当代中国社会保障权之可诉性透视
关键词：社会保障权；国家义务；可诉性；《人民法院案例选》
一、作为社会保障权的社会保险权可诉性状况分析
作为社会保障权的社会保险权，它主要是指公民作为劳动者依照国家所建立的社会保险制度在履行一定的义务后有得到特定金额的权利。从国家法定义务的立法履行来看，我国社会保险权主要可以细化为工伤保险、养老保险、医疗保险、生育保险等多项子国家义务内容。仔细分析以上内容，我们可以发现它们在逻辑上都具有法律层面的可诉性。但在具体司法实践当中，其可诉性程度却呈现出诸多差异性特征。在本文，为了能够比较直白地分析出这种特征，我们将通过《人民法院案例选》总第1辑至总第71辑（下同）所收录的社会保险权案例来具体分析。
（一）关于社会保险权之工伤保险的可诉性状况分析
截至到2010年，我国《人民法院案例选》共收录了47个有关工伤保险方面的案例，占总社会保障权案例的72.3%。依据这组统计数据，我们可以粗略推断出当前我国关涉社会保障权可诉性的案例主要是集中在工伤保险方面。而进一步对其加以甄别归类，上述工伤保险案例事实上又主要是集中在工伤认定方面。具体来说，在上述47个案例当中，其中涉及工伤认定方面的案件共有37个，占工伤保险案例的78.7％，而占总社会保障权案例的百分数也高达56％以上。
以分析以上主要案例类别即工伤认定案例为例，我们可以发现近二十年来，无论是以单位员工（包括其近亲属）为原告的工伤认定案件，还是以用工单位为原告的工伤认定案件，其最终审理结果基本上[③] 都是以受害劳动者（或其近亲属）胜诉而告终的。具体来说，在这些案件的审理过程当中，除有4个案件[④] 是通过二审法院改判而使受害劳动者胜诉的，其余所有案件都是在一审终结之时，其即获得了人民法院的胜诉判决支持。而在此，我们为了能够更加鲜明的突出当前我国司法机关在审理工伤认定案件中所遵循的基本法律精神，我们将专门以二审改判的“林国雄诉深圳市劳动和社会保障局工伤认定案”为例来进行分析。
在该案审理过程当中，导致两审人民法院作出截然相反的判决结论，其直接原因就在于两审人民法院在“林国雄在参加用人单位举行的体育活动中受伤是否应当被认定为工伤”的问题上产生了严重的分歧。其中，一审法院深圳市福田区人民法院认为，“原告是在所在公司与客户公司进行的体育活动中受伤，非因履行工作职责受伤，其受伤情形不符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项的规定”，因而其应当不属于或不视为工伤。而二审法院深圳市中级人民法院经审理则认为：“上诉人（即本案原告）系为第三人的利益，在参加由其组织的足球比赛中受伤，而上诉人提交的证据以作出工伤认定的合法有效的证据材料，无法确凿证明上诉人非因工作原因受伤，即被上诉人对该事实的认定缺乏充分证据予以证实。故被上诉人在未查清上诉人是否非因工作原因受伤的情况下，即认定其受伤情形不符合《工伤保险条例》第十四条及第十五条规定的应当认定为或视同工伤的情形，从而认定上诉人受伤性质不属于或不视同工伤，属认定事实不清、适用法律错误，应依法予以撤销。”仔细推敲以上两种审判意见，我们发现导致其分歧的根本原因乃在于人民法院在审理工伤认定案件中所坚持的基本价值取向差异。具体来说，在本案之中，导致二审人民法院予以改判的根本原因即在于：在我国立法规范层面，不仅宪法第33条明确指出了国家要尊重和保障人权，同时作为规定工伤保险的基本法律即劳动法也将“保护劳动者合法权益”摆在其立法宗旨的第一位。换句话说，在工伤认定案件的审理过程中，深圳市中级人民法院在事实上已经用该个案告诉我们，即任何法院在审理此类案件时都有必要遵循这样一个基本的法律原则和精神，即人民法院必须尽可能地保障主观上无恶意的劳动者在工作或者与工作相关的活动中遭受事故伤害或者患职业病后，能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。正是基于此，我们发现当前我国在社会保险权之工伤保险方面，确实已经较好地实现了其在法律层面的可诉性。
（二）关于社会保险权之养老保险的可诉性状况分析
作为社会保险权的养老保险，有学者也将其称之为老年社会保险或年金保险，它主要是指劳动者在到达国家规定的退休年龄，退出社会劳动领域后，按规定享受物质待遇，保障其基本生活需要的一种社会保险制度。(P238) 就目前而言，由于我国的养老保险制度还尚处于改革探索阶段，其出台的政策文件多尚处在“决定”、“通知”和部门规章的层次。[⑤]因而在现实中，受这种低层次规范性法律文件等消极因素的影响，我国目前关于养老保险之可诉性状况还不容乐观。
以《人民法院案例选》为参照系，截止到2010年，其一共才收录了5个有关养老保险方面的案例，[⑥] 只占到总社会保障权案例的7.7％。对此稍加分析，我们可以发现以上案例事实上都是通过行政诉讼的方式表现出来的。如果我们依此路径进而从行政诉讼的受案范围角度来审视之，以上案件则主要涵括了有关养老保险的行政裁决、行政确认、行政处理、以及行政不作为的可诉性问题。针对以上案件类型，我们认为虽然我国《行政诉讼法》已经在立法上明确肯定了其法律层面的可诉性，且当前司法实践也在一定程度上践行了这种法律上的可诉性。但进一步分析以上案例，我们无法否定当前我国不论是在司法还是在立法上，对于养老保险法律层面的可诉性，其都有待于进一步改进。
具体来说，我们在此将主要以“黄兰芳诉海门市劳动局退休管理行政处理决定案”为例来进行分析。在该案例中，当事人双方争议的焦点事实上即在于劳社部发（1999）8号文件规定的办理退休手续时，“身份证与档案记载的出生时间不一致，应以本人档案中最先记载的出生时间为准”的规定是否合法有效。在一审中，受案法院启东市人民法院严格依照上述规章规定，进而在判决中指出：“被告认定原告在1999年11月办理退休手续时，尚未达到规定的退休年龄，有事实根据。被告作出注销原告退休审批表和退休养老证的行政处理并无不当”。而二审法院对此却没有苟同，因为根据
（三）关于社会保险权之医疗与生育保险的可诉性状况分析
在医疗保险的立法领域，虽然根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》精神，我国劳动和社会保障部已经会同有关部门、部委共同研究制定了16个配套文件，为推进我国基本医疗保险制度改革提供了一个比较完整的政策体系。但是从司法层面来看，由于上述16个配套文件的法律层级事实上都是处于规章层次。而在现行的行政诉讼体制下，我们知道人民法院审理行政案件的依据只包括法律和法规，规章只能起到参照适用的作用。如此以来，我们就会发现，如果从严格意义上来定义医疗保险争议的法律依据问题，其可以说是无法律法规可依。或许正是因为这种立法的不完善，直到现在我国《人民法院案例选》还没有收录到任何一个严格意义上的医疗保险案件。正是从这种视角上加以分析，我们似乎可以这样认为，即当前我国立法关于医疗保险案件的可诉性，在司法领域中并未得到实践的直接证明。而无独有偶，对于生育保险的可诉性现状分析，其也应当属于此种状况。具体来说，虽然我国《妇女权益保护法》、《劳动法》等法律也规定了妇女生育方面的一些权利，但是就目前而言，我国直接关涉生育保险的法律文件主要为1988年6月国务院发布的《女职工劳动保护规定》、以及1994年劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》。根据这两个法律文件，虽然有学者通过统计指出，“截至到2006年末，全国参加生育保险人数为6549万人。”(P318) 但是从司法实践的角度看，我国关于生育保险可诉性的案例也是非常少见的。
二、作为社会保障权的社会优抚权可诉性状况分析
作为社会保障权的社会优抚权，它主要是指那些为维护国家安全或社会秩序作出贡献和牺牲的人员及其家属有享受国家在物质上的优抚和抚恤的权利。从权利的国家义务范畴来看，它主要包括退伍军人就业安置、现役军人及其家属优待、烈属抚恤、军人退休生活保障等方面的内容。就以上义务的立法履行而言，根据有关学者的研究，虽然国务院《军人优抚优待条例》的颁布和施行，使我国社会优抚工作向制度化、法制化和社会化方向迈出了重要的一步，但由于其缺乏国家基本法的强制，因而在市场经济条件下，不少地方执行起来还很困难。而在具体的司法审判层面，以《人民法院案例选》为参考，虽然目前其一共只收录到5个[⑦] 相关方面的案例。但通过对以上案例的分析，我们发现当前我国在社会优抚权法律层面的可诉性方面，其确实取得了一些成绩。
尤为值得肯定的是，在此类行政案件的诉讼受理方面，根据我国《行政诉讼法》第11条第一款第（六）项规定，只有公民“认为行政机关没有依法发放抚恤金”，其才可以依法向人民法院提起与行政优抚有关的行政诉讼。然而，在“赵贵金诉任丘市民政局不依法发放抚恤金案”中，人民法院却在事实上用司法判例的形式扩展了《行政诉讼法》的上述立法规定。具体来说，在该案中，由于原告赵贵金的诉讼请求主要是要求民政局按照420号文件的规定履行义务，而事实上我们知道上述420文件所要调整的乃是移交政府安置的军队离休干部随军遗属的生活补助费标准，而非抚恤金。既然如此，那么依据《行政诉讼法》第11条第一款第（六）项的规定，人民法院本不应该受理此案。然而，在本案之中，受诉人民法院并没有就此而了结。相反，它通过分析指出，根据《行政诉讼法》第11条第一款第（八）项、以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第48条第二款之规定：“人民法院审理起诉行政机关没有依法发放抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告申请，依法书面裁决先予执行。”涉及社会保险金、最低生活费等案件，应当属于行政诉讼的受案范围。而在此案中，生活补助费事实上与以上几种案件情况类似，是要求行政机关发放生活补助的具体行政行为，因而人民法院有权加以审理。而除此之外，以上案例中的“李彦启等诉邳州市陈楼镇人民政府不依法履行优待金给付义务案”也是属于此种情形。
总而言之，我们认为通过对以上案例的分析，我们可以看出当前我国人民法院在审理社会优抚权方面的案件时，针对那些法律法规没有明文规定是否可诉的情况，其事实上已经认可了一种更为人性化的受理审查方式，即只要符合“以人为本”的宪政精神，其就可以根据案件的具体情况，进而通过《行政诉讼法》第2条、以及对其兜底条款即第11条的扩张解释而将其纳入到行政诉讼中去。
三、作为社会保障权的社会救助权可诉性状况分析
作为社会保障权的社会救助权，学界也有将其称之为社会救济权，它主要是指社会成员在因自身、自然或社会原因造成贫困，无法维持基本生活的情况下，从国家获得物质帮助的权利。就目前而言，虽然学界普遍认为，“社会救济是社会保障的最低层次，被视为整个社会保障制度的第一道防线。”(19) 但通过对其可诉性状况进行分析，我们发现当前我国对社会救助权之维护（主要体现为国家给付义务）状况，还很不乐观。具体来说，这种不乐观主要表现在以下几个方面：
第一，从数量关系维度看。当前我国人民法院审理的社会救助权案例，可以说是甚是少见。其中，以《人民法院案例选》为参照系，截止到2010年，其总共才收录了1个有关社会救助权的司法案例，即“王秀英诉合江县参宝乡人民政府不予发给《五保供养证书》案”，(P737－740) 只占到总社会保障权案件的1.5％。
第二，从案件可诉性内容维度看。根据有关学者研究，当前我国国家对社会救助权的保障义务主要体现在城市居民最低生活保障、农村救助与扶贫、特殊对象的救助、城市流浪乞讨人员救助、专项灾害救助等方面。(P237－240) 但从以上义务内容的履行状况来看，我们发现其仅仅涉及到了农村贫困人口社会救助权的可诉性问题。而在其他方面，社会救助权之可诉性则似乎还没有提上议程。
第三，从案件可诉性类型维度来看。就目前而言，我国法律层面社会救助权之可诉性主要是通过行政诉讼路径加以实现的。而事实上，我们知道在刑事法上我国也有社会救助方面的法律规定，例如，现行《刑法》第216条明确规定：“挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损失的，对直接负责人员处以3年以下有期徒刑或拘役，情节特别严重的处3年以上，7年以下有期徒刑。”然而，纵观我国当前社会现实，通过刑事诉讼路径以救济公民社会救助权的案件也是非常罕见。
四、作为社会保障权的社会福利权可诉性状况分析
社会福利权，作为公民有享受国家和社会提供的诸如文化、教育、娱乐和医疗保健等方面的各种公共社会福利，以提高其自身生活质量、自我发展的权利，其主要覆盖在职业福利、民政福利、公共福利等三个方面。与上述各类社会保障权不同，国家对社会福利权的保障还具有诸多特殊之处。例如，有学者将其主要概括为：第一，社会福利保障对象针对全民，具有普遍性；第二，社会福利权利义务不一致，具有单向性；第三，社会福利待遇标准一致，具有公平性；第四，社会福利的高层次性。(P380) 而我们认为在以上所有特征之中，其最大的特征即在于它超越了保障人们基本生活需求的标准，进而是为了保证人们能够过上尊严、体面、文明的生活，亦即是为全体社会成员物质和文化生活水平和生活质量的改善和提高而提供的保障。也正是基于此，我们认为对于社会福利权的可诉性程度探析，我们宜区别视之。具体来说，以1986年《关于进一步保护和复制社会福利生产的通知》、1991年《残疾人保障法》、1992年《妇女权益保障法》、1994年《母婴保健法》、1996年《老年人权益保护法》等涉及社会福利权的法律法规规定为依据，我们可以再次将其对应到前文所提及的国家尊重、保护和给付义务之中去。即通过进一步分析，我们则可以看出在上述法律条文之中，只有涉及到社会福利权的国家尊重和保护义务规定，其才具有完全的可诉性，而其若涉及到国家的给付义务层次，当事人则必须要有明确具体的规则时才能向人民法院提起诉讼。当然在此，无论我们如何加以思量或掩饰，在事实上我们都无法掩盖当前司法实践关于社会福利权可诉性的零的突破。而对此，《人民法院案例选》似乎恰好就是一个明证。
五、结论
通过上文对《人民法院案例选》（1992－2010）社会保障权案例的分析，我们发现我国宪法层面社会保障权的可诉性目前尚未提上议程；而在法律层面，虽然有关社会保障权的各子权利内容在逻辑上都具有可诉性，但在现实中，其却呈现出诸多不足：
首先，从案例整体布局看。当前我国有关社会保障权可诉性案例的分布很不均匀。从已有统计数据来看，社会保障权案例主要都是集中在社会保险权之工伤保险领域，特别是工伤认定方面。而对于社会保障权之其他领域，如社会保险权之医疗与生育保险领域、社会救助权领域、社会福利权领域，其可诉性案例可谓“凤毛麟角”。
其次，从案例适用依据看。在社会保险权之养老保险、医疗与生育保险等领域内，由于国家出台的立法政策、法律文件多尚处于“决定”、“通知”和部门规章层次，而现行行政诉讼体制又明确规定人民法院在审理行政案件时只能依据法律法规，并参照规章。因而，在具体处理上述案件时，人民法院往往被陷入无法律法规可依、或有法律法规可依，却又因受法官业务素质整体偏低等因素影响，而径行违法适用规章等规范性法律文件的境地。
再次，从案例所表国家义务维度看。上述《人民法院案例选》之社会保障权案例，主要体现的乃是国家对社会保障权的尊重和保护义务。以占绝对数量优势的工伤保险案例为例，以上案例的诉讼目的，即基本上都是为了防止劳动和社会保障部门、或用工单位对受害人社会保险权的侵害。而事实上，众所周知，社会保障权的根本目的，乃在于为那些处于弱势或者是特殊情形下的公民提供物质帮助。换句话说，从义务视角来看，社会保障权的重心乃在于国家具体给付义务的履行。而纵观上述带有明显给付性质或特征的社会救助权、社会保险权之养老保险等，其可诉性案例就如沧海之一粟。
最后，我们认为虽然当前我国关于社会保障权的维护，还亟须进一步发展和完善，国家对社会保障权法定义务的最终履行还任重而道远，但我们亦无需妄自菲薄。因为，依据本文对社会保障权可诉性及其程度的分析，我们发现近二十年来，我国关于社会保障权实践机制的建设，并非没有任何成功经验。作为例证，在工伤认定案件中，法院对劳动者权利和利益诉求的一贯支持；在社会优抚权案件中，法院对《行政诉讼法》相关条文的扩张性解释。如是等等，这些都是国家践行社会保障权法定义务的进步因子。它们目前虽是星星之火，但注定可以燎原！
[基金项目]：国家社科基金项目“社会权的可诉性及其程度研究”（07CFX010）研究成果。
注释:[①] 关于社会保障权的基本内涵，学界存在诸多争议。本文采通说，认为社会保障权，是指社会成员由于年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难等因素，暂时获永久地丧失工作能力、失去工作机会，以至收入不能维持必要的生活水平或相当的生活水准时，有获得国家物质帮助的权利。它主要涵括社会保险权、社会优抚权、社会救助权、及社会福利权等子权利内容。参见张慧平：《论社会保障权》，载杨海坤：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社2004年版，第273页。
[②] 根据《人民法院案例选》编写说明，“它的主要任务是：及时反映全国各级人民法院审判工作的基本情况和司法水平，总结经验教训，指导审判业务，促进理论研究……。”“它是人民法院审判工作概况和一定时期社会概貌的如实反映，是指导人民法院审判工作的重要形式……，是法学研究的基础资料和法学教育的丰富素材。”笔者进而认为，以连续出版的《人民法院案例选》作为研究标本，不仅可以避免本文案例选择标准的不一致性，同时还可以通过对其总体把握，以勾勒出社会保障权维护的整体面貌。故，选用《人民法院案例选》进行分析。
[③] 其中，作为例外，“孙银不服毫州市劳动和社会保障局工伤认定案”是以原告败诉而告终。其败诉理由为，根据《工伤保险条例》第16条第二项规定，“不在工作时间和工作地点，并且不是因为工作而醉酒导致的伤亡，不构成工伤。”详见《人民法院案例选》，第70辑，人民法院出版社2010年版，第522－528页。
[④] 这5个案件分别是：（1）“余启良不服泸县劳动和社会保障局工伤认定案”，载《人民法院案例选》，第50辑，人民法院出版社2005年版，第227－233页；（2）“罗寿芬等诉泸州市劳动和社会保障局行政确认案”，载《人民法院案例选》，第52辑，人民法院出版社2006年版，第436－444页；（3）“林国雄诉深圳市劳动和社会保障局工伤认定案”，载《人民法院案例选》，第62辑，人民法院出版社2008年版，第385－393页；（4）“宋德鸿诉东营市劳动和社会保障局工伤认定案”，载《人民法院案例选》，第62辑，人民法院出版社2008年版，第405－414页。
[⑤] 目前，我国已经出台的有关养老保险制度的法律文件主要有：1991年的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1992年的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，1992年的《乡镇企业职工养老保险颁发》，1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，1997年的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2005年的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，等等。
[⑥] 这5个案例分别为：（1）“张宝珍不服上海市社会保险管理局作出的养老保险裁决案”，载《人民法院案例选》，（92－99年合订本・行政卷），中国法制出版社2000年版，第733－736页；（2）“上海嘉华会计师事务所静安业务部不服上海市社会保险管理局养老保险裁决案”，载《人民法院案例选》，第36辑，人民法院出版社2001年版，第404－408页；（3）“黄兰芳诉海门市劳动局退休管理行政处理决定案”，载《人民法院案例选》，第34辑，人民法院出版社2001年版，第328－332页；（4）“范爱民诉清河区财政局不依法发放退休工资、福利待遇案”，载《人民法院案例选》，第41辑，人民法院出版社2003年版，第432－440页；（5）“黄萍萍不服厦门市思明区人事劳动和社会保障局退休待遇确认案”，载《人民法院案例选》，第50辑，人民法院出版社2005年版，第234－240页。
[⑦] 这5个涉及社会优抚权的案例分别为：（1）“席福宗诉笃忠乡人民政府不履行法定职责案”，载《人民法院案例选》，第31辑，人民法院出版社2000年版，第334－337页；（2）“赵贵金诉任丘市民政局不依法发放抚恤金案”，载《人民法院案例选》，第45辑，人民法院出版社2004年版，第438－446页；（3）“谭国华诉河南金龙精密钢管股份有限公司、中国科学院新乡科学仪器研制中心劳动争议案”，载《人民法院案例选》，第48辑，人民法院出版社2005年版，第428－431页；（4）“王泽隆请求合江县民政局发放抚恤金案”，载《人民法院案例选》，第50辑，人民法院出版社2005年版，第376－380页；（5）“李彦启等诉邳州市陈楼镇人民政府不依法履行优待金给付义务案”，载《人民法院案例选》，第53辑，人民法院出版社2006年版，第461－465页。
参考文献：
钟会兵：论社会保障权实现中的国家义务[J].学术论坛,2009(10).
参见龚向和、邓炜辉：国家保障民生义务的宪政分析[J].河北法学,2009(6).
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张姝：社会保障权论[D].吉林大学博士毕业论文，2005.
最高人民法院中国应用法学研究所：人民法院案例选[M].（1992－1999年合订本・行政卷）.北京：中国法制出版社，2000.
参见巢健茜：劳动法与社会保障法[M].北京：科学出版社,2007.
作者简介：龚向和，男，湖南邵阳人，东南大学法学院副院长，教授，博士生导师；邓炜辉，男，湖南衡阳人，西南政法大学行政法学院博士研究生。 文章来源：《河北法学》2012年第3期 发布时间：2012/3/24