对行政问责的省思
关键词：行政问责:行政法
近年来，行政问责（executive accountability，administrative accountability）已成为中国推进法治的一条重要进路，衬托出政府主导的鲜明特色，迸发出西方学者难以想象的制度功效。它给行政执法人员带来的激励、督促、压力乃至惶恐，远甚于行政诉讼、正当程序和公众参与等其他任何一种依法行政进路。它在实践上生机盎然，在学术上却乱象丛生，一直被行政法教科书所忽视。
行政问责萌发于对重大责任事故的追究，可以追溯到1979年“渤海二号”钻井船翻沉和1988年昆明开往上海的80次特快列车侧翻。在这两起事件中，媒体介入和回应社会，都依稀可见。之后的实践由零散慢慢变得疏朗，迄今依然是最活跃的主线。在我们收集的自1979年以来86起重大问责事件（案件）中，重大责任事故问责就有52起，占60.47%。在政治生活、媒体舆论、学术研究中，行政问责成为耳熟能详的术语，在实践领域的铺开，却是2003年“非典”之后的事。
耐人寻味的是，这恰好是在香港正式实施“高官问责制”（accountability system for principal officials）（2002年7月1日）之后一年。香港实行“行政主导”（executive-led government），立法机关制约政府的能力有限，对政府的构成不起什么作用，行政首长和主要官员不由普选，也不经立法机关批准或核准，为“解决政府官员负有政治使命却在实践中不向代议机关承担政治责任和道德责任的问题”，行政问责就变得至关重要了。大陆也有着类似的政治情境，受香港的启发也很自然。大陆却走得更远。但是，从有关文献中，无论香港还是大陆，我们都没有发现问责实践在开初就有着外国法的渊源。独特的政治情境孕育了独特的问责制度，它应该是很中国化的产物。
2003年是一个重要界点。“非典”疫情之所以会催生出轰轰烈烈的行政问责，牵扯上百官员，“人数之多、范围之广、力度之大是非常罕见的”，是因为，第一，通过问责，“目的是增强各级领导干部的责任意识”，“4月20日是一个重要转折点。从这天开始，随着卫生部与北京市两位主管官员的去职，中国各地的疫情公布做到了公开、准确、全面和及时，防治SARS进入了全线动员的新阶段”。第二，那些被问责的官员向公众透露的疫情控制信息，与现实形成了巨大的反差；他们的隐瞒不报和处置不利，造成了巨大的经济损失，给患者及其家庭带来的痛楚。由此产生的政府与社会、公众之间的隔阂，对公信力的疑虑，经久难消。因此，不问责，就不能给社会公众一个交代。
当然，把行政问责仅仅归因于一两起事件的启发、促动，便成燎原之势，显然太过简单。这只是一个契子。同样，简单地把行政问责看做是传统计划经济下形成的全能政府的路径依赖与延续，也过于浅薄。从深层次讲，行政问责之所以会在二十一世纪初兴盛，是因为改革开放之后，长期致力于法治政府的宣传与建设、民主的动员与积累的必然结果；经过实践，发现它是“维护政治体系合法性”行之有效的工具。首先，行政问责可以在“不触及现有政治架构的前提下”，有效消弭公众的不满，减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击，提升对政治体系合法性的认同。其次，能够满足公众参与政治的诉求，扩大公众的政治话语权。最后，能够加大中央对地方、上级对下级、行政首长对公务员的管控，保证上令下达，政令畅通。
透过行政问责，激活了长期沉寂、蛰伏的政治责任、法律责任和行政责任，又添加了新的内容。通过它，岗位职责趋于明确，执行决策更加谨严。凭借它，政府渡过了一次次的政治危机，平息了一次次的社会不满。借助现代发达的媒介、网络，这种效应被不断地放大。正是在这一层意义上，它脱颖而出，为世人所关注。
这种别致，也让它不同与以往我们所熟知的责任形式。不少地方立法也就很自然地把行政问责作为已有责任形式的上位概念。学者也多认为“行政问责制是由多种内在逻辑各异的类型所组成的问责体系”。但是，我意识到，这其中多少有些误读。因为在唤醒已有责任的同时，似乎又荫掩了行政问责的独有价值，让我们有点看不清它的独特价值了。
问责实践的发展已形成自己的格局、特征甚至基本走向。所以，对它的思考与批判，对制度的搭建都不是、也不可能在一张白纸上落墨，随性而行。在本文中，我将采用重大问责事件（案件）和规范文本作为分析样本，尽量勾勒、复述实践的面相。然后，通过比对、分析，捕捉有益动向，注入我们的价值判断，轻轻撬动实践，让它朝着我们期望的方向发展。
二、 样本分析（I）：重大问责事件（案件）
行政问责案件多以重大事件、事故的发生为契机，经由媒体报道公之于众，从而引发问责。因此，应当通过媒体的报道来追踪、整理相关案例。我们通过“百度”搜索引擎，先后以“事件+问责”、“事故+问责”为关键词进行搜索，其中，“事件+问责”的搜索结果约为301万条；“事故+问责”的搜索结果约为289万条。由于信息量极大，重复率极高，只好通过部分浏览，遴选出媒体报道的具有较大社会影响的行政问责事件（案件）。
同时，做了两个补充与校正：一是结合中国知网“中国重要报纸全文数据库”，以“问责”为关键词进行搜索，对上述搜索结果进行了补充。二是参考了沈岿教授主持的有关课题中的行政问责国内典型案例选编，以及曹鎏博士学位论文附件中的案例整理表。
事件（案件）检索的截止日期为2012年7月13日，只限于对县处级（包含副职）以上官员的问责处理，共整理出自1979年以来国内发生的86起重大行政问责事件（案件）。表格2-1中的年份是问责事件（案件）的发生时间，而不是作出问责决定的时间。
这些事件（案件）是我们要分析的第一类样本。它们的直观、质感，让我们对制度脉络与功能的考证更有说服力。而它们的遴选方法，细节的详略，多少又会对我们的统计与结论有点影响，却不至于左右我们对实践轮廓的基本梳理和总体判断。
第一， 从1979年起，几乎所有的重大事件（案件）问责都具有强烈的回应社会诉求的色彩，传统内部处理的封闭性格调被彻底打破，变得通透。首先，激活了已有的行政的、党纪的、刑事等责任形式，通过“公开处理”（1999年“重庆綦江彩虹桥垮塌事故问责案”）、“处理通报”（2003年“安徽芦岭煤矿特大瓦斯爆炸事故问责案”、2006年“白洋淀死鱼事件问责案”）、“向媒体通报”（2006年“白洋淀死鱼事件问责案”）、新闻发布会（2004年“陕西铜川陈家山煤矿特大瓦斯爆炸事故问责案”、2005年“广东新宁煤矿透水事故问责案”），变成了回应社会的基本方式。其次，出现了高层领导公开向受害人及其家属道歉、向人民检讨等新颖样式（2007年“山西‘黑砖窑’事件问责案”）。
第二， 行政问责从进入公众关注伊始，就混杂着多样形态。由于报道的笼统，对于行政问责的确切内涵及界线，看不分明。只能从中读出，在政府看来，只要是追究了有关人员的责任，不论是行政责任、党纪责任、刑事责任、政治责任，是单处还是并处，也不管是引咎辞职、责令辞职、撤职，还是责成个人或单位作出检查，都是对社会公众的一个交代，都是一种问责。这种情形多达65起，占全部问责事件（案件）的75.58%。所以，问责的对象也就不区分选举产生的行政官员（elected officials，或称“政务类公务员”）、非选举产生的行政官员（non-elected officials，或称“业务类公务员”），党委书记（党组成员）还是国企老总。这占了64起，74.42%。
第三， 至少从1999年开始，我们就发现了党内问责。在当年“重庆綦江彩虹桥垮塌事故问责案”中，大张旗鼓地“公开处理了17名与綦江虹桥垮塌事故有关的党员干部”，包括县委书记、副书记。之后又出现在44起问责事件（案件）中。通过浏览，发现主要有两类：一种是因党委决策失误而追究党纪责任的，比如，2003年湖南“嘉禾违法拆迁”案问责案中，嘉禾县委、县政府办联合下文，错误地推出了“四包”“两停”政策；另一种却不是因为党委决策失误，而是因为当事人兼任着行政与党委职务，因领导责任或执行失误而接受党纪处分，具有附带性、从属性甚至从重性。这占多数。因此，2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要求党委为决策失误负责，的确是一个重要的分水岭。
第四， 问责波及的行政层级、范围似乎有些杂乱，有的或许有内在的合理性，比如2005年“松花江水污染事件”以及2008年“三鹿奶粉事件”，有的却很难解释，比如，1999年“烟台‘大舜号’特大海难问责案”中对省长、交通部部长的问责。在这86起问责事件（案件）中，有大量因（主要或重要）“领导责任”而获责的，约31起，占36.05%。但是，从案情介绍看，很多很难看出“领导责任”是属于决策还是执行失误，与结果（后果）之间的因果关系也不太清晰。
第五， 从这些86起问责事件（案件）中，我们没有发现一起是由人大主动问责，并行使了罢免权，多是简单地履行应当由它来完成的手续。比如，2003年“‘非典’疫情问责案”中，孟学农请辞北京市市长职务的决定获人大通过。2004年“密云踩踏事故问责案”中，密云县第十三届人大常委会第二次会议审议同意张文辞去密云县县长职务。这样的例子大约有13起。只发现一起案件（1999年“烟台‘大舜号’特大海难问责案”），辽宁代表团的部分人大代表在两会期间向交通部提出了质询。
第六， 在我们统计的86起事件中，通过媒体的公众参与，大约有14起。在1979年“渤海2号”事故调查中，依稀可见。之后，零星偶遇。比如，2004年“四川高县退耕还林事件问责案”就是中央电视台焦点访谈以“盼不来的验收”为题报道之后，引起宜宾市委、市政府的高度重视。2006年“重庆‘彭水诗案’问责案”经舆论关注，秦中飞命运才有转机。2006年至2011年，逐渐活跃。
三、 样本分析（II）：规范文本
从规范文本看，标题有“问责”二字的，主要有行政首长问责和行政问责两种。但是，勾勒制度沿革的脉络，不少问责规定还散落在很多地方，比如重大事故责任、执法责任制、执法过错追究、过错责任、党内问责等等，彼此有交叉，可以相互借力。
通过北大法宝“中国法律检索系统”数据库进行分项检索，分别以“行政执法责任”、“执法责任”、“过错责任”、“行政问责”为标题关键词；“事故责任”部分以“事故＋责任追究”为标题关键词；“党内问责”部分先后以“党＋问责”和“中共＋问责”为标题关键词进行两次检索；“其他”部分先后以“行政效能＋责任”和“安全生产责任制”为标题关键词进行两次检索。初步检索结果共计1291条。其中，“行政执法责任”部分537条，“执法责任”部分49条，“过错责任”部分224条，“事故责任”部分117条，“行政问责”部分199条，“党内问责”90条，“其他”部分115条。截止日期为2012年7月25日。
对检索结果逐一阅读核查，剔除了其中的重复项、不相关项和错误项。同时，也参考了沈岿教授的课题组整理出来的有关中央和地方行政问责制的规范文本汇编，以及曹鎏博士学位论文附件中的问责规范目录表。经过一番比对、印证、增删，遗落的应该不算多。最终检索结果共计1179条。其中，“行政执法责任”部分463条，“执法责任”部分44条，“过错责任”部分208条，“事故责任”部分101条，“行政问责”部分198条，“党内问责”62条，“其他”部分103条。
表格4-1 问责规范文本分项统计结果
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法律
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法规
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规章
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规范性文件
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小计
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| 行政执法责任
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0
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7
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51
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405
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463
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| 执法责任
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0
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11
|
5
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28
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44
|
| 行政过错责任
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0
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2
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36
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170
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208
|
| 事故责任
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0
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1
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33
|
67
|
101
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| 行政问责
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0
|
0
|
10
|
188
|
198
|
| 党内问责
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|
|
|
62
|
| 其他
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12
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8
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10
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73
|
103
|
| 总计
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12
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29
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145
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931
|
1179
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文本众多，都作分析，工作量实在太大，也无必要。所以，我只遴选有“问责”字样的作为分析样本，其中，党政领导问责暂行规定1部，中央部委和地方第一次制定的问责规范或者配套性规范5部，其他以“政府令”发布的地方人民政府规章7部。理由是，第一，行政问责的林林总总，都将汇入专门的立法之中。第二，执法责任制、执法过错、重大事故责任等规范文本中蕴含的问责规定，即便有一些特色规定，如果在问责立法中寻不到踪迹，也只能算作是制度沿革中出现的枝枝杈杈，不代表主流。
对于上述文本，按照“案件来源、问责主体、问责对象、问责事由、责任形式、免责、问责程序、救济、人大作用、公众参与和媒体、复出”等分项梳理，大致可以得到以下印象：
（1） 问责对象多元，分三类：一是行政机关行政首长（包括正副职）；二是行政机关工作人员（从事公务的人员）；三是党政领导干部。每种文本都有，迄今有效，形成三种颇具特色的样式。第一种是对行政首长的问责，近似香港，却范围偏广，问责事由和形式多样。第二种是对工作人员的问责，力求超越行政处分，意在加重。第三种是对党政领导干部的问责，以党内问责为特色。
（2） 不同文本在问责的种类与表述上略有出入。第一，有的包括行政处分。更多的不包括、也不能替代行政处分、党纪处分、刑事责任。概念不统一，可见一斑。第二，努力摆脱与已有责任形式的纠葛，另辟蹊径，是众多文本的共同趋向。单独设立的问责方式分为对内和对外两种。对内的居多，包括行政性的、经济性的。有的文本仅有对内的责任形式。对外形式为“通过主要新闻媒体向社会公开道歉”或者“责令赔礼道歉”（“责令道歉”）。党内问责文本要求“问责决定向社会公开”，是一个突破，让对内责任也染上了外部性。
（3） 问责案件来源广泛，罗列了几乎所有可以想到的问责线索。
（4） 问责事由均采取列举方式，表述不一，较杂乱，很难归类。大致分为决策失误、执行违法或不力、政绩不彰或低劣、廉政问题和个人操守不当。这样切割，虽不很干净，也足以让我们梳理出一些规律。首先，对行政机关工作人员（从事公务的人员）追究的层面一般限于执行违法或不力。其次，行政首长、部门领导承担着所有层面的责任。
（5） 问责程序属行政程序，一般包括启动问责、调查核实、听取汇报或辩解、集体讨论、作出决定、送达、执行、归档、复核等环节。不同文本或多或少、或详或略。共性问题是，第一，允许申辩、辩解，但缺少听证、说明理由。第二，不是由相对中立的委员会听审并提出处理意见，而是提交政府常务会议讨论，实行民主集中制，行政首长意志起决定性作用。第三，救济采取内部复核、审查，有多少成效，不无疑问。第四，要求向社会公开的只是问责决定，似乎是为了撇清干系、独自成林，不要求公开其他的处理决定，比如已移交司法机关追究刑事责任，已追究党纪责任等。
（6） 对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部的复出规定，见于党内问责文本，是对以往政策的复述与重申。第一，时限为一年，之后有些变化。第二，条件是“根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况”。程序是“除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”。但从实践看，上述简陋的条件、传统的内部程序很难让复出决定获得正当性，引发诟病颇多。
四、 问责制度的构建
勾勒实践与立法，是为了更好地反思和批判，进一步完善制度。但是，制度变革，切忌跌宕。总结上述立法与实践，有两点，我作为前提接受了。第一，行政问责可以作为新旧行政责任机制的上位概念，包含对内对外责任形式。因为要打破这一点，需要改动不少立法，涤荡已形成的观念，动静实在太大，收益却不彰显。第二，行政问责是回应社会诉求的基本方式。这是问责缘起的初衷，也是制度功效的魂魄，是我们重新整理的基础与凭据。
1、 问责事由
立法机关的质询、罢免、不信任案，通常无需费神去详定事由，全交给民主程序（政治程序）去动议、表决。能够拨动立法机关神经的，一定是抽象的、政治性的领导责任意义上的失误。但是，由行政主导的行政问责是通过领导权和行政程序来追究的，如果不在立法上事先详定问责事由，就缺乏正当性、合法性来源，不符合依法行政原理。
从上述规范文本对问责事由的种种表述，大致可归为执行、决策、政绩、廉政和操守。视问责对象的不同，匹配也恰当。第一，对公务员问的是执行，都与违反了具体的法定职责权限和明确的行为规范有关。第二，对行政首长的问责事由可以涵盖上述方方面面，也颇符合行政首长负责制。
但是，对行政首长决策的问责，却不太爱去区分决策失误的性质，也不区分政务类和业务类公务员，变得有些粗糙。决策失误实际上包括违法决策、决策结果不佳。业务类公务员中的领导只能对违法决策负责。决策结果不佳，“造成重大损失或者恶劣影响的”，引起公众不满的，应当由政务类公务员（领导）负责。
文本中还有一种划分，就是“直接责任”和“领导责任”。“直接责任”是执行意义上的，而“领导责任”有直接参与执行、决策意义上的，也有与两者都不沾边的抽象意义上的，更偏向对政绩、对监督管理的负责。在紧凑的行政部门内，有着实在的内部审批机制和明确的监督职责，追究“领导责任”，其合理性很容易得到解释和认同。但是，随着科层制的逐渐上移，要以“领导责任”来追究上一级或者再上一级行政机关领导的责任，应当要有明确的事由和明显的因果关系，否则，似乎容易失之随意，不那么让人信服。
2、 问责对象
从上述规范文本和重大问责事件看，所涉猎的对象是一致的。（1）对行政首长、对行政部门正副职领导追责，是行政问责的重点。（2）对执法人员也要问责。（3）对各级党委领导也要问责。
循着决策路径，追究党委领导的决策失误，也颇符合我国公权力运行的现实。它突破了以往党内问责的从属性、附带性和加重性，让依法行政走向了依法执政，实现了跨越式的进步。但是，严格地讲，对行政官员追究行政责任的同时，附带撤销其担任的党内职务，已是行政问责的延伸。一旦跨出了行政机关，纯粹依循党内路径，追究党委机构、党委领导的党内决策责任，更是迈出了行政问责的范畴。
对执法人员是否也要问责，在理论上较有争议。从现有研究看，不少学者主张，执法人员无需纳入行政问责范畴。理由是，第一，公众对执法过程与结果的质疑，通过行政内部调查清楚，由所在部门而不是执法人员本人负责对外解释、回应。第二，“公开道歉应当是行政首长代表政府道歉，而不是行政机关工作人员个人道歉”。第三，如果纳入问责范围，让立法者纠结的是，是否包含行政处分，要是另辟蹊径，如何做得别致干净？
但是，在我看来，首先，对执法人员追责，无论是行政处分决定，还是问责决定，只要通过对外通报、新闻发布会等形式公开，就是回应社会压力的恰当方式。其次，对负有直接责任的执法人员最终如何处理，也决不是当事人、公众和媒体能够轻易放过的。真是执法人员错了，让他公开道歉又有何妨？最后，新劈的问责方式和行政处分根植于同样的执法责任要求，彼此却可以切割干净，并行不悖。《北京市行政问责办法》就是一例。
3、 问责方式
正如香港经验所显，做公开道歉（making public apologies）和接受正式的批评（accepting formal criticism）是问责制的核心，是对公众压力的恰当回应。浏览规范文本的分项统计，多数文本做到了。重大问责事件中也不乏实例。
除此之外，所有文本都创设了很多其他对内的“问责方式”，繁简不一。早期的文本里有的包含行政处分，之后鲜见。或许，立法者想突出行政问责是个新生事物，与行政处分不同。但是，这些责任形式多与行政科层制、岗位职责有关，多少有点追摹行政处分的机理。
不是说，不可以新添这些纯粹对内的问责形式。如果说，行政处分存在着力所不逮，新增这些问责方式便有着正当性。否则，就是叠床架屋，纯属多余。“政府主导型”法治进路看重内在的驱动力，在行政处分之外另劈形形色色的对内问责方式，无非是为了不断加重公务员、行政机关的责任。但是，无论是“取消评先”、诫勉，还是“扣发奖金”，它们都是内敛的，没有一丝回应社会的味道，与行政问责去趣甚远。只有将它们向社会公开，才算是对社会诉求的真正回应，否则，只是内敛的闭门思过。从上述文本分项统计情况看，只有5个文本要求问责决定要公开。
但是，近年来，适用“引咎辞职”、“责令辞职”和“免职”太过频繁，甚至失之随意，应当节制、慎用。否则，我们无法涤荡复出的是是非非。
4、 问责程序
从规范文本看，问责程序大致统一，都不是议会民主的议决程序，而是诉诸科层制的行政程序。用它来处理法律责任、尤其是行政纪律和行政处分，称得上得心应手、游刃有余。当然，为了更加公正，还可以再加入一些现代元素，略加改造，包括：第一，建立相对中立的调查委员会，负责审议和提出初步处理意见。第二，引入公众评议、听证和说明理由。第三，公开问责决定（包括对内对外责任）和处理结果（党纪处分、刑事制裁等）。
但是，对于具有政治责任意味的领导责任的追究，要求“引咎辞职”、“责令辞职”和“免职”，在行政首长负责制的氛围之中，采用行政程序，必然会遇到一些棘手难解的问题。首先，如果不能说清楚被问责对象的职责与事件（案件）之间的因果关系，不能合理解释被问责的层次和事件之间的关联性，很容易失之武断，变成长官意志。其次，对于问责决定，无论申诉、复核还是复议，只要是在行政系统内部运行，都很难真正起到救济作用。再次，问责之后的复出也很难获得正当性基础。
这些在代议制民主下都不成其为问题。无论是质询、罢免还是不信任案，从动议、审议到表决，都需要达到法定的人数。在议会中，获得多数人支持是不容易的，但一旦多数人同意，无论是罢免还是（重新）当选都获得了正当性。
那么，对于“引咎辞职”、“责令辞职”和“免职”，如何做到慎之又慎，避免漫漶呢？在我看来，首先，如何怎么努力，尽力严格适用条件，也无法将裁量权挤压到决定容易得到认可的程度。其次，问责波及的行政层级，距离被问责事由越近，对于问责决定的裁量合理性，解释起来相对容易些；越远，越难。
所以，我认为，第一，较近的，涉及的多为直接责任和非选举产生的官员，容易解释决定合理性的，可以实体与程序并用，加以克制。包括进一步严格适用条件（比如具有故意或者重大过失，且情节或后果严重），并引入“一定范围的公众评议”。第二，越远的，多为人大选举的政府官员和抽象的领导责任，除非有合理的解释，否则，最好交给权力机关通过民主（政治）的程序去决断。因为人大问责浓郁的政治色彩，充满政治性氛围的议决程序，解决具有政治责任意味的领导责任追究、复出等敏感问题，显得游刃有余。
5、 免责事由
绝大多数的文本都忽略了免责。有的规定了从轻、减轻处理，但这不是免责。只有《北京市行政问责办法》有所涉猎。浏览未被列入样本的文本，大致可以整理出以下情形，包括，“情节轻微，经过批评教育后改正的”；“在紧急情况下，尽到合理注意义务的”；对上级决定提出异议，但要求执行的；“由于行政管理相对人弄虚作假以及出现不可抗力等因素导致的”；“责任人主动发现并及时纠正错误、未造成严重后果的”；“严肃查处并积极挽回影响、损失的”，可以不追究责任。
在我看来，行政问责是激励官员趋向公共性，积极行政，当断则断，而不是偏好自利性，不求有功、但求无过。正如西方学者指出的，过度的问责会导致程序化，严重影响行政效率；会导致次优或无效的决策，无法提高绩效。所以，在问责文本中应当补上免责规定。
首先，突发事件与一般常态下的决策不同，需要果敢，当机立断，很难通过从容不迫的程序来做抉择。所以，对结果的不理想也要有更多的包容。要追责的反而是迟疑不决、当断不断。其次，不可归咎于行政执法人员的责任，可以免除。比如，协调机制不好导致的责任，法律规定的手段不足导致的责任，公共资源稀缺导致的责任，事先不可认识的错误，当事人弄虚作假，保留意见、执行上级决定，权力运行规则不清晰，等等。最后，对于多中心的决策，即便程序适当，与受影响的利益群体有过很好的沟通，还得要从诸多冲突矛盾的利害关系中去判断，要在犬齿交错的利益分歧中去抉择。对于效果不佳，应视为制度风险，尽量宽容。因此，多中心决策中，已妥当履行有关程序的，可以免责。
6、 立法机关
从上述重大问责事件（案件）的梳理看，立法机关沉寂、消极，出现在为数不多的案件中，也只是照章办事、履行手续而已。规范文本之中的规定也是如此。从消极面讲，这是“党管干部”体制下的必然结果。从积极面讲，行政问责原本就是在社会转型时期，政府、执政党主动回应社会诉求的姿态。无论引咎辞职、责令辞职，都是人大罢免所追求的效果，只不过前移了，也让人大问责显得多余。
在很多人的研究结论中认为，“异体问责”优于“同体问责”，既符合正当程序要求，也能够提升问责成效，因此，鼓吹从“行政问责”过渡到“人大问责”。在我看来，第一，不要低估了政府回应社会关注的决心与自觉。在行政公开与媒体发达的今天，行政问责也足能平息公众对决策失误、执行不力的不满。第二，对于人大选举产生的政府官员，如果存在重大过失，必须去职的，可以由政府直接问责。如果只存在一般过失或者没有过失的，但舆论激愤、要求去职的，应当由人大议决去留。在这一点上嫁接行政问责和人大问责，最为妥当。
7、 通过媒体的公众参与
行政问责是回应社会诉求的产物，与公众参与机制的嫁接也很自然。发达的网络和活跃的媒体成为公众参与的便捷、有效的路径，也成为政府沟通公众、回应质疑、平息不满的绝好平台。
从香港经验看，高官问责制中，媒体发挥着积极作用，曝光官员的过失，公开调查，迫使政府作出解释。从上述重大问责事件（案件）的阅读中，我们也发现了同样的趣味、磅礴的实践，不少问责都是在媒体公开调查和督促下落实的。但从规范文本的分析看，却没有为实践留下足够的空间，都只是将相对人投诉、公众检举控告和媒体披露作为案件线索，不注意在问责过程中搭建政府与公众、媒体沟通的途径，不要求政府去说明、解释公众、媒体的质问，没有新闻发布会、向媒体通报等制度设计，不鼓励媒体的独立（或配合）调查。实践与文本存在着某种脱节。
其实，公众、媒体和网络，及其与政府的交流、对话，搭建了行政问责的前段，形成了不可或缺的回应（answerability）结构，一是提供问责案件的线索；二是穷追不舍的质疑，逼迫政府不断回应；三是评判着政府的回应；四是搭建政府与公众对话的平台。这也为之后的制裁（sanction）做着必要的铺陈。但有时媒体报道的偏激，也让政府不得不作出过度的反应、过分的问责决定。这是需要我们警惕的。
五、 行政问责：一个新样式
1、概念
问责（accountability）是“要求就其行为的某种权限承担责任的过程”（a process of being called to account to some authority for one’s actions），涉及回应（answerability）和承担责任（taking responsibility）两个方面。也就是说，问责主体有权要求被问责对象解释和纠正某种行为，后者必须回应（respond），并就其失误接受制裁（acceptance of sanction）。
不少学者也注意到了这一点，并作为行政问责的概念框架。但是，从上述重大问责事件和规范文本分析看，立法、实践和理论之间还存在着不小距离。广义的观点是把问责作为所有责任形式的上位概念，不管问责的主体和程序属性，只要追究责任了，哪怕就是其中一种，也是问责。浏览有关问责的规范文本，不少都主动对行政问责下了定义，基本不采用广义观点，而是从组织形态出发，挖除了非行政机关的其他主体的问责。细细品咋，文本中的行政问责实际上存在着中义和狭义之分。前者包括行政处分，后者不包括。当然，所有责任形式都属于行政责任。但是，无论是定义，还是制度设计，一个共同的问题就是追责有余，回应不足。
在我看来，行政问责就是行政机关及其执法人员有义务及时回应社会公众对其权力行使过程和结果的质疑，作出解释、说明，并根据政府或上级行政机关决定，及时纠正错误，承担有关行政责任。这个意义上的行政问责，有着严格的行政组织形态上的限定，也较能与其他主体的问责形态区分开来。
首先，行政机关有着积极回应社会公众责问的义务。回应（answerability）至少包括两层涵义：一是行政机关对来自公众的质疑作出解释、说明；二是公开问责决定，包括内外行政责任，尤其是公开向社会公众道歉。
其次，行政机关有追究责任的义务。从有关规范文本看，责任形式多为基于行政科层制与管理而产生的行政责任，也有专为回应社会的行政责任形式；有针对公务员个人的，也有针对行政机关的；有传统意义上的行政处分，也有新增的对内对外的责任样式。
当然，从实践看，公开行政问责决定的同时，还一并公开其他有关处理结果，比如，是否已将案件移送司法机关，是否撤销党内职务，人大是否启动了罢免程序等等。但这只是附带性的公开义务，是与行政组织之外的问责形态交接。通过彼此之间的互动，不断放大问责效应。
2、一个新样式
在我国, ，行政问责之所以被看重，与“政府主导型”的法治进路有着密切关系，是政府“对民意的一个尊重和交代”，却又撇开了议会的中介。这反过来，又推波助澜，进一步强化了政府主导的趋势。从这个意义上说，行政问责又是对传统民主宪政制度的一个突破，实现了宪政结构中行政机关“经由议会向人民负责”向“对人民直接负责”的转变，以及科层制内的“对上级负责”向“对公众负责”的转变。顺着这一点去思索，我们也会有两点顿悟。
首先，“同体问责”和“异体问责”之争是毫无意义的，因为行政问责的勃兴本身就是行政机关跟进时代的推陈出新，就是依托行政科层制，自内而外、自上而下，整体性地回应社会压力的诉求。它是在人大监督、司法控制、社会监督、党内监督之外的一个新事物。它能够促动后者，打破沉寂，延伸我们的思考。但是，把后者都并入行政问责之中，显然是对实践的误读。同样，让行政问责转入后者，或者抑此扬彼，都是对实践的反动。所以，行政问责一定是行政性的，是行政主导的，是政府所为的。
其次，如果我们抛开“回应”，只注重“追责”，那么，行政问责更多的只是唤醒并激发已有责任的落实，或者临摹行政处分的机理，多添几样责任形式。那将是一个非常庞杂的体系，盘根错节，枝枝杈杈，几乎无法梳理干净。这个意义上的问责，几乎不会有什么知识增量，只是动员与总结，或者叠床架屋，是一个泛泛而谈的空洞术语。所以，“回应性”成就了行政问责的独特性，让它能够揽入行政处分，又超越其间，泾渭分明；又可以随时将行政处分推出，而不伤经脉。当然，行政处分要不要放入行政问责，还可斟酌。抠去，更纯正。
3、对传统理论的突破
传统理论沉潜的观念是，议会监督是强化政府回应公众的有力管道。“公务员对部长负责，部长对议会负责，并经由议会对人民负责”。让非选任的官员直接回应公众、对公众负责不合选举制的韵律。
John P. Burns也固执这一理念，批评香港让高官公开致歉行为（public acts of contrition）的意义有限，因为高官的任命不经由普选，也用不着寻求选民的支持。但是，这个观念放在当下社会，不免古板，不合时宜。
英国人无情地批评了议会问责（parliament accountability）的无力。认为部长责任制（minister responsibility）无助于责任政府（accountable government）建构，相反，会留下逃避责任的黑洞。为了都不承担责任，公务员可能会怂恿、支持和协助部长，对议会尽量隐瞒不报。而且，部长责任制将部门的关注点集中于部长的政治需求，而不顾消费者传递来的需求。它形成的等级结构导致了一个官僚主义体制，为官僚习气缠绕，其结果是缺少回应性。
英国人对传统的不理会，体现在众议院财政与公务委员会（the House of Commons Treasury and Civil Service Committee）1994年一份关于公务作用（the Role of Civil Service）的报告里。它指出，“我们不认为，部长因为有权干预机关的行为与决定，就得为本该由机关首长负责的上述行为和决定承担问责。⋯⋯责任的委托就应当伴随着相当的问责委托”。只不过，英国人想做的是，要让机关首长（高级官员）个人直接向议会的选任委员会（Select Committees）负责。对后者的询问，不再经由部长，而是自己出席并提供证据。这是在传统路径上迈进了一小步。而我国的行政问责却是彻底颠覆传统，让行政机关及其工作人员直接向公众负责。
在中国，行政问责的活跃，也反衬出人大监督的失落。在我们统计的1979年以来重大问责事件（案件）中，只有13起夹杂出现了人大问责，但都不是质询、回应、解释、申辩、惩罚的场域，只是履行手续。也就是说，行政问责已经在某种程度上取代了人大问责。那么，怎么解释这个现象呢？如何论证其正当性呢？
对于行政问责理论基础，泛论的东西实在太多了。在我看来，第一，为行政问责寻求正当性基础，必定要与行政问责范畴有关，宽则泛矣，窄则狭矣。第二，要解释清楚的不是政府为什么可以问责，议会的质询、罢免或不信任案早已说透了这一点。我们要论证的是，为什么可以绕过传统的议会路径，让政府和公务员直接向公众负责。不然，不免不着边际、离题万里。
首先，在中国宪政情境下，“党管干部”的人事任免与管理制度让人大很难充分发挥出类似西方议会那样的功能。而“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督”的政治理念，又突破了西方仅要求政务类公务员向选民和议会承担政治责任的常规，变成了从中央到地方、从政府到党委、从行政首长到普通公务员全面向公众承担政治责任。行政问责于是成为了政府积极回应社会诉求的重要场域，从一定意义上讲，也成为议会监督的某种功能替代物。
其次，从新制度经济学观点看，“政府是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织”。公民交纳税金之后，对政府提供的公共产品，自然有权评头论足。对品质低劣或不满意的，也有权质询，直至追究责任。
再次，从现代民主理论看，在现代社会，公民直接参与管理的参与式民主已逐渐成为一种重要模式，可与传统的代议制民主相媲美，更有其高超之处。这为公众直接质询、要求政府回应并承担责任扫清了理论障碍，在代议制民主的问责机制之外开辟了新的路径。
六、 结束语
毫无疑问，在我国推行行政问责，对于推进民主宪政、推动公众参与，意义重大。它发挥着近似于人大问责的作用，甚至在某种程度上替代、超越了后者。它是中国政治制度的一大创举。
长期的问责实践已形成基本的样式，凝练在大量的中央与地方立法之中，无需推倒重来。但是，流动在行政问责之中的设计理念，似乎仍然有点混沌，需要我们因势利导，进一步疏朗、明确。
行政问责产生于政府内发的一种自觉，应当成为“回应社会诉求的基本方式”。从上述重大问责事件和规范文本看，立法者、执法者已然形成的认识是，追责是为了给公众一个交代。但太多的文本却忘记了公开。对社会压力的回应，应当超越单纯的责任追究，还需积极回复公众的质疑，及时公开有关政府信息，作出必要的解释，告知处理的结果，向社会公开道歉。从这个意义上去整理行政问责，它将是公众舆论监督与行政内部追责相结合，以对外回应性的责任方式为主导的一种机制。
行政问责要想发挥出预期的效益，不可或缺的前提是合理的行政管理体制、适当的权责配置、明确的法律职责以及清晰的权力运行规则。这是时下很多问责作品未曾强调或强调不够的。这些前提有欠缺，哪怕是些微欠缺，行政问责的结果就很可能会事与愿违，被问责人感到委屈，知情者觉得不公道。激起的实践反弹多半会是，多请示、多汇报，将责任上移，或者少揽事、不做事。
注释:参见曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国政法大学博士学位论文，2009年。
See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.160.
卫生部常务副部长高强语。参见李亚杰：《高强：非典问责调查是为增强责任意识建立追究制》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-07/08/content_1583343.htm，2012-06-03。
龙志：《2003 SARS与问责风暴》，http://epaper.oeeee.com/A/html/2008-12/23/content_665741.htm，2012-06-03。
据亚洲开发银行(ADB)统计，因受SARS影响，中国内地经济的总损失额为179亿，占中国GDP的1.3%。清华大学胡鞍钢教授指出，中国农民纯收入在SARS中受到较大的影响，相比较7.9%的一季度农民纯收入增长率，二季度农民纯收入出现3.3%的负增长，损失达到600亿人民币，平均每人损失76元。SARS对中国经济增长率的影响在0.6%至0.7%之间。参见《我国内地因非典损失179亿美元香港120亿美元》，http://news.hexun.com/2008-10-08/109566370.html，2012-06-03。
全国报告的非典后遗症病例是5000多例，死亡300多人。北京登记有非典后遗症患者约300人；民间调查显示80%因病离岗，60%家庭变故。更多调查数据，参见《非典后遗症》，http://www.hudong.com/wiki/非典后遗症，2012-06-04。
参见魏云：《压力型体制下的行政问责模式研究》，复旦大学博士学位论文，2011年。
陈国栋：《重大事故行政问责制研究》，《政治与法律》2011年第12期。
在该案中，“在中国劳动保障部、公安部、全国总工会联合工作组于太原召开的新闻通气会上，山西省省长于幼军代表山西省政府向受到伤害的农民工及其家属道歉，向山西人民检讨”。
比如，1987年“大兴安岭特大森林火灾问责案”中，林业部部长杨钟作出了“表态性检查”；2005年“辽宁孙家湾特大矿难事故问责案”中，责成辽宁省人民政府向国务院作出书面检查。
曹鎏博士认为，“根据案件调查结果分析，问责背后仍然存在一定的规律，比如松花江水污染事件以及三鹿奶粉事件，之所以将问责官员级别上溯到国家职能局的行政首长，很大程度上则是考虑到该事故本身波及的地域范围，显然已经超出省域可以控制的范围，而对于松花江水污染事件，污染不仅造成数百万群众遭遇饮水困难，该污染物已经延江流入俄罗斯境内，产生国际影响，自然应当由国家环保行政主管部门承担监管不力后果责任。”曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国政法大学博士学位论文，2009年。
沈岿教授主持的课题组曾通过网络资源、期刊、著作等途径，搜集了105个有关行政问责的典型案例。这105个案例中，他们发现，有公民、网络参与的，1979年到2000年（含2000年）这段时期内仅仅只有3例，占样本数量中的3%；2001年到2003年这段时期内有9例，占样本数量中的9%；2004年到2007年这段时期内猛增到29例，占样本数量中的28%；2008年一年就发生了33起行政问责事件，而2009年前9个月就达到31起，分别达到样本数量的30%左右。参见沈岿：《行政问责研究报告》，北京市政府法制办课题，2011年。
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年）。
包括：《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（2003年，我国第一部对行政问责作出系统规定的立法性文件），《天津市人民政府行政责任问责制试行》（2004年，我国第一部专门对行政问责作出系统规定的省级立法性文件），《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（2004年，我国第一部行政首长问责办法），《江西省贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的实施办法》（2009年，我国第一部配套中央制定的《问责暂行规定》的地方实施性规定），《工业和信息化部党政领导干部问责暂行办法》（2009年，我国第一部配套中央制定的《问责暂行规定》的国务院部委实施性立法文件）。
包括：《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》（2004年），《海口市行政首长问责暂行规定》（2005年），《贵阳市行政机关行政首长问责办法（试行）》（2005年），《太原市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法(试行)》（2005年），《汕头市人民政府所属工作部门行政首长问责暂行规定》（2007年），《北京市行政问责办法》（2011年），《哈尔滨市行政问责规定》（2012年）。
包括“取消当年评优、评先资格”、“限期整改”、“诫勉”、“通报批评”、“扣发当年工作目标奖金”、“责令在市政府常务会议上作出书面检查”、“停职反省（停职检查）”、“劝其引咎辞职”等。除“扣发奖金”属于经济惩处性质，其他都是行政性的。
决策失误指“违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生决策失误”。执行违法或不力指具体行政行为的实体和程序违法。政绩不彰或低劣主要指“能力低”、“不能完成人大和上级确定的工作任务”、“所在部门工作效率、服务质量和水平低下，群众反映强烈的”、“效能低下”、“政令不畅通”、“治政不严”、“管理监督不力”等。廉政问题主要指“执行廉政规定不力”、以权谋私等。个人操守不当主要包括“在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为失于检点，举止不端，有损公务员形象，在社会上造成不良影响的”。
比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年）第62条、《党政领导干部辞职暂行规定》（2004年）第29条规定。
作为地方性配套规定，《江西省贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的实施办法》（2009年）增加了一个规定，“情节特别严重、影响特别恶劣的”，“两年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。但是，党内法规是否适用“下位法不得与上位法抵触”，尚不清楚。2010年1月1日出台的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》第16条规定，“两年内不得提拔”。
在我国香港地区，受英国影响，一般认为，文官是公务员，不对立法机关负责，也不会因政策失误（policy blunder）而去职。1999年的一项调查显示，多数高级官员，占被调查人数的51.4%，认为被问责不意味着被免职，不意味着要为政策失误负责。See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.162.
香港的行政问责制也是为了改变这种状况，在“高官”和公务员彼此责任之间划出一条清晰的界限，仅让“高官”（political appointee）就政策结果（policy outcome）向公众负责。“高级公务员的作用与职责是为高官提供最好的行政支持，但却是由高官来面对和化解政治压力”。See Constitutional Affairs Bureau,Twelve-Month Report on Implementation of the Accountability System for Principal Officials (21 July 2003), p.18, Cited from John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.178.
“县局级行政副职、县局级行政正职和厅市级行政副职三个级别职务”，在我国官员问责实践中居于前三位。参见宋涛：《中国官员问责发展实证研究》，《中国行政管理》2008年第1期。
《<北京市行政问责办法（草案）>法律专家审核意见》，《内部情况通报》(北京市政府法制办秘书处编印)2011年第7期。
执法责任制和考评丰富充实了执法责任要求、权力运行规则、执法考评标准，《公务员法》、《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》已将处分事由、程序和救济构建得妥贴周全，让行政（纪律）责任明朗干净，不存疑义。
See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.179.
宋涛教授以2003―2006年《人民日报》和《中国青年报》报道的问责事件为样本，发现，40%的厅市级官员、44%的县局级官员、23%的部级官员被“引咎辞职”、“责令辞职”和“免职”。参见宋涛：《中国官员问责发展实证研究》，《中国行政管理》2008年第1期。过为严厉的问责，收效一时，却给后来的“快速复出”、“带病复出”、“悄然复出”、“曲线复出”之争埋下了伏笔。
参见沈岿：《问责官员复出规范化及其瓶颈》，《人民论坛》2010年第5期。沈岿教授只是指出问责官员的复出要有“一定范围的公众评议”。在我看来，问责官员的去留也可以加入这样的机制。
《湘潭市行政问责暂行办法》（2004年）第23条。
《公安机关追究领导责任暂行规定》（1997年）第9条。
参见郑华卿：《中国突发事件行政问责功能异化研究》，华中科技大学博士学位论文，2011年。
See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.180.
“有的时候，舆论的聚集毕竟有瞬间性、一时性、情绪性、易变性、复杂性等特点，不见得能够形成较为冷静、理性的思考和观点。若一味顺从舆论，也会导致‘为了阻抑舆论’而问责，不仅问责官员感觉委屈，也容易导致作为补偿的快速复出。”沈岿：《问责官员复出规范化及其瓶颈》，《人民论坛》2010年第5期。
See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.157.
世界银行专家组认为，“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚”。世界银行专家组：《公共部门的社会问责》，中国人民大学出版社2007年版，第13页。不少博士学位论文中也都注意到了这一点。比如，王一星的《中国共产党党内问责制研究》（中共中央党校博士学位论文，2009年）、田侠的《行政问责机制研究》（中共中央党校博士学位论文，2009年）。
《非典以来最大问责风暴》，http://www.ldkxb.cn/n551c27.aspx，2012-06-08。
参见魏云：《压力型体制下的行政问责模式研究》，复旦大学博士学位论文，2011年。
See Dawn Oliver & Gavin Dreway, Public Service Reform: Accountability and Public Law, Pinter, 1996, p.4.
See John P. Burns, Government Capacity and the Hong Kong Civil Service, Oxford University Press, 2004, p.179.
See Diana Woodhouse, In Pursuit of Good Administration, Clarendon Press, 1997, pp.37-38.
See Dawn Oliver & Gavin Dreway, Public Service Reform: Accountability and Public Law, Pinter, 1996,p.6.
See Diana Woodhouse, In Pursuit of Good Administration, Clarendon Press, 1997,p.30.
关于行政问责的理论基础，众说纷纭。周亚越概括为民主政治理论、委托-代理理论、交易成本理论、公共选择理论和善治理论（参见周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第48-80页）；陈党归纳为人民主权理论、责任政治理论、权力制约理论、人民监督理论、政府法治理论等（参见陈党：《问责法律制度研究》，知识产权出版社2008年版）；李军鹏归纳为人民主权理论、社会契约理论、代议制政府理论、法治政府理论和分权制衡理论等（参见李军鹏：《责任政府与政府问责制》，人民出版社2009年版）。沈岿主持的北京市政府法制办课题《行政问责研究报告》（2011年）中归纳为民主理论、责任政府理论、科层制理论和善治理论。
See North D.C. &Thomal Robert P., The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, 1973, p.7.转引自田侠：《行政问责机制研究》，中共中央党校博士学位论文，2009年。
参见田侠：《行政问责机制研究》，中共中央党校博士学位论文，2009年。
参见周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第54页。 作者简介：余凌云，清华大学法学院教授、博士生导师。 文章来源：原文载《法商研究》2013年第3期。 发布时间：2013/6/16