秩序与制度的良性运作——纪念《行政诉讼法》颁布15周年
关于15年来我国行政审判所取得的成就，前面已有领导和专家进行了总结，我就不再重复了。展望未来，我认为，要进一步完善我国行政审判制度，需要从以下几个方面作出努力。
其一是改革管辖制度，使最高人民法院更多地承担行政案件的审判任务，以规范审判工作，示范于下级法院，逐步形成判例约束机制。我们知道，中国不是判例法国家，然而，我们决不能忽视判例的重要性。当我们发现《行政诉讼法》的有关规定不尽完善时，过去我们采取了司法解释的形式来加以补充和完善。这是必要的。但是，从法理上来说，却存在诸多难以理顺的关系。我认为，真正意义上的司法解释，应该体现在每一个案件中的具体判断，而不宜采取笼统的规定形式来进行。从中国各级法院目前的状况来看，要推行司法独立，首先应该让最高人民法院大量地承担具体行政案件的审判。最高人民法院对具体行政案件的判决，将成为对下级法院具有约束力的判例。让最高人民法院的判例充分发挥其示范作用和约束作用，不仅有利于实现个案中的公正，而且有利于实现法官整体素质的提高，有利于整个行政审判制度的完善，有利于整个司法制度的改革向纵深推进，有利于逐步完善司法独立的制度条件和人员条件，有利于进一步推进整个中国的法治建设。
其二是认真对待拓宽受案范围与把握审查程度的问题，这也是确保诉权和实体权利保障的问题。长期以来，中国学界有一种强烈的呼声，社会上也几乎达到了共识，就是要扩大行政诉讼的受案范围，将包括内部行为、抽象行为等在内的有关行政纠纷全部纳入行政诉讼的受案范围之中。我本人也一直主张要扩大行政诉讼的受案范围，以确保对合法权益的全面和充分的保障。但是，我同时也强调，人民法院对行政纠纷的审查，一定要很好地把握好其程度。也就是说，司法权有其本来的界限，不宜过多地介入政策性、技术性、学术性等相关的行政领域。我认为，我们应该提倡人民法院对一切行政案件都具有审查权，同时我们应该注意，人民法院对前述特殊领域的行政案件进行审查，一定要限定在程序性、形式性的审查，要尽量进行法律审查，而对实质性问题和事实问题，应当尽量不介入，要尽量尊重行政机关的首次性判断。其实，这种架构是许多发达国家普遍采行的，也是确保司法独立、树立司法权威、保护.法官切身利益的重要机制。我们必须认真思考这个问题。
其三，改革非诉行政执行案件的现行制度，将其从人民法院行政审判工作中完全剥离出去。既然我们要推进司法独立，我们要强调司法的权威，我们要强调司法的中立性，那么，最好的解决方法就是使人民法院的地位更加超脱，而不是使其陷入行政执行案件之中。诚然，人民法院对非诉行政执行案件进行审查，在一定程度上有利于阻止不具有合法性的行政强制执行，有利于监督行政机关依法行政，有利于保护相对人乃至相关人的合法权益。但是，审查并执行三倍于行政诉讼案件的非诉行政执行案件，不仅大大加重了人民法院的负担，而且，也在很大程度上使人民法院的中立性受到质疑，不利于人民法院的权威。我认为，应当确立人民法院“只裁不执”的体制，即人民法院仅负责对非诉行政执行案件的合法性进行审查，具体的执行权退还行政机关。这样的制度架构更有利于实现司法独立，更有利于确保司法程序的公正性，更有利于科学、合理地配置整个国家权力。
其四，提高法官地位，确立法院权威，降低诉讼成本。这个问题实质上是范围非常广泛、内容非常繁杂的问题。从中国的现状来看，人们对司法腐败谴责有余，而对法官的生存条件往往欠缺足够的关注和充分的考虑，尤其是对相关机制的重要性认识不足。我认为，中国的诸多改革都非常重要，但是，最为重要的是司法制度、公务员制度和教育制度这三大改革。其中司法制度改革应该高度重视提高法官地位的问题，从财政上确保法官应有的高待遇，确保其能够享受与“权利保障的最后一道屏障”直接承担者的地位相一致的物质待遇。这个问题能否解决好，直接关系到司法权威和法院权威能否树立起来。当然，要提高法官待遇，就必须采取强有力的措施，通过制度的良性运转来提高法官的素质，包括使法官作出的判决具有相应的证据支持，具有充分的说理性。此外，要确立法院的权威，增强其信度，还必须架构相应的制度，降低诉讼成本。这里的“成本”主要指隐形成本。我们在强调确保诉权的同时，还必须架构一系列保障机制，使提起行政诉讼的公民、法人和其他组织都能够真正实现其诉权并获得法律所设定的其他利益，而不是实现了诉权却要以实际生活中遭受各种人为的困扰为代价。
总之，我们要注重秩序和制度的良性运作，必须强调司法独立原则的贯彻和落实，强调权力的合理配置，强调具体秩序和制度的渐进性完善，强调各种制度和秩序之间的协调和互补。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/1/5