检察机关外部监督的探索
―――从瑞典议会监察专员看我国人民监督员制度的构建和完善
晏改会 沈红波
人民检察院作为国家的法律监督机关, 其职权的行使属于公权力的运行。和其他机关相比,检察机关缺少一层外部监督, 现实给我们提出了一个理论问题,也即“谁来监督监督者”。2003 年最高人民检察院启动人民监督员制度的安排和试点部署, 这是在工作实践中对外部监督的探索,检察机关外部监督的探索,除了要在体制和制度架构内寻求办法外, 还应该从体制改革和制度创新中寻找出路。北欧作为世界最廉洁的地区之一,[1]其体制的设计不能不引起我们的注意。
一、瑞典议会监察专员制度概述
瑞典议会监察专员制度是世界上最早由议会专职监督行政机关和司法机关的制度, 它被认为是瑞典对国际宪政发展所作的最重要的贡献。它的产生可以追溯到18 世纪该国的“国王的最高监察官”制度。1709年瑞典被俄国打败,国王被抓到土耳其。1714 年,国王查理七世鉴于在被俘期间国家稳定的考虑, 设立了一个“国王的最高监察官”,以便代表自己的利益。1719年,瑞典议会为了限制王权、扩大议会的权力而颁布了一部新宪法, 这就为议会监察专员制的形成奠定了基础。1809 年,瑞典议会仿效国王设立最高监察官的做法, 在当年制定的一部民主宪法中规定设立一名监察专员,负责监察各级官员,保护民众的利益。[2]几经完善, 如今形成了瑞典独具特色又影响深远的议会监察专员制度。[3]
议会监察专员的职责。它代表议会,监督法律以及其他与公共行政相关的法规的执行。在其监督过程中,如果议会监察专员发现政府或法院工作人员有玩忽职守等情况,他们可以提起法律程序,或者是对违法者采取其他措施。议会监察专员的产生。议会监督专员由议会选举产生, 一般都从无党派且具有杰出法律知识、秉性刚直、有社会威望的律师和法官中选出,任期四年,可连选连任。[4]
相对于议会的独立性。虽然议会监察专员由议会选举产生,但它并不是议会的一部分。议会监察专员向议会作年度报告,对议会负责,但其工作不受议会干涉,议会也无权向监察专员作出指示, 监察专员绝对独立地行使职权。如果议会不信任监察专员,只能通过罢免程序予以罢免。[5]
拥有充分的权力保障。瑞典法律赋予议会监察专员的权力主要有调查权、视察权、建议权和起诉权。充分、完整的权力保障了监察专员监督的有效性。
在我国“一元分立”的政体下,政府、法院和检察院由人大产生,要对人大负责,但人大对其产生的机关监督乏力,特别是对作为法律监督者的检察机关需要人大特别的监督,如何深入探讨并构建人大对检察机关的监督方式是我国政治文明建设的重要组成部分。瑞典议会监察专员制度以其良好的制度构思和运作实践无疑给我们提供了一个可供参考的成功范例。
二、对我国检察机关外部监督的分析
我国检察机关接受着各种各样的监督,主要有人大监督、执政党监督等,人民监督员监督则是近年来逐步发展的监督形式。但作为国家机关或机构的监督,主要是人大和人民监督员监督。
(一)检察机关现行外部监督存在的问题
1、人大对检察机关监督的不足
人大的监督一般是事后监督,缺少实时、动态的监督。目前作为权力机关的人大对其产生的“一府两院”的监督运作是一样的,对检察机关并没有特殊的监督举措。监督方式主要有听取工作报告、执法检查、任免检察机关组成人员,以及质询、询问、罢免和撤职、特定问题调查等。此外还有法律没有明文规定但各地方人大在实践中普遍采用并不断探索的个案监督、述职评议等。质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等有明确法律依据的监督方式虽有较强的刚性,但是,这些方式更多的意义是对监督结果的一种处置, 由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定,因而很难启动,在实践中也很少运用。[6]
2、人民监督员制度存在的问题
正是因为检察机关外部监督的不足,2003 年最高人民检察院启动了人民监督员试点工作。但人民监督员制度设计无法逾越法律规范而要求其他制度作出调整,以取得监督制度的法律性、权威性依据;人民监督员制度的所有设计只是在本系统内、现行法律规范间作“填空式”的设计与安排,这样的制度设计只是自主性、自觉性、自律性的制度设计。[7]
人民监督员的产生与选任受制于检察机关。目前,各地检察机关根据一定条件在机关、团体、企事业单位推荐的基础上,由检察长聘任,且没有名额、比例等限制,任期与检察长任期一致。实践中,被选聘的人民监督员多数具有领导职务或国家公务员身份,其中大多还是各级人民代表大会的代表,有的甚至干脆就是退休的原检察机关的检察员。[8]如果人民检察院成为人民监督员的“上级”, 人民监督员就会成为人民检察院的“自己人”,其监督作用就会大打折扣甚至可能成为摆设。
人民监督员的知情范围受到限制。在实践中,检察机关自侦案件信息完全由检察机关自己掌握。人民监督员了解案情和法律适用的情况主要是听取检察机关承办人员的介绍,不能主动、强制性地调取有关材料,
因而信息知情的范围受限。
监督的效力缺乏应有的强制力。人民监督员的监督效力集中体现在其提出的意见所具有的约束力上,人民监督员的监督意见不应当作为一般的群众意见。作为一项尚未纳入法定程序的监督制度, 要使人民监督员与检察机关不一致时的监督意见得到充分尊重,需要制定适当的争议处理机制与相应的罚则。
(二)法律移植的必要性和可行性分析
笔者认为, 我国可以借鉴瑞典议会监察专员的做法,设置一个类似机构,具体而言可设立人民监督员办公室并将其挂靠于人大,专职监督检察人员。
1、瑞典议会监察专员和我国人民监督员设置背景与目的的一致性。
瑞典议会设置监察专员监督政府和司法人员贯彻法律的情况。相比之下,我国虽有检察机关专职行使法律监督权,但检察机关自身却缺乏专职机构的监督。这和瑞典议会监察专员监督政府和司法人员贯彻法律情况的出发点是一样的。
2、我国检察机关缺少一个专门的监督者。诚然,我国检察机关接受着各种各样的监督,包括人大监督、政党监督、舆论监督、群众监督等等,但这些监督存在着各自的适用范围和局限性,缺少的是一个全面、有效、法定的专职监督机关。正是在这样的背景下,需要通过司法体制改革为“监督者”设立一个“监督者”,以回应社会“谁来监督监督者”的质疑。
3、设置专职机构行使监督权与我国的政体并不冲突。现在各级人大下设立的专门委员会包括内务司法、财政经济、城乡建设环境与资源保护、农村农业、教育科学文化卫生、华侨外事民族宗教等。我国检察机关由同级人大产生,对人大负责,接受人大的监督。在人大下设专职机构行使对检察人员的监督权, 不仅与我国的政体不冲突,反而大大强化了人大的监督,是目前人大监督模式的必要补充, 从根本上讲是人大监督制度的完善和发展。
4、我国具有法律移植的现实对接点。借鉴瑞典经验, 构建检察人员外部监督机制需要一定的体制嫁接点。而人民监督员制度的提出, 正是一个这样的嫁接点。目前人民监督员制度还不完善, 各地在不断地探索, 只要通过不断完善人民监督员制度而不是进行制度大变革, 就可以以较低的司法改革成本取得较大的收益,从而构建完善的检察机关外部监督体系。
三、我国人民监督员制度的构建与完善
人民监督员制度是未来检察机关外部监督的最重要的组成部分之一。在人民监督员制度的构架中,应从司法改革的全局出发进行系统建构, 走出仅由检察机关一方操作的路径依赖, 将人民监督员制度从检察系统的体内运作转向体外运作, 最终使该项制度合乎中国国情且对检察权进行有效监督的制度创新。瑞典议会监察专员制度的成功运作,给我们提供了一个参考。
人民监督员的法律定位。我国检察制度建立之初的思想基础注重的是政权建构的民主性和集中性而不是分权与制衡,[9] 在这样的体制下如何实现国家权力之间的监督与制约, 是今后国家权力合理配置中首要的和必须要考虑的问题。人民监督员应定位于“监督者的监督者”角色,通过和人大监督的结合与对应,进而构建完善、有力的外部监督渠道。
人民监督员与权力机关的关系。笔者认为,在我国的政体下,将人民监督员挂靠于人大之下较为合适。要借鉴瑞典议会监察专员模式,“议会不能命令监察专员去调查某一特定案件, 也不能以任何方式影响议会监察专员的决定”,[10] 坚决避免人大对人民监督员的干涉,保持人民监督员的独立性。人大一经设立人民监督员,就不能对人民监督员发号施令。人民监督员对人大报告工作,但不能成为人大的办事机构。
人民监督员享有的权力。人民监督员享有的监督权主要是侦查权, 即通过调查取证获得检察机关工作人员涉嫌职务犯罪的证据。围绕这一要求,可将目前检察机关职务犯罪侦查部门具有的权力同样授予给人民监督员。
人民监督员监督的范围。人民监督员的监督范围不应局限于目前的“三类案件”、“五种情形”,而要对检察机关各类工作人员(检察官和行政人员)实施全面的监督,让人民监督员真正成为“监督者的监督者”。
人民监督员的选任。笔者认为,鉴于地方保护主义在相当长的时间内仍然存在, 人民监督员不宜由市级及以下地方人大设立,应该由全国人大和省级人大选派。具体来讲,省一级的人民监督员由全国人大选任设立,而市县级别的人民监督员宜由省级人大选任设立。人民监督员作为“监督者的监督者”,决定了选任对象的严格性。其实,各国无论是检察官还是法官都具有严格的条件要求。在瑞典,“议会监察专员必须具有丰富的法律知识和高度的诚实性、责任感。历届议会监察专员都接受过良好的法律教育, 并有丰富的司法工作经验,如他们一般来自司法或行政界的高级官员。”[11]我国的人民监督员不仅要有较高的法律素养、侦查技能和社会阅历,还要求具有较高的道德素养,以便能真正发挥对检察机关的监督作用。
人民监督员的待遇保障。人民监督员的数量较少,其工资福利待遇可由中央财政予以保障。瑞典的官员廉洁,还有一个原因就是他们的收入很高。据了解,瑞典政府官员的收入与私营企业或公司主管的收入相
当,检察官和法官的收入更高。丰厚的收入能保证公务员过上舒适的生活, 所以他们一般不会冒着犯罪的危险去受贿。[12]人民监督员作为“监督者的监督者”,丰厚的待遇是其正确行使监督权的必要条件之一。
虽然人民监督员制度是在现行的体制内进行的,但它的运作却加速了对检察机关外部监督的探索。随着这种制度愈发显示出生命力, 各界对它的探索不会终止, 愈来愈成熟的人民监督员制度也必将对中国的监督体系甚至宪政制度产生深远的影响。
注释:
[1]根据国际腐败观察组织―――“透明国际(TransparencyInternational)”公布的廉洁指数排名,近五年来,北欧国家瑞典、芬兰、丹麦等国一直名列前茅。参见“透明国际”官方网站http://www.transparency.Org。另据瑞典前议会监察总长克劳兹·埃克伦德(Mr.Claes Eklundh)介绍, 她当检察官32 年从未受理过一起官员腐败案件。参见骆兰兰:《在瑞典,官员腐败非常罕见―访瑞典前议会监察总长》,载《检察日报》,2004 年9 月28 日。
[2]参见艾政文,胡松:《瑞典议会监察专员制度》,载《人大研究》2004 年第7 期。
[3]芬兰于1919 年引进了议会监察专员制度,是世界上第二个引进该制度的国家,二十世纪50 年代丹
麦也引进了这种制度。
[4]参见[瑞典]Claes Eklundh:《瑞典议会监察专员制度和促进良好执政》,刘小楠译,载《法苑文汇》,上海社会科学院出版社2003 年版。
[5]参见张庆彬,郭云忠:《瑞典议会行政监察专员制度介评》,载《河北法学》2000 年第1 期。
[6]参见王力群:《人大对审判、检察机关监督定位和方式探讨》,载《人大研究》2005 年第5 期。
[7]李赞:《人民监督员制度设计探析》[EB/OL],http://ww.dffy.com/faxuejieti/zh/200406/20040615162910.htm,2009 年3 月27 日。
[8]参见张缓鸣,张雪松,邢桂霞:《人大代表眼中的“三好”检察院》,载《江苏法制报》2008 年1 月21 日。
[9]参见孙谦:《检察:理念、制度与改革》,法律出版社2004 年版,第433-435 页。
[10][瑞典]Claes Eklundh:《瑞典议会监察专员对法院的监督》,刘小楠译,蔡定剑校:载《华东政法学院学报》2004 年第1 期。
[11]骆兰兰:《在瑞典,官员腐败非常罕见―访瑞典前议会监察总长》,载《检察日报》2004 年9 月28 日。
作者简介:晏改会,湖北省十堰市人民检察院办公室主任;
沈红波,湖北省十堰市人民检察院检察员
载《中国检察官》2009年第11期,47页~49页。