英国土地裁判所制度探微
沈开举，郑磊
（郑州大学 法学院，郑州 450001）
摘 要：在英国，土地裁判所具有独立的法律地位，拥有专业的裁判人员，遵循司法的原则和程序，在裁决土地争议、减轻法院负担和平衡公共政策方面发挥着独特的作用。英国2007年《裁判所、法院和执行法》进一步将土地裁判所纳入了新的裁判所司法系统，实现了完全司法化。因此，无论是性质上还是技术上，土地裁判所实际上就是一个土地法院。
关键词：土地裁判所；管辖权；裁判程序；监督救济
在英国，土地裁判所作为一个独立的纠纷裁判机关，在处理公民与公民之间、公民与国家之间的土地争端中发挥着重要的作用。据统计，2000-2004年间，土地裁判所年均受理600余件强制征收、土地补偿等初审和上诉案件，涉案金额从不足5000英镑，到多达8位数不等。2007年《裁判所、法院与执行法》，是继1958年《裁判所与调查法》之后，对裁判所体系进行的有史以来最大幅度调整，土地裁判所制度随之也发生了相应变化。
一、土地裁判所的建立与发展
二战后，英国为全面推进社会安全计划，开始限制土地开发权，推行土地开发权公有化改革，此举引发了大量的政府与土地权利人之间的征地补偿及相关争议。因这种纠纷的性质与普通民事纠纷有所不同，往往涉及地价评估等专门知识，工党政府倾向于在普通法院之外设立专门的裁判所对其进行管辖。于是，英国1949年颁布《土地裁判所法》，设立了两个土地裁判所：苏格兰土地裁判所和土地裁判所，以取代原有的政府机构，负责裁处此类纠纷。而后，1964年北爱尔兰《土地裁判所和补偿法》又设立了独立的北爱尔兰土地裁判所，最终形成了极具特色的土地裁判所制度。
半个多世纪以来，英国的土地裁判所以裁决纠纷的专业、高效与公正为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。然而，除土地裁判所之外，英国郡法院、高等法院、农地裁判所、租金评估裁判所、估价裁判所等均享有土地案件管辖权，而且不同裁判机构之间的受案分工又相当细致，有时只有法律专家才能分清，这给当事人带来了极大不便。为了改变这一状况，建立统一的土地裁判所体系的改革呼声不绝于耳。2001年8月里盖特委员会公布的审查报告《使用者的裁判所：统一体系，统一服务》，建议将各种土地类裁判所分成两级：(1)一个财产和估价裁判所受理大部分的一审案件；(2)经过改革的土地裁判所，受理现行土地裁判所的一审案件，以及对财产和估价裁判所判决不服的上诉案件。2004年7月英国政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》的白皮书中，采纳了里盖特委员会报告的大部分建议，决心将土地裁判所制度的改革放在整个裁判所司法系统的大背景下进行重塑，以更好地强化其纠纷解决功能。
作为改革成果之一，英国2007年通过的《裁判所、法院和执行法》，创造了一个新的、统一的裁判所体系。根据该法案的设计，英国现有裁判所的管辖权将全部移交给两个新设立的裁判所，即一个初审裁判所和一个上诉裁判所。两个裁判所将各分设若干个庭，每个庭负责一个类别的案件。2009年6月起，土地裁判所已经成为新成立的上诉裁判所的一个土地法庭，但其司法功能保持不变。它仍将像过去一样，完整地行使初审和上诉管辖权。
二、土地裁判所的性质与功能
（一）土地裁判所的司法性质
在英国，土地裁判所虽然事实上裁决着案件，但其司法性质却一直饱受争议。因为按照最高法院的理解，裁判机构一词比法院要宽泛得多，“所有的法院都是裁判机构，但不是所有的裁判机构都是法院”。然而，1957年弗兰克斯委员会报告的提出，直接促成了包括土地裁判所在内的行政裁判所体系从执行性的行政机构向裁决性的司法机构的转变，确立了裁判所活动的三个重要原则：公开、公正和无偏私。至此，土地裁判所已经被认为是英国行政司法体系的一部分，在分类上属于非政府部门公共机构(NDPBs)。
20世纪后半期，随着欧盟一体化进程的加速，《欧洲人权公约》确定的“公正审判权”，对英国的土地裁判所制度改革提出了挑战。因为，按照《条约》第6条的规定，任何裁决“公民权利和义务”的机构都必须是独立和公正的。而独立性也被认为是作为政府决策的外部制衡者――法院有效运作的关键所在。尽管土地裁判所的改革曾经在更司法化还是更行政化上有过短暂的摇摆不定，但随着2007年《裁判所、法院和执行法》的颁布，争论似乎尘埃落定。该法宣布承认裁判所是英国司法体系的一员，且受到司法独立原则的保障。因此，今天我们可以说，无论从性质上还是技术上，土地裁判所实际上就是一个法院。
（二）土地裁判所的功能
土地裁判所创立之初，旨在保证裁决过程不受各部的控制。如今，“司法化”了的土地裁判所已经成为保护公民权利的重要屏障。主要功能包括：
1.裁决土地争议。土地裁判所最基本的职能就是裁决。不像法院行使司法审查权那样，在审查行政决定时，土地裁判所并不局限于某项决定的“合法”与否；也不像议会行政监察员那样，仅仅注重一个决定是否因不当而导致了不公正的结果。土地裁判所可以决定法律问题、事实问题和政策问题，而且，还可以用其对以上问题所作出的裁决来替代最初决定者的决定。总之，土地裁判所超脱政治影响之外而独立作出裁决，有效地调处了公共政策与法律原则的冲突，为土地争议的解决提供了一种较为迅速、经济、也更为便捷的公正裁判方式。
2.减轻法院负担。土地裁判所具有程序简易、时效迅速、成本低廉和高度专业性的优势，使其成为司法体系的重要补充。一般来说，由法院来裁决的土地争议案件，主要集中在某些纯粹由法律问题引发的争议方面，例如，土地所有权争议、土地侵权争议、土地继承权争议等。但是，在有的土地争议案件中，可能一部分争议问题由法院来裁决，另一部分争议问题由裁判所来裁判。例如在征地争议案件中，强制征收决定是否有效、政府征收权行使是否合法等，主要由高等法院来决定；而征地补偿是否合理，则由土地裁判所来裁决。
3.平衡公共政策。土地裁判所的“非法律专业”的最大优点在于，它可以更好地保持决策的连贯性，并且更有能力通过对法律所规定问题的现实状况的解释分析和对当今社会条件的反映，给予法律背后的政策以影响。知识型非专业人士作为裁判人员，比法律人士更有能力预见他们决定的潜在影响，因此更能避免决策中潜在的异常和不一致。此外，土地裁判所并不必严格遵守自身先前的决定或者先例标准，也使其可以根据每个案件的特殊事实进行具体的考虑。
三、土地裁判所的组成与管辖权
半个世纪以来，英国的土地裁判所一直保持着两个基本特点：第一是它的人员组成。它由法律人士和特许测量师组成，每个成员都有完全独立的司法权。第二个重要特点是，土地裁判所提供了“一个单一的、统一的管辖权”。
（一）土地裁判所的人员组成
土地裁判所实行主席负责制，设主席1名，由大法官咨询裁判所高级主席意见后任命。其他成员要么是特许测量师，要么是律师。此外，还有一名登记官，以及一名负责裁判所日常行政事务的裁判所经理。土地裁判所主席应当是英国普通法院的法官，或者至少具有七年执业经历的出庭律师。土地裁判所的其他成员，应该是出庭律师或者诉状律师，或者是具有土地评估经验的专业人士，由大法官咨询皇家特许测量师机构主席的意见后任命。在土地裁判所主席出现临时空缺或者丧失能力时，大法官得任命土地裁判所的其他成员作为代理主席。如果大法官认为土地裁判所的成员不适合担任或者无法胜任公职时，大法官可以径直宣布其职务将被解除。这种主席制及成员的任命模式和裁判所系统的组织结构有助于加强其独立性，而且也会对裁判所的成员（包括非法律和法律的）的培训带来方便，还会增强提高裁判所所做裁决的一致性和质量。
（二）土地裁判所的管辖权
1.初审管辖权
土地裁判所受理初审案件的范围包括：（1）补偿争议。包括土地强制征收补偿争议、因公共工程的使用（如公路或机场噪音）造成的土地价值贬损时的补偿争议以及采煤区塌陷、海防工程、水库、地面排水工程等引起的其他损失补偿请求。（2）财产损失通知。根据1990年城乡规划法第150条的规定，因政府的规划决议造成土地权利人利益受损时，在符合法定条件的情况下，土地权利人有要求政府购买其土地的权利，在政府以相反理由拒绝时，当事人可将此争议提交土地裁判所裁决。（3）限制性合同。根据1925年财产法第84条的规定，土地所有人或永佃权人在其土地利用受到用途、建筑物等方面的合同限制时，可向土地裁判所提出申请，土地裁判所可以裁决解除或修改限制性合同，也可裁定对土地权利人予以补偿。（4）仲裁。土地裁判所可以作为一个仲裁机构，适用1996年仲裁法裁决双方当事人一致同意提交裁判所的案件。这类案件一般集中在有关土地价值的争议领域。（5）土地税收申诉。根据1970年税收管理法第46D条的规定，公民对某些与土地价值相关的皇家税务和海关机构的决定不服时，可以向土地裁判所提起申诉。（6）采光权申请。当某一建筑物的建设将会影响相邻土地权利人的采光权时，拟建建筑物的所有人可向土地裁判所提出申请，裁判所审查结束后发布公告并出具证明书，表明拟建建筑物所有人已有权享有阻却相邻土地采光权的权利，然后，拟建建筑物所有人持此证明向当地政府提出有关建设许可申请。
2.上诉管辖权
对土地类“初审裁判所”的裁决不服的，可以向“上诉裁判所”――土地裁判所提起上诉。土地裁判所受理上诉案件的范围包括：（1）不服估价裁判所裁决的上诉。土地占有人或空闲土地所有权人在缴纳地方税时，不服土地估价官的决定，将其争议交由估价裁判所裁决后，当事人仍不服的，可向土地裁判所提出上诉。（2）不服租金评估裁判所裁决的上诉。根据2002年不动产和租金改革法第175条和1996年住宅法的规定，当事人不服租金评估裁判所的裁决，可以向土地裁判所上诉，但必须获得许可。（3）不服住房裁判所裁决的上诉。根据2004年住宅法231条的规定，不服住房裁判所的初始裁决，可以向土地裁判所上诉，但必须获得许可。
3.“司法审查”权
土地裁判所将像高等法院一样行使部分“司法审查”权。根据英格兰、威尔士法律和北爱尔兰法律的授权，当事人可以向土地裁判所申请下述几种救济手段：(a)强制令；(b)禁令；(c)调卷令；(d)宣告令；(e) 禁止令。
四、土地裁判所的裁判程序
为确保土地裁判所公正、独立地处理案件，土地裁判所虽然不适用普通民事法院遵循的《民事诉讼规则》，但同样也有自己的裁判程序。以1996年《土地裁判所规则》为例：
（一）裁判所的程序类型
土地裁判所对所有初审、上诉和仲裁申请都实施动态的案件管理，根据案件性质和当事人一致同意与否，选择适用标准程序、特别程序、简易程序或书面陈述程序。
1.标准程序。土地裁判所受理的案件，大多数适用“标准程序”。标准程序包括提交申请、案件陈述、受理、文书送达、听证和裁决等环节。
2.特别程序。案情复杂、标的较大以及重要的案件，则适用“特别程序”处理。根据裁判所主席的指示，这些案件从开始就由裁判所的一个或几个成员负责。通常需要庭前审查程序，以便确定案件争议、审理步骤和具体日程表。
3.简易程序。为了节省时间和费用，某些争议明显、标的较小的案件，如果上诉人或者起诉人同意，土地裁判所将选择“简易程序”进行审理。这类听证是非正式的；允许特许测量师既当代理人又当专家证人；证人不用宣誓；通常也没有诉讼费用。
4.书面陈述程序。如果案件争议较小，且双方当事人对审理程序达成一致意见，裁判所可采用“书面陈述程序”。与前述三种程序不同，这一程序不需要开庭（尽管简易程序的听证是非正式的，但也需要开庭），只凭当事人双方的书面材料进行审理。它通常适用于根据1925年《财产法》第84条的“解除和修改限制性合同”案件。
（二）裁判所的审理程序
1.审前程序
准备向土地裁判所提出案件的当事人，必须向注册官提交一份包含所有必要信息的申请。申请应当载明如下信息：争议事项的描述、争议各方的名称以及地址、争议所依据的法案等。将填写好的案件注册申请表、相应证据文件及案件注册费，提交到土地裁判所，同时向裁判所提出其案件审理程序的选择及其理由。土地裁判所认可相关文件并受理后，给当事人一个案件注册号。土地裁判所将原告提交的注册申请等文件送达被告及其他当事人，并征求其对送达文件及案件审理程序的意见；土地裁判所注册官在被告及其他当事人提交答复（一般应在 14天内提交）后，直接确定案件审理所采用的程序，并通知各方当事人开庭的时间、地点等相关事项。
除了有限公司和企业需要法定代表外，一般来说，当事人可以选择自己出席案件。但土地裁判所的大多数案件，当事人都指定诉状律师，裁判所只与律师进行交流。出庭律师一般出现在较重大案件的听证中。
土地裁判所裁决案件是收费的，收取的费用包括：注册费、审理费，以及其他相关费用。根据案件类型和标的大小的不同，费用也不同，具体由裁判所服务局收取。当事人遇到不可预见的经济困难时，可以申请裁判所减免费用，或者申请法律援助。
2.听证
听证程序原则上是公开的，但审理双方一致同意的仲裁案件除外。听证开始时，一般先由上诉方、申请方或索赔方陈述案件、出示证据和文件。每个证人作证时都要宣誓，还要接受裁判所成员和对方的询问。对方有同样的陈述案件和出示证据的机会。各方都有机会说明他们赖以支持案件的法律依据。如果适用简易程序，听证是非正式的。
如果存在先决问题，裁判所主席可以应当事人的请求或者自行决定举行听证前审查。在听证前审查中，裁判所主席可以根据文件和书证，对申请中所涉及的任何法律和事实问题予以决断。如果裁判所在听证前审查中所作的意见，对整个申请的处理将产生实质性影响的话，那么裁判所可以将该听证前审查视为听证会。
听证过程中，双方当事人均可提供专家证据支持自己的主张。最常需要的专家证人是测量师和估价师，但在一些案件中，设计师和工程师也是必须的。每一个作证的专家证人都要向裁判所提交一份说明报告，以及一切适当的证明性文件。专家报告和证人陈述提交裁判所后，将由裁判所成员在听证之前宣读。通常每一方邀请的专家证人不得超过一个，除非向裁判所申请并获得准许（商业侵犯和矿业评估案例外）。传唤事实证人（即陈述自己所知道的但不给出专业意见的证人）不受限制。
听证期限的长短通常取决于案件的性质。如果各方能及时准备好所有文件并能较早举行听证，裁判所就能较快处理案件。但大多数案件中，尤其是标的较大和复杂的案件中，当事人需要几个月的时间准备听证。当事人可以申请延长审理期限，裁判所是否准许取决于案件的具体情况和申请理由是否充分。在不服LVT或RPT裁决的上诉案件中，土地裁判所可以依职权也可以依申请做出缩短期限的紧急指令。
土地裁判所对大多数案件的听证都在伦敦的常设法庭举行。如果确有必要或当事人提出请求，也可以在苏格兰、威尔士的任何地方举行。
3.裁决
在争议案件的审理人员的确定上，如果仅涉及纯粹的价值或法律问题，案件通常由一个具有测量师资格的成员或者具有法律经验的成员独任审理；如果争议同时涉及法律和价值问题，通常由两名成员（分别是具有法律和测量师资格）进行审理；极其例外情况下，则由三名成员审理。
土地裁判所一般不在听证后立即作出裁决。如果必要，它还要勘察争议的土地和其它相关地点，书面做出裁决并送达各方当事人。在公布裁决后，裁判所会发布一个简短的正式命令说明裁决的效力。在限制性合同案件中，命令对争议土地具有永久效力。
尽管裁判所作出裁决通常不受严格证据规则的约束，裁判所成员也可以依赖自己的经验和学识来进行判断，而不限于听证会上所提交的事实，但在2007年关于租金评估裁判所一个上诉案中，土地裁判所明确写道：“作为一个专家型裁判所，作出裁决至少应当满足三个不可或缺的要件。第一，必须基于证据作出裁决。第二，据以作出裁决的证据，必须经过当事人的质证。第三，裁判文书应当附具裁决的理由。”
土地裁判所在决定法律问题时，需要接受上诉法院判决的约束。尽管土地裁判所没有遵循自己先前裁决的义务，但这并不意味其在实际中不这样做。遵循先例是保持行为连贯性的途径，基本公正要求每一个裁决者保持行为的连贯性。然而，只有拥有一套可靠的收录和公布裁决的系统，遵循先例才能成为可能。为此，土地裁判所所有裁决均以书面形式作出。除仲裁案件外，所有裁决都将登载于土地裁判所网站。
五、土地裁判所的监督与救济
（一）对土地裁判所的监督
1.行政司法与裁判所委员会
《裁判所、法院和执行法》设立了新的行政司法和裁判所委员会，负责监督整个裁判所司法体系，协调法院、裁判所、议会行政专员和替代性纠纷解决机制之间的关系，以保证它的便捷、公正和高效，满足使用者的需要。
行政司法和裁判所委员会由议会行政监察专员和大法官、苏格兰大臣和威尔士大臣协商指定的10到15名人员组成。委员会主席由大法官征得威尔士和苏格兰大臣同意后，从指定成员中任命。委员会对于行政司法体系的功能是：（1）保证行政司法体系处于监督之下；（2）保证行政司法体系便利、公正和高效；（3）向大法官、苏格兰大臣、威尔士大臣、裁判所高级主席提出完善行政司法体系的建议；（4）提供行政司法体系改革的建议和对行政司法体系进行研究，并确保上述报告得到妥善的考虑。
委员会对于裁判所的功能是：（1）对整个裁判所体系和任何一个裁判所的组织结构和日常工作进行监督，并提出报告；（2）就自己认为特别重要的问题，对整个裁判所体系和任何一个裁判所展开调查并提出报告。（3）对任何已经生效的或拟议中的有关裁判所的议会立法进行审查和发表意见；（4）在进行审查和发表意见时，必须咨询苏格兰或威尔士委员会的意见。
2.裁判所高级主席
《裁判所、法院和执行法》设立了裁判所高级主席一职。他经大法官推荐，由女王进行任命。大法官在决定推荐人选之前，应当咨询英格兰和威尔士王座法院院长、苏格兰上诉法院院长和北爱尔兰王座法院院长的意见。裁判所高级主席的职责包括：（1）确保向裁判所申请救济是方便的；（2）确保裁判程序是公正、快捷和高效的；（3）确保裁判所成员是案件相关领域的专家或法律人士；（4）探索裁判程序开始之前的替代性纠纷解决机制。
（二）对土地裁判所裁决的救济
对土地裁判所的裁决不服，当事人可以向上诉法院上诉或向高等法院申请司法审查。“上诉是涉及所作决定正确与错误的问题，而司法审查则只涉及所作决定合法与非法的问题。”（P457）
1.向上诉法院上诉
通常，土地裁判所会在裁决中载明，如果当事人不服，依法享有向英格兰和威尔士上诉法院、北爱尔兰上诉法院或者苏格兰判决法院上诉的权利。例如，在裁决理由书写不明的案件中，上诉法院强调，说明裁决理由这一法定义务“是重要的，不能以模糊笼统的文字来搪塞”。大法官莱恩勋爵认为，“关于裁决理由的说明必须表明该裁判所已对当事人之间的争议点作了考虑，同时还必须说明其做出结论的证据。倘若证据之间存在矛盾，裁判所则应当说明其审查认定的结论。如果某一裁决没有适当的理由说明予以支持，就会被有关机关予以撤销或者发回重审。”在上诉案件中，土地裁判所扮演着高级记录法院的角色。当事人如果试图上诉，必须事先获得上诉法院的许可。申请期限是裁判所做出裁决后28天内。
2.司法审查
根据1981年最高法院法第31条的规定，当事人享有申请司法审查的权利。当土地裁判所的裁决适用法律错误时，《裁判所、法院和执行法》第140条授予高等法院予以撤销并直接作出替代性裁决的权力。
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（原载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2010年第3期）
收稿日期：
作者简介：沈开举（1962-），男，河南固始人，法学博士，郑州大学法学院教授，博士生导师，副院长，郑州大学中国土地法律研究中心主任。郑磊（1983-），男，河南济源人，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业2008级硕士生。
基金项目：国家社会科学基金项目《修宪后的中国土地管理制度改革》（编号:07BFX026）的阶段性研究成果之一。