【内容摘要】本文阐述了马克思主义关于问责思想的论述，然后指出现阶段我国政府问责制面临的困境，并在此基础上提

出了发展和完善政府问责制的对策。

【关键词】政府    政府问责制    对策

马克思和恩格斯认为人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。只有人民群众真正了解政府决策和行动的全

过程，才能真正实现对政府的强有力监督。

一、马克思主义关于问责制的思想

马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时，在肯定和赞扬公社政权建设中包含人民监督色彩的公开性与普选制时指出：公社把行政、司法和教育等方面的所有公职向民众公开，一切公职人员由普选产生，且随时可以被选举者撤换或罢免，从而让公职人员作为勤务员在公众监督之下负责地开展工作。列宁根据苏维埃政权建设的经验也曾指出：“群众应当有权为自己选举负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细小的步骤。群众应当有权推荐任何工人群众承担执行的职能。”他还特别强调对高级干部的监督，他指出，靠领导干部个人的道德自省及自律的觉悟，能形成对权力的制约，但同时也应有适当的他律约束，并保证他们的活动置于人民群众的监督之下。1945 年毛泽东在延安与黄炎培先生谈及国家政权建设中的“兴衰周期律”时指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”邓小平则较为直接地针对责任制的必要性及具体措施的初步设想进行了论述。在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，他指出，“党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”在《坚持党的路线，改进工作方法》的讲话中，他指出：“必须把分工负责的制度建立起来。集体领导解决重大问题；某一件事、某一个方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。”在领导干部的任用上，他指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度等??要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就所有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”邓小平的这些思想既包括了异体问责的思想，也提出了“弹劾”、“罢免”等责任追究的思想，为政府问责制的发展提供了有益的借鉴和启发。2008 年，胡锦涛在全党深入学习实践科学发展观活动动员大会上发表重要讲话。他强调，今年以来，一些地方发生重大生产安全事故和食品安全事故给人民群众生命财产造成重大损失。从这些事件中反映出，一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风飘浮、管理松弛、工作不扎实，有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁。我们对这些事件及其后果的严重性必须充分估计，对其中的惨痛教训必须牢牢记取。这些事件再一次告诫我们，只有抓紧解决党员干部队伍中存在的突出问题，使全党同志始终坚持立党为公、执政为民，始终坚持以人为本，始终把人民群众安危冷暖放在心上，我们党才能更好地带领广大人民群众为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。

二、我国实行政府问责制的现实困境

2008 年以来，行政问责在各地频频发力，密集度之高远超出往年。虽然“问责”已经成为人们所熟悉的字眼，但是，政府问责制在我国的发展还很不完善，在实践中还存在一些困难，甚至这些困难是来自政府部门内部的阻力。具体来说，包括以下几方面：

（一）关于政府问责制的法律不完善

目前，我国尚无全国统一的关于政府问责制的法律，各地标准不一，甚至无法可依。关于问责制的法规、条例多散见于一些政策、文件中。这其中既有党的条例，也有政府颁布的法规，既有由中央部门出台的，也有不少是由一些地方政府制定的。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。中央已出台的几部关于约束党政领导干部的法律、法规，但其对问责制的指向尚不明显，有的虽已规定了对违法行为进行追究，但如何追究，由谁来追究等问题尚无章可循。

（二）政府责任的划分、运用及评估标准不明确

目前，在行政权责的划分方面，我国既面临着中央政府与地方政府之间职权范围交叉、权责界线模糊的问题，也面临着各级政府部门内部权责划分不清、争夺权力、推卸责任等问题。在政府权责运用方面，目前仍存在“独占性权力与共享性权力范围的模糊性”及权责运用失衡之间的矛盾。在政府承担行政责任的评判标准方面，虽建立了绩效评估机制但仍不完善，没有相应的法律和制度作保障。此外，评估的主体单一、评估人员专业化程度低、国家对绩效评估的资金投入不足、评估技术泛经济化，定性分析多定量分析少等评估意识与评估技术上的问题，增加了对政府责任承担情况的考核难度。

（三）同体问责力度弱，作用不明显；异体问责发展缓慢

在行政实践中，政府内部的下级在执行上级的决策过程中往往出现擅自更改政策、随意变通政策以谋取部门或私人利益，遇事互相推诿，“踢皮球”的现象。对这些不负责任的行为，政府内部的上级部门应该追究下级部门的责任，进行同体问责。但事实上，同体问责的力度非常弱，效果也不明显。异体问责主要是发挥人大的作用。人大的问责主要是指全国和地方各级人大及其常委会对政府部门及其公务员的责任监督与追究。虽然宪法及地方组织法中都明确规定了人大对政府的监督权力，但在实际的异体问责中，人大的监督权发挥是不充分的。究其原因并不是因为人大不具备监督及问责政府的权力，而在于人大的这部分权力要么被政府或党的权力所覆盖出现倒置；要么是人大在此方面认识不到位，工作动力不足。

三、在我国发展与完善政府问责制的对策

（一）完善政府问责制的相关法律

1．制定一部全国统一的问责法律

全国统一的法律可以使问责的法律依据标准更加明确。这部全

国统一的关于政府问责制的法律应在充分了解我国现阶段国情的基

础上，针对政府部门的工作特点，由全国人大颁布并要求中央政 府、地方各级政府贯彻执行。

2．以法律的形式明确责任划分

要以法律的形式明确党务系统与政务系统之间的职责划分，对党委的同体问责加以具体化。还要加强政府纵向和横向部门之间的职能权限，切实解决部门之间职能交叉、权责脱节及政出多门等问题，并对政府公务员的权力与责任进行制度化、规范化的界定，将公务员的权力、责任、义务在法律中均详细规定。对行政权力进行规范约束和全面监控，最大限度地减少权力失范或者滥用权力不承担责任的可能性。

（二）加强同体问责和深化异体问责

政府问责制既需要同体问责也需要异体问责。我国应建立以民意和外部监督为基础，以权力机关即人大为主导，执政党、民主党派、司法机关、人民团体、大众等多方面有序参与，相互配合、共同促进的问责体系。

1．加强同体问责

加强同体问责就是要在部门之间、上下级之间加强权责配置 ，做到权责一致，权责对等。另外，还要加强在对政府行政立法权行使过程中、政府各项决策及其行使过程的合理性与合法性、对政府对其下级机关和各企事业单位、社会组织的管理领导权的监督等方面。

2．深化异体问责，突出人大的作用

深化异体问责，对于我国现阶段来说，就是要加强人大在问责制中的作用。人大对政府的问责是异体问责中最基本、最必要也是最重要问责主体。如威尔逊所言，代议机构“应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”在异体问责中，加强人大的作用，可以从以下几方面考虑：1．加强人大的监督和问责意识；2．加强制度安排与程序设计，强化人大监督和问责政府的权威；3．突出人大的监督与问责的地位与作用。

（三）健全问责程序，增强政府透明度

1．健全问责程序，保障人民利益

民主、公开、有效的问责程序是问责制度基础构建和实施成功与否的关键，在制度设计上应重视健全问责程序，制定合理、严谨的问责程序，增强问责的可操作性和透明性，提高问责效率。要设立专门的问责受理机关，对受理期限、处理期限、复议期限、时效性等问责具体问题进行明确；规范问责主体的启动程序，特别是人大问责和公民问责，用法律来保证其可操作性，规定行政问责的回避制度；逐步建立以引咎辞职为核心的官员自责体系；建立问责客体的抗辩申述规则，扩宽并保障问责客体的权力救济渠道。

2．公开政务信息，增强政府透明度，科学考核公务员政府问责制的前提是政务信息公开，它要求政府积极主动地公开政务，增强政府的透明度，完善信息公开制度，确保公民的知情权、参政权。能够让全体人民有效监督政府的权力，防止权力的腐败和专职人员的专断。此外，还要制定一套可行的政府绩效评估机制和奖惩机制，切实有效的考核政府公务员，真正了解政府部门及其官员是否履行其相应职责，完善对政府公务员的奖惩机制，更好地推动政府公务员依法行政、高效行政。

（四）加强环境建设，提高公民的参与热情

政府问责制不仅需要制度性的力量，还需要来自公民的以及来自社会各界的监督。

1．通过持续的创新和改造形成良好的问责文化氛围，提高公众的问责热情，要形成政府与公民之间的良性互动，还要使政府与公民的联系从单向对公民公开信息，经过协商转变到积极参与上来，让公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定和参与，这样才更有利于公民监督政府负责任地行政，在整个社会形成一种问责文化氛围。只有将问责文化尽力内化于人们的潜意识中，才能使公众积极而理智地参与到问责过程中，问责制的健康运行和良好功效才可以保证。

2．充分发挥新闻舆论的监督功能

新闻舆论是强化政府问责、增强政府回应力的重要措施，在现代社会，新闻媒体具有强大的信息传播和影响力，能够给政府官员施加非常的精神压力，增强政府及其官员对社会的回应度。国外学者这样评价媒体的监督力量：“非政府组织对公共部门的监督，其中一种确保政府及其人员公共责任的力量就是媒体。”媒体能够以一种高度艺术性的形式来报道政府官员以及公务员的活动，对政府的规划及实施进行调查，抓住那些不负责任的行为进行曝光，新闻媒体的舆论监督已然成为一种不可替代的强大的监督力量。

注释：

郭蕊．论政府问责制在我国的发展与完善．东北师范大学硕士学位论文．2006．

参考文献：

［1］毛政相．问责制：必须走向制度化．理论探讨．2005(1)．

［2］王学军．论我国政府之现实困境以及出路．理论与改革．2005(1)．

［3］司林波，韩兆柱．政府问责制：责任政府的实践形式．政治与公共管理．2007 (5)．

［4］陈强、陈国权．我国地方政府问责制的文本分析．浙江社会科学．2007(1)．

［5］韩兆柱．责任政府与政法问责制．中国行政管理．2007(2)．

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文章来源：法制与社会 发布时间：2009/10/27