行政协议审判依据的审查与适用
关键词：指导案例 行政协议 审判依据 授权性规范 公共性 合法性审查
一、问题的提出
自2011年最高人民法院建立案例指导制度以来，第76号指导案例即萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议案（以下简称76号案例）是第一个行政协议案例。在行政协议被纳入行政诉讼受案范围不久的当下，这一案例尤具现实意义。一方面，当前正如火如荼开展的政府购买公共服务、公私合作等活动迫切需要科学、有效的行政协议之诉来为之保驾护航。另一方面，“行政诉讼法虽然谨慎地引入了行政协议诉讼，但相关实体法、程序法均极不备，实务上较少经验总结，理论上亦缺乏系统研究”。这两方面之间的紧张关系，正好需要指导性案例加以缓和。
本案案情并不复杂，但过程却颇具戏剧性。2006年2月12日，亚鹏公司与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。随后市国土局颁发了两本国有土地使用证，一本为工业，使用权类为出让，另一本为商住综合用地。亚鹏公司要求将其中一证地类由“工业”更正为“商住综合”，国土局以“维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且该公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金”为由拒绝。2012年7月30日，萍乡市规划局作出复函，明确系争土地用地性质为商住综合用地而非商住综合用地与工业用地的混合。市国土局遂同意变更用地性质，并要求亚鹏公司补缴一定的出让金。亚鹏公司向法院提起行政诉讼，要求法院判决市国土局履行变更登记义务，并撤销要求补缴出让金的决定。萍乡市中级人民法院生效裁判认为：萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据，且有违诚实信用原则。因此，法院判决支持原告亚鹏公司诉求。
纵观该案，其中最为关键之处就是市规划局对国有土地使用权出让合同中用地性质条款的解释。该解释出台之前，此案可谓是波澜不惊，面对国土局开出的两本国有土地使用权证，在长达6年的时间里亚鹏公司一直一筹莫展；该解释出台之后，此案立刻峰回路转，亚鹏公司一诉破局。也正因为该解释是本案坚冰得破的关键，最高人民法院提出了具有指导意义与效力的裁判要旨：行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
行政诉讼中审判依据有哪些，法院具有何种审查、适用的权力，一直是个聚讼纷纭的问题。鉴于行政协议的复杂性与新颖性，行政协议之诉的审判依据有哪些，法院又该如何审查与适用，也必将引发热议。在这一背景下，76号案例以行政协议审判依据之审查与适用为裁判要点，殊值赞扬与肯定。但正如学者指出的，为了实现案例指导制度统一判例这一主要功能，指导性案例无疑应当格外注重清楚有序地阐明法律适用的逻辑及价值判断，从而为其他法院提供参照的范式或原则。但76号案例既没有明确阐释该解释的规范类型及其之于协议双方的效力机制，也没有细致交代法院主动对规划局解释进行合法性与诚信审查的理由与逻辑，更没有清晰地展现对该解释进行审查与适用的机制与框架。
学界的思考与批评对指导性案例的成熟与完善意义重大。正如王亚新教授指出的，对案例的评析与批判，能“析出法院通过特定指导案例作为某项法律条文的权威性解释而提示或确立的规则规范，对其内容及参照运用范围等予以梳理界说或批评商榷。”为了解决76号案例的上述模糊之处，笔者将从行政诉讼审判依据之审查与适用的类型与框架出发，结合指导性案例所呈现出来的一鳞片爪，厘清本案裁判要旨的内在逻辑与进路，并指出建构行政协议审判依据审查与适用框架时所需注意的几个问题。
二、76号案例审判依据审查与适用框架的分析
（一）对76号案例审判依据审查与适用之框架的分析
传统行政诉讼审判依据之审查与适用以行政机关的法律适用为前提。只有在行政机关适用法律规范决定相对人的法律地位，法律规范由此对相对人产生约束效力，且相对人提起诉讼旨在挑战这一法律适用的情况下，才有法院对这一法律适用的司法审查。换言之，传统行政诉讼中法院的法律适用是第二次法律适用，是对行政机关在行政行为中针对行政相对人所进行的第一次法律适用的审查。在行政机关所适用的法律规范不是法律、法规的情况下，法院还要对其所依据的规章、规范性文件与应用解释进行司法审查，从而决定是否适用。
76号案例正好不具备这样的审判依据审查与适用的路径与结构。显而易见，本案法院发动审查的前提不是市国土局运用规划局解释这一“具体应用解释”作为自己处分相对人利益的法律依据。恰恰相反，是亚鹏公司利用该解释证明自己主张的合法性，证明国土局应当承担相应义务。而市国土局也没有质疑、否定该解释的合法性及其对自己的约束力。因此，本案审判依据之审查与适用无法置身于传统行政诉讼的审判依据审查与适用框架，不能从这一框架中求得规范。
那么，这是何种审判依据的审查与适用呢？法院又是根据什么权力对该基于职权的公法规范进行审查呢？对此，我们必须先回到该解释的规范属性与效力机制上去。因为只有先确定这种规范的属性及其效力机制，法院才能基于与之相应的逻辑，运用相应的司法权力予以审查并决定如何适用该解释。
笔者认为，76号案例虽未明确该解释的规范性质，但从其文本表述中，我们可以推测该解释被界定为合同法体系中的强制性规定。纵观该案裁判理由部分，法院自始至终在强调系争国有土地使用权出让合同的合意性与合同所应尊奉的诚实信用原则，自始至终将该合同界定为双方合意的产物，同时又在裁判要旨中将规划局解释表述为“在其职权范围内对约定条款的解释”，并认为该解释对协议双方都具有必须服从的约束力。因此，唯有推论法院将该解释定位为民事合同理论中的强制性规定，才能实现与上述表达的逻辑一致性。否则，该如何说明该解释对作为契约自由、意思自治主体的合同双方的约束力？该如何理解该解释对并非规划局相对人的亚鹏公司的约束力？进言之，传统行政诉讼中司法机关予以审查、适用的公法规范，要么是行政主体用来给相对人而非自身施加公法责任或义务的，要么就是行政相对人用以主张自己权利、行政机关义务的。这两种规范都不会同时限制行政主体与相对人双方同性质权利或自由，因此规划局解释只有被推定为合同法中的强制性规定，才能解释其作为公法规范对协议双方的约束力。
因此，当裁判要旨认为该解释对合同双方都有约束力，进而将其作为审查行政协议的依据时，就意味着：第一，76号案例认为该解释属于强制性规定，是行政协议之外的公法规范。它不是通过行政行为机制对国土局与亚鹏公司发生约束力，而是以我国民法通则、合同法所规定的“强制性规定”的形式进入到合同中，干预合同双方契约自由的。第二，法院基于民事合同中的强制性规定理论对该解释进行了审查，认为其属于强制性规定而予以适用。也就是说，法院将合同有效性审查及规范适用机制引入到了行政协议之诉，通过审查行政机关的应用解释与规范性文件是否是双方应当服从的强制性规定从而决定是否适用其来审查行政协议。因此，本案审判依据审查与适用机制的内核，其实是民事合同诉讼审判依据审查与适用机制。
就此而言，76号案例的特殊意义在于，相比于传统的行政诉讼，本案审判依据审查与适用的特别之处在于引入了民事合同诉讼的审判依据审查与适用机制。
（二）对76号案例审判依据之审查与适用框架的批判
然而，将该解释定性为民事合同法中的强制性规定，并依据民事合同的审判依据审查与适用框架来审查、适用该解释，是值得推敲的。
首先，该解释并不满足强制性规定的特征，因为它不是为了禁止国土局交易国有土地，而是要给国土局设定轨道，使其按照规划所设定的土地使用权类型与亚鹏公司交易。也就是说，它一方面禁止不符合土地利用规划的交易，另一方面则允许合乎土地利用规划的交易。因此，它并不是限制交易自由、给合同双方设定不得交易义务的强制性规定。
其次，将该解释理解成强制性规定不能正当化法院基于诚信原则对该解释的主动审查。在裁判理由部分，76号案例指出该解释“有助于树立政府诚信形象”。这意味着法院对该解释要进行诚信审查。但是，将该解释界定为强制性规定，与对该解释进行基于诚信的审查，本身就是矛盾的。因为强制性规定意味着交易是不可进行的，交易双方权益是不能得到法律保护的，诚信审查则意味着相对人是可以相信规划局乃至国土局的决定从而进行交易的，其信赖利益是可以得到法律保护的。可惜的是，指导性案例并没有注意到这个逻辑矛盾并有所交代。它既没有揭示规划局是如何与作为私法自治主体的亚鹏公司产生利益关联的，也没有揭示规划局解释是基于何种路径违反诚信原则、侵犯亚鹏公司利益从而要受到诚信审查的。甚至可以说，裁判理由强调该解释有助于树立政府诚信形象，极为突兀，且不合理。因为，行政规划是规划局基于对公共利益的通盘考量而做出的全盘规划，规划的变动具有牵一发而动全身的效果，极有可能影响其他公共利益，所以规划局不可能为了保护亚鹏公司的信赖利益，而轻易改变规划。而76号案例的逻辑恰恰在于，为了保护亚鹏公司的信赖，规划局应当从维护政府诚信形象出发而做出有利于亚鹏公司的解释。这一逻辑的合理性是值得怀疑的，因为其有为维护个体利益而损害公共利益之虞。
最后，将规划局解释理解成强制性规定不能自洽于法院对该解释合法性的主动审查。在民事合同之诉中，人民法院对干预契约自由的强制性进行审查，确定其可否适用，主要基于两个目的。第一个目的是阻止行政机关以公共利益之名行内部管理之实，过度干预契约自由与意思自治，从而侵犯另一方缔约人的权益。在这种情况下，法院往往只需从保障意思自治出发即可决定是否适用该法律规范。但在本案中，被告行政机关并没有主张该解释的强制性规定属性，也没有因此而主张合同无效。因此，法院没有从这一角度出发解释进行合法性审查的理由。第二个目的是为维护公共利益或是公序良俗。在民事合同之诉中，法院能够并且需要主动适用强制性规定来审查合同有效性，就是因为法院有维护公共利益的职责，能超越私法自治、无视当事人双方意志而自主援用合同外规范。而在本案中，我们看不到法院认为当事双方有违反该规范从而侵害公共利益或公序良俗的痕迹。而且，协议双方对该解释的合法性并无异议。因此，法院也没有就此出发对其进行合法性审查的理由。但可惜的是，法院同样没有解释为何要对该解释主动进行上述审查，也没有明确界定该解释的规范属性与效力机制。
（三）规划局解释的合理定位
既然将规划局解释界定为强制性规定存在上述逻辑上的不周延与矛盾之处，我们就需要重新界定该解释的规范属性与效力机制，以便在此基础上确定法院对于该解释的审查与适用权力。为此，我们需要将视线从该解释本身上溯至该解释赖以产生的原初规范上去，即规划局此前作出的并由国土局引入到招投标公告进而进人到最终合同中的用地性质规定。正如该解释的解释属性所显示的，是用地性质规定的规范属性与效力而不是其他规范决定了解释的性质与效力。
该解释源于《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）第38条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”这一规则确定了规划局对国有土地使用权类型的设定权及对其业已做出的用地性质规定的解释权。也正因为这一规定，在没有规划局规划的情况下，国土局不能通过合同自行确定土地使用权性质，并出让国有土地。就此而言，规划局的规划条件实际上是对国土局的授权，国土局必须在此授权范围内行事，否则就属于越权行政。由此，规划局决定构成了国土局出让决定的合法性要件之一。因此，规划局决定具有哈特所言的授权条款与义务性条款兼具的属性，并非设定不得交易义务的义务性条款。
之所以要通过这种兼具授权性规范与义务性规范的规则来约束国土局的交易行为，就是因为立法者既需要保留国土局出让国有土地的空间，以便实现国有土地资源的物尽其用，又需要规范国土局的出让权力，以免其滥用权力从而损害国有土地的价值，因此它并不能像民法体系中强制性规定那样禁绝交易，而只能基于行政法体系中授权性规范的逻辑来约束行政机关的缔约自由。因此，尽管脱离整个国有土地使用权交易法制体系来看，土地使用权规定及其解释对系争土地出让合同来说构成了外部强制，但回到整个国有土地使用权交易法制体系来看，该规定与解释不过是这个体系内部的一个管理规定而已。即规划局在先负责界定国有土地使用权类型，国土局随后负责土地使用权的交易。通过这种用地性质控制机制，规划局得以管控国土局的土地交易行为，以免后者自行设定土地使用目的进而完全掌握国有土地的处分权。因此，规划局规定乃至解释与国土局所遵守的其他土地交易规范在本质上并无区别，都是整个土地交易管理秩序的一部分，都是从内部权限方面，而不是从外在合同自由方面人手来起作用的。
在此有必要进一步展开行政合同制度中授权性规范与民法中的强制性规定的区别，从而进一步明晰该解释的规范属性与效力机制。首先，民事合同中的强制性规定施加给民事主体的义务属于财产权的社会义务范畴，体现了法律从外在对自由与财产的制约。而行政合同中限制行政机关缔约自由、缔约权力的授权性规范实则源于整个公共资源分配体系，针对的是行政机关，管制的是行政机关针对国有土地等公共资源的处分权，目的是为了更好地实现公共利益。进言之，行政机关缔结行政协议的自由非由天赋，而是源自法律授权。其次，因为强制性规定体现的是法律从外在对自由与财产的制约，所以它约束合同双方，消解私人原本基于私法自治而享有的契约自由。而因为授予行政机关合同缔约权的授权性规范基于依法行政原则，依授权而生，所以其约束对象是行政机关而非公民。公民并不承担处分公共资源的职责，自然没有被该种授权性规范约束的必要与资格。进言之，这一规范并不能约束公民，不能约束公民的契约自由。恰恰相反，只有在授权性规范授予了行政机关通过合同处分公共资源的权力，公民与行政机关签订合同的自由才有了可能。再次，因为强制性规定禁止的是契约双方的缔约自由，因此，违背这一规范的合同无效，任何一方的利益都不能得到法律保障。而违反授权性规范的行政合同之所以不具效力，是因为该合同行为超越了授权，且该授权性规范的本意在于保护公共利益。但是，这不意味着在行政合同中相对人的利益完全不被保护。公民依然可以基于信赖保护原则而获得补偿，只是因为保护公共利益的需要，原则上不能以合同存续为优先救济方式。最后，强制性规定虽然能限制公民的缔约自由，但它不能从根本上消解财产权，不能消解私法自治的中心地位，不能从根本上挑战法无明文禁止即可为的规定，所以它要接受合宪性控制，受契约自由原则制约，受到合同效力审查中法院审查权力的制约。而行政合同中的授权性规范受依法行政原则的约束，在特定情况下也受信赖原则的约束，但不受契约自由、私法自治原则的约束。综上可见，尽管都属于公法规范，但因为分处于不同的规范体系，所以规划局解释所蕴含的价值规范、运行逻辑、法律关系结构乃至效力机制与合同理论中的强制性规定是完全不同的，不能等同视之。
综上，国土局之所以服从规划局解释，不是因为其作为合同主体必须服从合同外强制性规定，而是因为其作为行政机关必须恪守依法行政原则，在法律授权范围内行事。相应地，将规划局用地性质规定纳入招投标公告与最终的土地出让合同，是国土局依法必须履行的义务。因此，合同中的国有土地使用权约定名为约定，实为不可变更的公法规范在合同中的体现。对原告亚鹏公司来说，它要么接受该规定而签订合同，要么拒绝该规定而拒签合同，而不能与国土局协商变更这一规定。就此而言，用地性质规定及其解释对亚鹏公司都没有约束力，但亚鹏公司也没有改变这一规定及解释的权利。相应地，我们不能因为看到这一有关土地使用权类型的约定是由合同承载、展现的，就认为它是意思自治、平等协商的产物，就忽略其规范性根源在于整个国有土地法制。
也正因为规划局规定其实具有授予行政机关部分合同缔结权的性质―即行政机关缔结有效行政合同还需依照其他法律规范，规划局解释是进一步明确其所授之权的规范，所以对该解释的合法性审查与诚信审查既是可行的，也是必要的。若不对其进行合法性审查，国土局就有可能基于越权的规划缔结合同、处分公共资源从而危害公共利益；如果不对其进行诚信审查，那么规划局就有可能通过解释权改变行政协议原本的规范基础，使得协议原本所确定的权利义务关系无法存续，从而损害相对人利益。进言之，当规划局决定确定了可出让的国有土地地块及其使用权类型时，实际上也就意味着该地块是可以由国土局通过行政合同来配置的，是可以由相对人通过合同方式来获得使用权的，因此相对人可以基于对该规定的信赖而与国土局进行交易、缔结协议。这样一来，规划局就与行政相对人产生了利益关联，就不能违背信赖保护原则，随意变更或解释其业已做出的规划。就此而言，对规划局解释进行诚信审查，只是为了防止规划局以解释为名行变更之实，从而损害公民对规划的信赖。
总而言之，将该解释定性为行政法体系中的授权性条款，比将之定位为合同法体系中的强制性规定，不仅更符合该解释的规范效力与规范机制，更融洽于整个国有土地交易法制，更适合于建构完整有效的行政合同缔结权的规范机制，还更自洽于法院对该解释主动进行的合法性审查与诚信审查。
三、错误审判依据审查与适用框架下76号案例判决的漏洞
令人遗憾的是，76号案例对合同条款的认知错误不限于规划局解释。因为同样的认知逻辑，法院没有认识到合同中土地出让金约定同样源于公法规范，从而完全将合同所承载的权利义务关系当成是私法自治的产物。由此，法院没有从公法规范体系出发来审视案件中双方权利义务的来龙去脉，而是将合同本身作为确立双方权利义务的全部出发点，结果忽略了纠纷的真正争点，采取了错误的审判进路，做出了存在严重漏洞的说理与判决。
（一）土地出让金约定不是协议产物，而是公法规范产物
除了规定国有土地使用权类型的土地规划属于授权性规范外，系争协议中还存在着其他约束国土局的授权性公法规范，即关于土地出让金的规范。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第55条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。国务院制定的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条，则将土地出让分为五类，并对各类性质土地的最高使用权年限进行了说明，分别是居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。很显然，不同类型土地的商业开发价值是不一样的，因此不同类型的使用权意味着不同的出让金标准。为此，原国家土地局专门出台了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，要求按照不同类型土地设定不同最低出让价格。
上述规定意味着，行政相对人必须依照相应国有土地使用权性质缴纳相应出让金，国土局则必须依照相应标准收缴相应出让金。否则他就违背依法行政原则，无权通过合同出让国有土地。相应的，合同中的土地出让金条款，不是协议的产物，而是公法规范的产物，亚鹏公司要么接受它，要么拒绝它。就此而言，亚鹏公司并不是仅仅依靠双方协议就获得土地使用权的，因为被告国土局并没有自行设定出让金标准的自主权力，没有这方面的契约自由。
因此，规划局的复函不能产生亚鹏公司自动获得、自动恢复系争土地商业用地使用权的效果。究其根本，国土局并不是规划局的私法代理人，其出让土地并不是在履行规划局的委托，而是基于自己对土地的管理权，所以规划局的解释不是委托人对代理人所签合同条款的解释，不发生委托人意思表示的效力。固然，正如指导性案例裁判要旨指出的，“行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力”，所以国土局必须在规划局所规划的土地用途上去安排土地出让手续，否则就属于越权无效行为，但是在规划局职权范围之外，国土局也有权、有义务在自己职权范围内依法根据土地用途性质设定出让金，并在收取出让金之后才将土地按规划局所设定的用途出让给亚鹏公司。进言之，国土局对规划条件的理解，一方面发生其按照该理解设定出让土地使用权属性的法律效果，另一方面则发生国土局按照该土地使用权属性设定相应出让程序与出让金的法律效果。前者完全服从规划局的决定与解释，后者则具有独立性。因为后者纯属国土局职权，规划局无权置喙，就如国土局无权置喙于规划局关于系争土地使用性质的决定一样。所以，在国土局自有独立职权的情况下，规划局所做的个案解释，能约束国土局对土地使用权性质的理解，能纠正国土局对系争土地使用权性质的界定，能使国土局所设定出让金标准因为不匹配规划局所设定的土地性质而违法（越权），但不能抹掉国土局对出让金的决定权与收取权，更不能替代、遮蔽或是取消国土局与亚鹏公司就土地出让金所应形成的法律关系。
（二）本案实质争议与应当采取的审判进路
在明确国有土地使用权获得过程中的法律关系与规划局复函法律效力的范围后，可以发现，国土局对规划条件的理解带来的不仅是对土地使用权性质理解的错误，还有其依职权在出让金收取方面的错误，所以国土局对用地性质的理解错误并不直接等于合同就应当按照亚鹏公司所主张的那样来执行。仅仅改变使用权性质理解上的错误，却不纠正因此理解错误而带来的出让金收取方面的错误，就会使国土局陷入违反依法行政原则、不能依法履行其职责的困境。
因此，本案的实质争议应该在于：亚鹏公司是否为该地块支付了匹配商业用地的对价，还是如被告所言的只是支付了工业用地的对价？或者说，法官应该认识到，关于本案，除了亚鹏公司所主张的那一套系争土地转让流程与逻辑外，还有一套国土局所主张的系争土地转让流程与逻辑：规划局将地块分成了商业用地与工业用地，于是国土局分别依照商业用地与工业用地出让金标准设定出让金，将土地使用权也分成了两部分。在本案中，国土局一直就是按照这一逻辑来对待亚鹏公司请求的。首先，当亚鹏公司请求变更登记时，国土局认为，既然规划局将该地块规划为了工业用地，那国土局就不能单方面改变其用途并变更登记。当规划局明确表示系争地块属于商住用地，从而满足了变更用途的其中一个条件时，国土局即表示可以变更登记，但亚鹏公司也应当依法补缴出让金。在两套逻辑并存的情况下，法院就不能一味沿着亚鹏公司所主张的逻辑展开审判，而是应该认真对待国土局的逻辑，展开事实调查并确定，国土局是否真的如其一直声称的那样，是按照工业性质理解涉案土地使用权性质并设置出让金的。这是审判公正性与合法性的当然要求。如果法庭经进一步审查确定亚鹏公司确实是为系争地块支付了匹配商业用地的对价，那么国土局就的确如指导性案例所言的那样，“随意解释”土地性质，滥用职权，法院当判决国土局败诉并履行变更登记职责。如果是后者，法院就应该驳回亚鹏公司诉讼请求。在后面这种情况下判决亚鹏公司胜诉，实际上是允许它以工业用地的对价获得商住用地，这既有损公益，也有失公平，更不合法度。
但遗憾的是，法院没有沿着这一思路展开审判。它只是结合规划局解释指出被告的理解是错误的，并以土地使用权性质以及出让金都已经为协议所约定为由判决被告履行义务，却没有认识到土地出让金约定实际上也是公法规定的产物，也是亚鹏公司要获得商住用地使用权所必须满足的法定要件。其原因同样在于，合同中有关出让金的规定或者约定，被法院理解为是双方自由合意的结果，而不是有关国有土地出让金的公法规范约束行政机关的结果，所以法院才未能拨开行政合同意思自治、平等协商的外衣，发现这些约定的规范性基础不在于双方意定，而在于公法规定，从而未能将协议置于公法框架下，按照公法逻辑条分缕析，进而确定事实到底如何、纠纷该如何解决。
（三）诚实信用原则不能证成76号案例判决合法性
当然，76号案例运用了诚实信用原则来论证了判决的合法性。将诚实信用原则运用于行政协议案件并不罕见。但是，正如叶必丰教授通过梳理大量的行政协议案件后指出的：诚实信用原则也可以适用于行政主体履行义务。但它与信赖保护原则的侧重点不同，更多地适用于行政主体不履行或拖延履行义务。就此而言，在行政协议案件中适用诚实信用原则的前提是，义务的存在是没有争议的，只是行政机关不履行或拖延履行而已。而在本案中，问题不是亚鹏公司所认为的国土局不履行或拖延履行变更登记义务，而是国土局认为自己根本就没有这样的义务。进一步说，纠纷的实质在于国土局有没有这样的义务？笔者认为，答案是否定的。
其一，被告未见得违背诚实信用原则。诚实信用原则有主观、客观两个维度。徐国栋教授认为，诚信原则既要求主体有良好的行为，即客观诚信，又要求主体有毋害他人的内心意识，即主观诚信。主、客观诚信是统一的，当事人应当以诚实、善意的心理和行为行使权利，履行义务。因此，判断国土局是否违背诚实信用，需要从主客观两方面出发加以综合判断，而不能仅仅从客观的行为标准或者协议出发。那么，国土局是否有违主观诚信呢？或者说，国土局不履行变更登记义务，到底是因为其滥用职权，以误解规划局规划条件为由谎称其只收取了工业地标准的出让金，还是因为其确实误解了规划局不明确的规定，因而真的出于这一理解而仅以工业地标准收取出让金呢？如果属于后者，显然不属于违反诚实信用。而在笔者看来，后一种可能性更大。其一，系争土地使用性质不是国土局自己规定的，而是规划局规定的，而且规划局起初的表示，并不像后来的复函那样不致引发歧义，因此国土局有不同于亚鹏公司的理解，可能是规划局规划条件之歧义所致。其二，基于系争土地的公益功能，国土局的误解既有善意的因素，也有客观的理由。系争土地上有对于全市公益至关重要、不可或缺的冷藏库，在该冷藏库没有被其他冷藏库取而代之从而拆除之前，原告无法对该土地进行商业化开发。而且，该冷藏库何时能被拆除，既没有为协议所明确，也没有为规划局的详细控制性规划所确定，因此这块土地何时能被商业化开发并不确定。这样一来，这块土地以商用地价格出让，对原告来说未免不够公平。或许，正是出于这种平衡公益与私益的考虑，国土局才采取了二分法的理解并分别设定出让金标准。
其二，诚实信用原则要服从公共利益。诚实信用原则不仅调整私人利益之间的关系，也调整私人利益与公共利益的关系。当私人利益与公共利益发生冲突时，诚实信用原则不会保护私益，不会成为私益压倒公益的工具与武器。相反，诚实信用原则要求当事人不以损害公共利益的形式来行使权利。因此，诚实信用原则的边界是公共秩序或公共利益，在适用公共秩序规范时，就不得适用诚实信用原则。而国家政治、经济、财政、税收、金融、治安等秩序正是私人行为所不能违反的公序。这其中当然包括国家所建立的公共土地交易、出让秩序，因为它包含着国家重要的财政、经济乃至税收利益。有学者通过研究指出，所谓公共秩序，既可能体现为公法强制性规定，也有可能体现为公共利益，两者其实是共通的。事实上，正是为了避免行政机关与私人私下通过合同方式将有限公共资源私相授受、损公肥私，《土地管理法》等公法规范才明确规定国有土地使用权转让必须要获得规划局审批，必须由土地储备中心通过强制公开竞争方式来交易，必须依法定标准设定出让金，而不允许国土局自行规定土地用途并通过私下而不是公开竞争方式来确定交易对象与交易金额。也正是为了保护公共利益，本案中国土局才会在规划局作出解释后改变态度，同意变更土地使用权性质但同时又要求亚鹏公司补交出让金。假设行政机关的确是基于主观诚信认为规划局的意思是土地性质不变而不仅仅是功能维持不变，因而在设计出让金时分成了两部分，那么原告岂不是因祸得福，以工业用地的价格获得了商住用地的开发权？在这种情况下，还能无视公共利益而适用诚实信用原则来压制国土局的合法主张吗？如果真要适用诚实信用原则，那么应该是亚鹏公司再行交付一些出让金。当然，金额多少可以商量，也可以通过司法程序来确定，但绝不能不交，除非原告放弃系争土地的使用权。
实际上，在本案中应当适用的行政法原则是信赖保护原则。很显然，本案中国土局将商业用地以工业用地转让，不管是蓄意的，还是无意的，都属于越权转让。因此，原则上应当撤销亚鹏公司对系争土地的使用权。但是，因为亚鹏公司并不知道自己所缴纳的不只是商业用地出让金，对合同具有正当信赖，且产生误解的原因不在于它，兼之本案中的公共利益就在于国有土地商业价值最大化，维系合同并不会对公共利益产生重大损害，所以国土局应当根据信赖保护原则，采取存续保护的方式，在依法补收出让金的前提下变更土地使用权登记，而不是撤销亚鹏公司对系争土地的使用权。
四、76号案例问题的本源：行政合同行政性认识上的误区
之所以76号案例出现上述问题，其根本原因在于，法院未能了解行政合同的本质，未能全面、准确把握行政合同的行政性，或者说，公共性何在。因为我国行政法的王名扬时代，我们习惯于从合同的目的公共性即执行公务、从行政机关以保障公务实现而行使的特权出发，来认识、辨别行政合同。但是，目的公共性与特权并不是行政合同公共性的全部，无法完全、有效地识别、彰显合同的公共性，因而无法有力指导法院保护合同中的公共利益。
从执行公务角度来界定行政合同行政性的问题在于，实践中有很多合同并不是为了执行公务，76号案例中的国有土地交易合同即是如此，因为其目的在于实现国有土地商业价值最大化。囿于公务执行视角，法院很难将商业利益最大化理解为行政合同的公共性所在，很难将之作为规范去审视行政合同双方的权利义务。而脱离这一规范，法院很容易固守于合同的平等性、协商性特征，从合同本身而不是合同之外来审视合同纠纷，从私人利益保护出发而非公共资源价值最大化角度来理解行政合同，并用诚实信用原则来约束行政机关。
从特权角度来界定行政合同行政性的问题在于，法院很有可能把那些不涉及特权的合同视为民事合同，或者从平等、协商、自治、自由等视角来理解合同中不涉及特权的部分，进而按照民事合同的套路处理不涉及特权的行政合同纠纷。76号指导性案例即是这种逻辑的鲜明体现。该案并不涉及履行阶段行政特权的使用，国土局对用地性质条款的解释显然也不属于监督、制裁相对人合同履行行为的特权范畴，所以法院一直强调合同的平等、自愿、协商、诚信属性，并从这些要素出发理解、处理合同纠纷。这种因为合同不涉及特权行使，就运用民事合同审判方法来审查行政合同纠纷的思路，屡见不鲜。有学者通过梳理最高人民法院司法解释及政策性文件也发现，在行政诉讼法修改之前的行政合同审判实践中即存在着民事归民事、行政归行政的行政合同审判的二分法：即便合同作为行政职责的实施方式，也不论合同一方当事人是否为行政主体且适用了行政法律规范，只要特定案件的争议仅与合同的请求权有关，这就是一个纯粹的民法问题，理应且能够通过民事审判得到妥善的处理。但这样的处理方式，容易发生对公共利益关照不足。即使行政诉讼法修改使这样的纠纷得以经由行政协议之诉进人行政诉讼轨道，但只要将特权视为辨别合同公共性之标准的观念不变，在行政合同审判民事合同审判化思维的影响下，同样会广泛出现行政性被忽视、协议性高涨、公益得不到维护的现象。而这无疑将违背立法者将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围的初衷。
因此，要改变上述行政合同审判民事合同化倾向，要建构合理的行政协议审判依据的审查与适用机制，就不能一如既往地将合同行政性局限于公务执行与特权，就需要重新厘定行政合同的行政性。而就76号案例中的国土出让合同来看，这类合同的行政性就在于行政机关通过合同来处分、分配的资源的公共性，在于行政机关的合同缔结权属于公共资源管理、分配权。行政合同由此内嵌于公共资源管理、分配法制之中，受制于资源公共性所必然要求的行政合同的物有所值原则。
行政合同的物有所值原则，一般指行政机关缔结行政合同时应当以最小的公共资金支出获取效益最大化的商品或服务。对于国有土地或其他有限自然资源出让合同来说，物有所值原则意味着国家应当以尽可能少的公共资源换取尽可能多的资金。概言之，公共资源为人民所有，政府只是受人民委托来管理、处分，而不是拥有私有财产权那样的绝对权，所以公共资源必须服务于人民，为人民共享，否则就违背了民主原则。为此，行政机关不仅不能基于私权逻辑自由处分公共资源、自由决定合同的缔结，反而应该从公共资源的民主性出发，以对人民利益负责。正如学者所指出的，“行政机关作为纳税人财产的管理人，其有采取合理的管理措施以缩小绩效落差的财政责任。”也正因为如此，自20世纪80年代以来，西方各国政府普遍强化对政府采购合同缔结程序的规范，以保障合同所交易的公共资源的公共性得以充分实现。而合同签订之前规制行政机关，同时也是授予其合同签订权的那些不可协商的公法规范，都是规范行政机关合同缔结权的“混合了客观标准与正式程序的更具公法色彩的规制框架”组成部分，都属于确保行政合同公共性的公法框架的一部分。也正因为如此行政合同缔结受公法规范的约束越来越大，行政机关签订合同的自由越来越小。正如我国国有土地交易法制所体现的，无论是土地使用权性质的规定，还是基于土地使用权类型的土地出让金标准，或是要求合同必须经过招拍挂程序而缔结的规定，都是公法规范，都是为了确保资源处分的公共性和公共资源物尽其用。这些规定限制了国土局的缔约自由，也间接限制了公民的缔约自由，使行政合同处于这些法定标准与程序所形成的框架之中，而不是处于行政机关和相对人的契约自由所形成的秩序之中。可以说，上述公法规范约束下的行政合同，深深地内嵌于公共资源分配法制之中，是公共资源分配法制运作的产物。
也正因为行政合同缔结权深受公共资源分配法制的约束，所以，实践中“大量的行政合同案件纠纷，尤其是农村土地承包合同、国有企业承包合同、国有土地使用权出让合同，表面上看争议的并不是合同自身问题，而是一个行政行为合法性、合理性的问题”，即行政机关有没有合法权力通过合同处分这些资源的问题。只有在行政机关有合法权力处分公共资源的情况下，公民通过行政合同获得的权利才是有效的、能存续的。因此，行政协议之诉不仅要有违约性审查，还要有合法性审查。进一步说，必须从依法行政维度出发加以审查，才能保障公共利益、避免行政机关滥用管理权进而损及公共资源物有所值原则，才能准确确定公民根据合同所获得的权利是否有效，进而判断这种权利是否值得法律保护、如何保护。而76号案例的问题正好在于，它没有从整个公共资源分配法制出发来审视合同的公共性，来判断亚鹏公司诉求的有效性与国土局主张的合法性，而是仅仅从合同本身出发来审视双方纠纷，将国土局的责任理解为违约责任，从而运用诚实信用原则来规范国土局的行为，结果导致存有重大漏洞的判决。
也正因为行政合同要受公共资源分配法制约束，而这一法制往往是通过部门规章、地方政府规章甚至更次一级资源主管部门规范性文件建构起来并具体化的，且公共资源的管理、分配权往往分布在不同行政机关手中，所以行政合同缔结权往往由不同公共资源管理机关所发布的规范性文件乃至具体决定所授予、具体化。没有这些规范性文件、具体决定甚至应用解释，行政机关通过合同处分公共资源的权力就不能真正实施。本案如此，“成都鹏伟实业有限公司与江西省永修县人民政府、永修县鄱阳湖采砂管理工作领导小组办公室采砂权纠纷案”中（以下简称“采砂权纠纷案”），也是如此。在该案中，被告县人民政府必须先从江西省水利厅获得同意采砂开采权拍卖方案的批复，才能对外招标并缔结采砂合同。相应地，要有效审查行政合同的有效性以及公民从行政合同中所获得权利的有效性，要确定如何才能有效保护公民权益，就必须审查、适用这些规范性文件来确定行政机关有无资源处分权。这样一来，任何有权制定公共资源分配规范性文件乃至做出具体决定的行政机关，都会如76号案例中的规划局一样，因其管理公共资源的权力，通过其所制定、授予行政机关合同缔结权的规则而进入到合同中去，成为合同事实上的一方主体。因此，尽管它们不是合同一方当事人，但是他们的意思表示比如解释，也要受依法行政原则与信赖保护原则的双重制约。如果认识不到这些规范性文件的可适用性，认识不到这些规范约束行政合同的逻辑，就会出现司法审判漠视一些旨在保障公共资源效益的规范，进而侵害公共利益的情形。76号案例如此，最高人民法院所审理的“采砂权纠纷案”也是如此。正如郑春燕教授在评判该案时指出的，“但整个推理过程，都漠视了江西省水利厅作出的24号批复对合同内容的拘束效力……其用意在于保护有限自然资源的过度开发。偏离了这一监管目标，仅从类似于平等民事主体的真实合意出发探讨本案中的合同条款理解问题，看似保护了行政相对人一方的合法权益，却直接纵容了部分行政机关对公共利益的损害，违背了国家介人市场或者社会的监管目的。”
五、结语：建构行政协议审判依据审查与适用框架所需注意的问题
综上，行政协议之诉中人民法院对审判依据的审查与适用，既不属于传统的行政诉讼审判依据的审查与适用，也不同于民事合同诉讼中审判依据的审查与适用。我们不能仅仅因为行政协议的协议性，就将民事合同诉讼的审判依据审查与适用规则直接引人到行政协议之诉，并简单嫁接传统行政诉讼审判依据的审查与适用机制。如此引人，既容易混淆有权行政机关规范性文件乃至应用解释的性质，也不能证成人民法院对其进行合法性审查与诚信审查的正当性，还不能解释其干预行政协议的效力机制，更可能造成判决在实体合法性上的欠缺。因此，真正的问题不在于76号案例所指出的人民法院是否可以适用行政机关在其职权范围内作出的解释，而在于为何适用、如何适用，依据何种逻辑、何种机制进行审查。
限于篇幅与主旨，也因为76号案例作为样本的局限性，本文无法在此勾勒出这一机制与框架的全貌。这既需要对行政协议进行类型化区分，厘清各类行政协议的实体法构造，也需要掌握大量鲜活的案例。因此，笔者只能从76号案例出发，针对以国有土地使用权等公共资源为交易对象的行政协议之诉，指出其审判依据审查与适用框架建构时所需注意的几个问题。
首先，审判依据的审查与适用必须先放在公法框架内进行。简言之，行政协议的审查，必须是合法性审查在先，违约性审查在后，公法规范具有优先适用性。如前所述，只有在行政机关依法行使合同缔结权时，公民通过合同获得的资源权利才会因为不抵触公共利益而具有合法性，合同的公共性才能得到保障，因此，法院必须依托行政合同所置身的公法体系来掌握相对人权利义务的来龙去脉，厘清相对人权利究竟是源于公法规范还是私法规范，而不能基于合同的合意性将合同本身视为权利的来源。除非公民基于合同所获得的权利完全是基于双方契约自由，与行政机关依公法规范获得的公共资源分配、管理权无关，否则，法院就不能运用民事合同审判依据的审查与适用机制与框架。相应地，对于合同外公法规范，法院必须先秉持公法思维，审视其与行政机关合同缔结权的公法关系，而不能径直基于合同的合意性，将其视为私法体系中的强制性规范，从而将协议放在民事合同有效性审查视角下进行审查。只有在其行政法授权规范属性被排除后，才能从强制性规定角度出发，通过私法合同路径对其进行审查、适用。对于合同内规范，法官需要采取具体问题具体分析的思路，在审慎审查有哪些条款、哪些内容并非基于自主意志而是源于外在公法规范后，才能将剩余条款视为平等协商的产物，进而运用契约自由、诚实信用等原则加以审查、适用，从而确定双方权利义务。
其次，除了法律、法规与规章外，行政机关制定的其他规范性文件与应用解释同样可以在协议之诉中适用，也必须得到适用。这些规范是公共资源管理、分配秩序的必要组成部分，构成行政机关合同缔结权的合法要件，构成行政合同有效性乃至公民合同权利有效性的判断标准。因为它们源于行政机关管理公共资源的财产性权力（dominium），所规范的是公共资源而非公民私有财产与契约自由，所需遵循的是物有所值原则，因而无需像管制公民消极自由与财产权的主权性统治权（imperium）那样，要严格遵循法律保留、依法行政等原则。只要没有上位法限制或相反规定，只要没有剥夺公民对公共资源的法定权利，行政机关就可以制定这样的规范性文件乃至应用解释。因此，在行政协议之诉中法院不应该沿袭民事合同审判依据的审查与适用框架及其逻辑，拒绝适用这些公法规范。相应地，在行政协议之诉中法院不能要求这些规范性文件与应用解释服从合同所约定的条款，而是必须审查合同所约定的条款是否服从这些公法规范。
最后，在适用其他规范性文件乃至应用解释时，法院可以也需要主动对其进行合法性审查，这既是为了确保行政机关不损害公共利益，也符合行政诉讼的全面合法性审查原则。在一定情况下，法院也要运用信赖保护原则对其进行审查，以免行政机关滥用变更权、解释权损害公民权益。当然，在这里同样需要注意尊重行政机关的解释权，适度保持司法谦抑。基于行政协议的公共性，公法上的信赖保护原则较私法上的诚实信用原则拥有更大适用空间。究其根本，私法合同中诚实信用原则的兴起源于契约发展与变化所带来的增强交易安全的需要，而信赖保护则主要源于法治国与法安定性原则。在行政合同受制于公共资源管理、分配法制因而合意空间有限的情况下，为保障契约的法锁效力的诚实信用原则用武之地自然有限，而保障当事人对行政机关行为之信赖、避免行政机关随意行使权力的信赖保护原则自然拥有更多适用空间。
注释:参见郑春燕：《妥善处理行政协议纠纷助力国家治理改革》，载《中国审判》2015第10期。
李广宇：《审理行政协议案件对民事法律规范的适用》，载《中国法律评论》2016年第1期。
周翠：《民事指导性案例：质与量的考察》，载《清华法学》2016年第4期。
王亚新：《一审判决效力与二审中的诉讼外和解协议―最高人民法院公布的2号指导案例评析》，载《法学研究》2012生第4期。
行政法与行政诉讼法编写组：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2017年版，第518、519页。
参见《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，法[2004]96号。
根据合同法第52条第5项规定，当事人订立、履行合同，“违反法律、行政法规的强制性规定的”，合同无效。当然，根据这一规定，规划局解释作为既非法律，又非法规的行政具体解释，自然不具备作为民法合同中强制性规定的资格。但是，因为其出现于行政协议案件中，且对案件不可或缺，所以对法院来说，其既具备可适用性，同时又必须对其效力予以审查从而决定是否适用，因此在逻辑上该解释就具备了强制性规定之特性。
王轶：《民法典的规范类型及其配置关系》，载《清华法学》2014年第6期。
See H. L. A. Hart, The Concept of Law （2nd）, Oxford University Press, 1994, p. 289.
我国《宪法》第9条第3款规定：国家保障自然资源的合理利用。这一确保合理利用义务也同样适用规范国家对国有城市土地的管理权、处分权。
参见刘凯湘、夏小雄：《论违反强制性规范的合同效力―历史考察与原因分析》，载《中国法学》2011年第1期。
也正是为了保障公民的契约自由，我国合同法第52条第5项规定，当事人订立、履行合同，“违反法律、行政法规的强制性规定”的，合同才无效。当然，在实践中，法院也会援用地方性法规或行政规章等规范性文件来判定合同无效，但这以这些地方性法规或规章旨在保护国家和社会利益，违反它们将损害国家和社会公共利益为前提。参见王利明：《合同法新问题研究》，中国社会科学出版社2003年版，第319、320页。这就说明，法院有权衡契约自由之保障与公共利益之维护从而对地方性法规与规章进行审查，判定其是否是强制性规定从而决定是否适用的权力。
也正因为如此，有学者认为，尽管行政规划在传统的具体行政行为与抽象行政行为的行政行为二分框架下被界定为行政立法之外的其他规范性文件，法院也可以基于信赖保护原则对规划变更行为进行司法审查。参见成协中：《城市规划的司法审查》，载朱芒、陈越峰主编：《现代法中的城市规划》，法律出版社2012年版，第317、318页。
叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014年第5期。
徐国栋：《民法基本原则解释―以诚实信用原则的法理分析为中心》（第5版），中国政法大学出版社2004年版，第72页。
徐国栋：《民法基本原则解释―以诚实信用原则的法理分析为中心》（第5版），中国政法大学出版社2004年版，第64页。
参见梁慧星：《市场经济与公序良俗原则》，载《中国社会科学院研究生院学报》1993年第6期。
蔡唱：《公序良俗在我国的司法适用研究》，载《中国法学》2016年第6期。
参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第188、189页。
当然，国土使用权交易之类的合同是否是行政合同，我国行政法学界与民法学界存在巨大争议，我国新修行政诉讼法与相关司法解释因而也没有明确将之纳人行政合同（行政协议）范畴。但从76号指导性案例本身而言，它是将这类合同视为行政合同的。不过，这一做法本身也遭到了民法学者的有力质疑。参见崔建远：《行政合同族的边界及其确定根据》，载《环球法律评论》2017年第4期。限于篇幅与主旨，本文无法从后文提及的资源公共性及物有所值原则出发详细论证国土交易类合同行政合同属性。详细阐述，将留待笔者另文完成。
实践中即广泛出现，同一性质合同在这一法院被视为行政合同，在那一法院却被视为民事合同的现象。参见陈无风：《行政协议诉讼：现状与展望》，载《清华法学》2015年第4期。
郑春燕：《大陆行政合同审查的现状与困境》，载《浙江社会科学》2014年第11期。
参见郭修江：《行政协议案件审理规则―对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载《法律适用》2016年第12期。
这类合同大抵属于英国学者所划分的面向社会分配公共资源的经济性合同（Economic Contract），即以取得经济效益为目的的合同，区别于建立在官僚等级制基础上的行政机关内部的管理性合同（Administrative Contract）与建基于政府管制权的社会控制合同（Social Control Contract）。See Peter Vincent-Jones, The New Public Contrcating: Regulation, Responsiveness, Relationality, Oxford University Press, 2006, pp. 27-29.
Christopher Mccrunden, EC Public Procurement Law and Equality Linkages: Foundations for Interpretation, in Social and Enviromental Policies in EC Procurement Law, Cambridge University Press, 2009, p. 287.
Mathew Blum, The Federal Framework for Competing Commercial Work between the Public and Private Sectors, in Government by Contract: Outsourcing and American Democracy, Harvard University Press, 2009, p. 87.
A C L Davies, The Public Law of Government Contracts, Oxford University Press, 2008, p. 148.
Ian Harden, The Contracting State, Open University Press, 1992, pp. 37-38.
于立深：《通过实务发现和发展行政合同制度》，载《当代法学》2008年第6期。
多有行政审判法官提出这一主张。参见郭修江：《行政协议案件审理规则―对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载《法律适用》2016年第12期；程琥：《审理行政协议案件若干疑难问题研究》，载《法律适用》2016年第12期。
最高人民法院（2008）民二终字第91号民事判决书。
郑春燕：《大陆行政合同的审查现状与困境》，载《浙江社会科学》2014年第11期。
有学者指出，行政协议之诉并不需要继受管理型规范和效力型规范二分的模式，因为行政合同本身就属于实现行政管理职能的手段，因而自然要遵循管理型规范。参见陈无风：《行政协议诉讼：现状与展望》，载《清华法学》2015年第4期。这一观点值得商榷，其逻辑上的问题在于，它将行政机关所要遵循的公法规范都视为管理型规范，但实际上，除了必须遵从管理型公法规范的行政合同条款外，还存在着行政机关与相对人基于协商、合意而产生的合同条款，它们只能像民事合同条款那样接受强制性规范的约束。因此，该如何适用公法规范，需要结合行政合同与合同条款类型区别对待。
关于国家的财产性权力（dominium）与主权性权力（imperium）之内涵及其区分，see Terenee Daintith, “The Techniques of Government”，in Jeffrey L Jowell, Dawn Oliver ed., Changing Constitution, Clarendon Press, 1994, pp. 209-236.
参见徐国栋：《民法基本原则解释―以诚实信用原则的法理分析为中心》（第5版），中国政法大学出版社2004年版，第90、91页。
参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义―以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《法学研究》2010年第6期。 作者简介：陈国栋，法学博士，大连理工大学法律系副教授。 文章来源：《华东政法大学学报》2018年第3期。 发布时间：2021/4/26