民法院（2020）最高法行申字第4807号行政裁定书，文书中表述的行政机关专业性依据包括勘查现场、制定方案、专家论证、研究决策等。
参见程荣成、程荣林等与建德市寿昌镇人民政府行政强制纠纷案，浙江省建德市人民法院（2019）浙0182行初字第1号行政判决书。
行政诉讼实际上是一个程序和实体问题骨肉相连的多阶段过程（立案阶段→审理阶段→裁执阶段）。严格来说，每一个阶段性程序背后，都包含了重要的实体性问题。
参见高轩：《行政应急权对当事人行政诉权的威胁及其司法规制》，载《法学评论》2016年第2期，第55-56页。
参见戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008年版，第164页。
参见同前注 ，林鸿潮文，第134-135页。
参见姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社与江苏省泰州市姜堰区人民政府行政强制纠纷再审案，最高人民法院（2016）最高法行申字第1355号行政裁定书。
参见刘文浩：《重大突发事件应对中的快速行政处罚――兼评新修〈行政处罚法〉第49条》，载《行政法学研究》2022年第2期，第72-73页。
参见白云锋：《应急越级行政的法治建构》，载《法学》2022年第2期，第42-43页。
参见何海波：《行政行为的合法要件――兼议行政行为司法审查根据的重构》，载《中国法学》2009年第4期，第71页。
参见金晓伟、化国宇：《从合法律性到情境合理性――警察用枪规范进路的重塑》，载《行政法学研究》2017年第6期，第130-131页。
参见龚祥瑞、陈国尧：《行政应变性原则》，载《法学杂志》1987年第6期，第36-37页。
参见同前注 ，彭�T文，第63-64页。
需要说明的是，学界在行政合法性原则与行政合理性原则的基础上，基于常态与非常态的划分而发展出独立的行政应急性原则，此系“实体问题”。因此，事后面向的行政应急性原则（即本文概括的应急性审查）并非在司法审查程序上与合法性（含合理性）审查并列。结合前述及总体图示，应急性审查的独立性在于就该领域司法审查程序背后的“实体问题”提供了一条特殊思路，其没有超越审查体系框架与合法（合理）的底线，而是发挥了辅助判断（补充）和检验（矫正）功能。
参见同前注 ，彭�T文，第66页。
根据学者统计，《突发事件应对法》中涉及时间概念的条文占总条文数的比例达到39%，其他单行应急法也有不同程度的体现，其中“临震应急期”等描述性时间概念以及“立即”“及时”等诠释性时间概念，为“紧迫性”审查提供了一系列具体指引。参见黄文瀚：《应急法律规范中的时间概念与时效机制研究》，载《天府新论》2020年第3期，第86-87、91页。
《宪法》第27条为行政机关的效能设定了根本法上的图景与目标，要求一切国家机关“不断提高工作质量和工作效率”，这一规定当然对逻辑上属于“一切国家机关”的应急行政机关产生效力。参见金健：《论应急行政组织的效能原则》，载《法学家》2021年第3期，第76页。
参见金晓伟：《论我国紧急状态法制的实现条件与路径选择――从反思应急法律体系切入》，载《政治与法律》2021年第5期，第134页。
参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第475-476页。
参见同前注 ，高轩文，第60页。
参见同前注 ，代正群文，第56页。
参见彭华：《我国行政应急行为司法审查若干问题探讨》，载《西南科技大学学报（哲学社会科学版）》2014年第1期，第47页。
参见同前注 ，张雨田文，第148页。
[美]哈维・C.曼斯菲尔德：《驯化君主》，冯克利译，译林出版社2005年版，第340-341页。 作者简介：金晓伟，法学博士，宁波大学法学院副教授，华东政法大学博士后研究人员。 文章来源：《清华法学》2023年第1期。 发布时间：2023/7/24