行政复议申请人资格标准的基本定位
关键词：行政复议，行政诉讼，内部监督，行政复议申请人资格，行政诉讼原告
新《行政诉讼法》确立的登记立案制度自2015年5月1日施行以来，不少法院受理第一审行政案件的数量出现了大幅度增长，这使我国各级法院或将面临前所未有的行政诉讼之“讼累”。有效缓解法院行政诉讼之累的办法之一，是尽快疏通可以分流解决行政纠纷的行政复议渠道。复议渠道要畅通，最为紧要的是放宽行政复议申请人的资格标准，允许更多的单位和个人将相关行政纠纷提交给行政复议机关解决。制定法、实务和通说都认为行政复议申请人的资格标准与诉讼原告资格的标准一样，必须是认为其合法权益受侵害而与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织（以下统称“公民”），具体包括行政行为的直接相对人和间接相对人。这种认识值得再检讨。“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的。”复议申请人资格，很大程度上是由行政复议的目的所决定的。行政诉讼原告资格标准的设定也是如此。据此，本文从行政复议与行政诉讼目的面向的差异出发，在基于复议申请人资格标准不同而划分的三大复议类型基础上，通过分析复议申请人资格的不同标准对行政复议目的的回应规律，来探讨放宽行政复议申请人资格标准的必要性与可行性，并对放宽行政复议资格标准的相关顾虑予以回应。
一、行政复议之目的与行政诉讼存在差异
就我国行政复议的目的面向而言，学界普遍认为应是多元的，从《行政复议法》第1条解析出的权利救济、内部监督和解决纠纷是最主要的目的面向。有较大争议者，乃是这三个面向是平行等价的，还是有核心与次要之分，以及何者才是核心或首要目的。就行政复议立法上的取向来看，在2007年《行政复议法实施条例》颁布之前，重在强调内部监督，之后则更强调解决纠纷，而权利救济始终未能获得核心地位之承认。这值得检讨。
1.权利救济在制度设计上的决定性地位。不论是否承认权利救济在行政复议目的定位上的核心地位及相应功能的重要性，我们都不应忽视权利救济对实现行政内部监督和解决行政纠纷目的的决定性地位。这种决定性地位的基础，一是行政复议与行政诉讼先后顺序上的“选择性复议前置”原则，二是行政复议程序启动须遵守“复议不告不理”原则。
根据新《行政诉讼法》第44条的规定，公民在选择复议救济或诉讼救济时，原则上实行“选择性复议前置”，这与“强制性复议前置”原则对称。同时，我国与其他国家或地区一样，行政复议程序启动的唯一裉据是公民提交复议申请，即实行“复议不告不理”原则，没有公民申请，复议机关不可以依职权启动对行政行为复议审查程序。由于我国目前只有少数几部立法基于专业性考虑而规定了强制性复议前置，因此，在绝大多数情况下，公民选择行政复议作为其寻求诉讼救济的前置程序，基本上都是出于自愿。
从上述两项制度导出的常识是：行政复议如果不能为公民提供有效的权利救济，公民就不会愿意将行政纠纷提交给复议机关解决，复议机关就无法启动对行政行为的复议审查，那我们想通过行政复议来实现行政内部监督以及化解行政纠纷的任何愿望都会落空。因此，权利救济是行政复议运行的原动力，权利救济的目的和功能如果不被行政复议立法和实践所彰显，那么，行政复议内部监督与解决纠纷的目的和功能也就难以彰显。因此，权利救济应当被置于行政复议目的的核心地位。要实现或提升行政复议的内部监督和解决纠纷的功能，权利救济功能首先得被强化。我国行政复议在确定目的面向或功能定位时，无论如何都不能违背这个常识。
2.内部监督是行政复议的制度价值所在。当前，行政复议的核心目的应是权利救济并应强化该功能的主张遭到了质疑，“行政复议如果以权利救济作为基本目标，则势必会造成与行政诉讼制度之间在制度设计定位上的过度重合，造成社会资源的浪费”。如果行政复议的目的面向或功能定位与行政诉讼完全重合，那就会丧失其独立存在的意义。如果行政复议制度不需要独立设置，那又何须考虑其目的面向或功能定位问题呢？
当然，行政复议制度独立存在的价值意义在于它有相对于行政诉讼的优势。有学者就将这些相对优势归纳为受案范围更广、易于接受、更高效、更专业、更经济和更利于完善执法等方面。同时，行政复议相对于行政诉讼也有公正性不足、正确性不高、有效性不足等劣势，“行政复议对行政诉讼的优势都是相对的、无伤大雅的，而其劣势则是绝对的、致命的”，而行政复议的优势与劣势都根源于行政复议的内部性。
行政复议内部性是由司法与行政相分离的体制所决定的。在司法与行政相分离的体制下，行政复议既是行政机关相对于法院司法审查的自我保护措施，又是上级政府控制下级政府之政治措施，也是政府通过将行政争议化解在行政系统内部来增强民众对其合法性认同的根本途径。国家在行政系统内部通过行政复议来进行自我监督，实质上是要使行政尽可能地实现自我统制（即行政自制）。而正是为了促进行政自制，行政复议这种行政系统内的“自律”制度才具有了并列于行政诉讼这种行政系统外的“他律”制度而存在的制度价值。对此，在诉愿（类似于我国大陆行政复议）之权利救济功能被行政诉讼所覆盖的情况下，“诉愿最大之附加值应该是‘行政自我审查’”。因此，行政自制是最能体现行政复议制度独立存在价值的重要目的面向，内部监督功能相应地应为行政复议立法和实践所强调。
3.解决纠纷是行政复议肩负的政治使命。任何法律制度的目的面向或功能定位必然反映特定时期国家对它的期许，行政复议制度也是如此。进入新世纪以来，在对“信访爆炸”的对策探寻中，中央在认识到行政纠纷发生具有客观历史必然性的同时，提出了要将行政复议打造成解决行政纠纷主渠道的决策。这个决策的基础当然是行政复议的解决纠纷功能，表达的愿望是行政复议能发挥解决行政纠纷的潜在优势，既能为法院的行政诉讼“减负”，也能将各级党政领导从繁杂的信访处置事务中解救出来。因此，当前我国行政复议和行政诉讼都承担了将被不当拒之门外而涌入信访的行政纠纷重新吸收进来化解的政治使命。
从促进行政自制目的角度观察，如果行政复议能够更彻底、及时地解决行政纠纷，不仅能为行政诉讼“减负”、消解信访压力，更能够避免行政纠纷被“小事拖大，大事拖炸”，有利于及时缓和“官民矛盾”，维护社会稳定并修复行政机关的自我形象。因此，为提升行政复议发挥“及时化解官民矛盾、修复官民关系、促进官民和谐”的解决纠纷功能，《行政复议法实施条例》第1条中特别凸出了解决行政纠纷之目的面向，这既与行政复议促进行政自制的目的面向相吻合，也凸显了行政复议解决纠纷功能在行政纠纷大爆发背景下的现实紧要性。
综上所述，基于“选择性复议前置”及“复议不告不理”两项原则，我国行政复议和行政诉讼一样，必须明确权利救济目的的核心地位并强化该项功能方能获得制度运行的原动力，也才能促进行政内部监督和解决行政纠纷功能的实现和提升。但由于行政复议肩负着促进行政自制的使命，故又必须强化内部监督功能才能彰显其相对于行政诉讼的独立存在价值。而在当前我国行政纠纷大爆发的背景下，行政复议又必须担当起化解行政纠纷的政治使命。因此，对于当前我国行政复议而言，权利救济、内部监督和解决纠纷三个目的面向和功能定位都不可偏废。然而，“我国行政诉讼的宗旨定位是以救济公民的权利为主，以监督行政机关依法行政为辅”。行政诉讼无须有促进行政自制的自觉，不以监督行政为首要目的，故缺少强化监督行政和解决纠纷功能的内驱力。这是行政复议和行政诉讼在目的面向和功能定位上的差异所在。这些差异是我们在定位行政复议申请人资格的标准时必须正视的前提。
二、复议申请人资格标准决定行政复议功能的范围
既然权利救济对内部监督和解决纠纷具有决定性影响，那么，为“谁”提供权利救济将决定行政复议各项功能的实现程度和辐射范围，而这个程度或范围是由复议申请人的资格标准决定的。
（一）复议申请人资格标准的三种类型
有学者根据复议申请人资格标准的不同，将行政复议划分为权利被害者复议、利害关系者复议和民众复议三种类型，这与行政诉讼类型划分理论上的权利被害者诉讼、利害关系者诉讼和民众诉讼三大类型基本相对应。
“所谓‘被害者诉愿’，本指欲提起诉愿者，必须其‘权利’为‘违法’或‘不当’之被诉行政处分或应为处分，而不为处分之不作为状态所‘侵害’为诉之合法要件……唯近来因社会化日形严密，权利与利益区别不易，为确保正当利益之享有，若干原采‘权利被害者诉愿’之国家，乃扩张诉权至‘法律保护之利益’，而形成‘利益被害者诉愿’。”如果一国之制定法或判例要求公民只有在认为自己的权利或法律保护之利益遭受了不法行政行为侵害时，才有权申请行政复议，那么这类行政复议就属于权利被害者复议。
根据上述定义，权利被害者复议实际上是将“权利”或“法律保护之利益”受侵害作为复议申请人的资格标准。而“权利”与“法律保护之利益”之关系为何？根据权利概念创立者之一的德国学者Jhering的定义，权利是一种“法律上所保护之利益”，即当某种利益被某一法规范所承认而被保护时，该利益方属于受法律保护之利益，而被认定为“权利”。反之，如果某种利益未被法规范所承认或保护，那仅仅是一种“事实上利益”而已。可见，“权利”概念和“法律保护之利益”概念实际上是同质并与事实上利益相对称的，“法律保护之利益”受侵害也就是权利遭受了侵害。故，权利被害者复议的申请人资格标准实际就是“权利受侵害”标准。
有学者将“利害关系者诉愿”定义：“为诉愿人诉权之享有，不以其权利及法律保护之利益为被诉之行政处分所‘侵害’为要件，而只要其对诉愿之提起，具有值得保护之实质的、理念的、直接的、现实的或将来的及任何可以估量之利益即为已足，惟此等利益，须为自己所有。”这一定义揭示，如果复议申请人资格之享有不以自己的权利或法律保护之利益遭受被诉行政行为侵害为要件，而只要对行政复议之提起具有值得保护的利益，那么这类行政复议就属于利害关系者复议。
根据上述权利与事实上利益的区分理论，利害关系者复议实际上不仅是允许法律上利益受侵害者申请复议，而且还允许事实上利益受侵害者――如行政行为使其生活不舒适、获利机会降低、地理优势丧失、政治声誉受影响或是竞争更激烈的单位或个人申请复议。换言之，只要是自己的利益而不是他人利益或纯粹的公共利益，不论是法律上的利益还是事实上的利益遭受了不法行政行为侵害的公民，都有复议申请人资格。因此，我们可以将利害关系者复议中的复议申请人资格标准称为“利益受侵害”标准，这是一个包含了“权利受侵害”情形在内的更宽泛的标准。
参考我国台湾学者对民众诉愿的定义，民众复议有广义和狭义之分，前者是指任何人可通过行政复议指责行政行为之违法或不当，后者则仅限于一定区域内之居民或具有特定资格者（如选举人、纳税人）通过行政复议指责行政行为之违法或不当。尽管前者才是真正意义上的民众复议，但因复议申请人范围太过宽泛，没有哪个国家或地区采用这种复议类型；承认狭义民众复议的部分国家，也只是在少数领域允许普通民众就损害公共利益的行政行为提起复议。
民众复议允许公民不仅可以对侵害自己利益的不法行政行为申请复议，还可以对与自己利益无涉而仅仅是损害了公共利益的不法行政行为申请复议，这就意味着民众复议的申请人资格标准实际上采用的是“自己利益或公共利益受侵害”标准。这个标准如此宽泛，以至于复议申请人只需在申请中指出行政行为违法或不当即可。当然，狭义民众复议还是要求申请人必须是本行政区域或是有特定身份的公民，但这个要求在实践中基本没有实质意义。
这里需要说明的是，由于法律上的利益与事实上的利益、个人利益与公共利益难以明确界分，因此，三种复议类型在实践中的区分就不可能泾渭分明。利益被害者复议与利害关系者复议之间也大部分重合。同时，各国在采用权利被害者复议为主要类型的基础上，也在部分领域允许利害关系者复议甚至是民众复议。因此，我们不应苛求严格区分三者的精准界线，要注意到一国之行政复议也并非只有一种类型存在，往往只是有一般与特例之分。
（二）三种复议类型的目的面向差异
权利被害者复议要求公民必须以自己权利遭受不法行政行为侵害为申请复议的资格要件，基本能回应公民自己权利之救济目的，但由于限制了事实上利益受害者的申请复议权，故这种复议救济只是权利受侵害者的专利。这使得部分行政行为可能因权利享有者未申请复议而无法实施复议监督，故复议监督只能在权利受侵害者申请复议时奏效。相应地，公民因行政行为侵害其事实上的利益而引起的纠纷，也因其无申请人资格而无法提请复议解决，故解决纠纷范围也仅限于权利受侵害的情形。可见，权利被害者复议之权利救济、内部监督和解决纠纷功能都仅惠及权利被害者而不及于事实上的利益受害者，凸显的是权利救济目的和功能面向。
在利害关系者复议中，由于事实上的利益受害者也可请求复议救济，因而权利救济功能辐射范围更宽；由于事实上的利益受侵害者有权申请复议，这增加了行政行为被提请复议监督的可能性，因而内部监督范围也更广；相应地，公民因行政行为侵害其事实上的利益而引起的纠纷也可以提请复议解决，故解决纠纷范围也更广。可见，利害关系者复议之三大功能已辐射至利益受侵害者而不仅限于权利被害者。只是由于“利益”本身是个内涵不断发展、外延十分宽泛的概念，法律允许利益受侵害者申请复议的目的指向此时就不再仅仅是救济个人权利或利益，而是监督行政机关依法行政、化解行政争议。故，利害关系者复议更突显内部监督和解决纠纷之目的与功能面向。
尽管利害关系者复议允许公民在泛泛地指出对复议申请享有利益时（哪怕只是事实上利益）就给予复议救济，最全面地回应了权利救济之目的，但因要求该利益必须是复议申请人自己的利益，而不能是他人利益或公共利益，故对于那些与个人利益无涉却损害了公共利益的不法行政行为，则会因没有合格申请人提起公益复议而无法对其进行复议监督，故利害关系者行政复议之监督功能仍有限。此外，对于那些关心公益者因行政行为侵害公共利益而产生的不满，也因其非合格的复议申请人，这类行政纠纷也无法被提请行政复议解决，故解决纠纷范围还是有限。
在民众复议中，因公民不仅可以为自己的利益申请复议救济，还可以为公共利益将行政行为提请复议监督，将相关行政纠纷纳入复议渠道解决，故民众复议的权利救济范围、监督行政和解决纠纷之范围最广、功能最强。只是因民众复议更为宽泛地允许民众将不法行政行为提请复议，其目的指向已完全是监督行政和化解纠纷，个人权益之救济只是作为内部监督和解决纠纷之附带效果，即内部监督和解决纠纷目的面向已经完全覆盖了权利救济目的。
综上，从权利被害者复议到利害关系者复议再到民众复议，随着复议申请资格标准的放宽，行政复议之权利救济、内部监督和解决纠纷功能依次增强，而行政复议目的面向与功能也随之发生变化。即：权利被害者复议的三大功能限于公民权利受侵害的情形，权利救济目的面向更为凸出；利害关系者复议的三大功能扩展到个人利益受侵害的情形，内部监督和解决纠纷目的面向更为凸出；而民众复议的三大功能扩展到全面保护个人利益和公共利益，内部监督和纠纷解决目的面向完全覆盖了权利救济。
三、放宽行政复议申请人资格标准才能全面实现复议制度的目的
就我国复议申请人资格的标准来讲，《行政复议法实施条例》第28条第2项要求申请人必须与具体行政行为有利害关系；而这种利害关系即是行政复议申请人认为具体行政行为侵犯了其合法权益（《行政复议法》第2条和第9条）。而根据我国《行政诉讼法》第2条、第25条之规定，“合法权益”受侵害同样是判断起诉人与被诉行政行为是否有利害关系进而具有原告资格的决定因素。而对于“合法权益”，不论是行政复议还是行政诉讼，目前的通行解释是是指公民、法人或其他组织依法已经享有或者取得的权利或利益，该权益应当是已经得到具体法律上的认可和保护的权益，尚未取得或者依法不予保护的权益不属于本条规定的合法权益。”可见，我国复议申请人和原告的资格标准都是“权利受侵害”标准，复议申请人和原告都必须是行政行为在法律上的利害关系人，不包括事实上的利害关系人。
笔者认为，我国复议申请人资格采用“权利受侵害”的标准，不能回应行政复议制度特殊的目的面向，不能有效满足强化其内部监督和纠纷解决功能的需要。基于行政复议有行政诉讼不具有的促进行政自制之目的面向，并结合三种复议申请人资格标准对目的面向和功能定位的回应规律，在新《行政诉讼法》仍然一般性地只允许合法权益受侵害者提起诉讼的情况下，行政复议应突破复议申请人与行政诉讼中原告的资格标准当然相同的固化思维，对行政复议申请人适用更宽泛的资格标准，从而强化其内部监督和纠纷解决的功能来回应行政自制之目的。具体来讲，应考虑在更多领域允许事实上的利益受害者申请复议或允许普通民众提起公益复议；在条件成熟时，还可以一般性地采用“利益受侵害”标准，允许事实上的利害关系人申请复议，从而实现由权利被害者复议向利害关系者复议的全面转型。
在域外，针对制定法、实务和学说上将行政复议申请人和行政诉讼原告资格相等同的做法，已有不少学者主张应当改进。在韩国，有学者主张行政审判（相当于我国行政复议）之请求人适格和对象应该大于且优于诉讼原告的范围，以增加行政审判的自我统制机会。在日本，有学者主张行政不服审查（相当于我国行政复议）适格申请人之解释应比原告更宽泛；即使要作相同的解释，行政不服审查机关也不应将心力用于判断申请人资格，而应广泛承认其适格。在我国台湾地区，“诉愿法”将诉愿申请人界定为“权利或利益”的受侵害者，而“行政诉讼法”则将原告界定为“权利或法律上之利益”的受侵害者。尽管我国台湾地区学界普遍认为二者并无本质差异，在诉愿实务中也没有将它们作严格区分的案例，但有学者却提出：“如果不是‘权利’或‘法律上利益’受到行政处分之侵害，即不得提起行政诉讼，而仅能提起诉愿而已。”
上述观点都强调复议申请人应当采用比诉讼原告资格更宽泛的资格标准，或是应作更宽泛的解释，而作此区分则旨在凸显行政复议的内部监督目的和功能。但遗憾的是，这些主张并没有在制定法上或实务中促成行政复议类型的根本性转变。法国行政诉讼中所采用的原告资格标准为我国行政复议转型提供了参照目标，其中的法理也值得我们观察和思考。
越权之诉是法国行政诉讼的最主要类型，属于典型的客观诉讼，以维护客观法秩序为基本目的面向；其主要功能是监督行政机关依法行政，在原告资格上采用了十分宽泛的标准。法国最高行政法院法官特里?奥尔森指出：“最高行政法院的判例在原告诉的利益问题上带有相当的自由主义色彩，其惟一的限制就是不能提起‘全民诉讼’，即允许任何社会成员质疑任何行政行为，而其起诉的惟一理由就是希望法官受理案件、审查该行为的合法性。”可见，法国越权之诉属于典型的利害关系者诉讼。
法国在越权之诉中之所以对原告资格适用宽泛的标准，愿意接受更多公民对违法或不当行政行为的起诉，对行政行为开展十分积极的全面监督，这与法国行政法院的角色有密切关系――法国行政法院始终是行政的固有组成部分。法国行政法院在行政与司法相分离的政治架构中作为行政的固有组成部分，在现代民主政治进程中被催生了促进行政自制的自觉性。正是法国行政法院在促进行政自制上有了自觉性，才会积极地履行内部监督和解决纠纷的职责，故在越权之诉中只要原告在行政法官面前表明被诉行政行为对他的利益构成了侵害，就会给予诉讼救济。
然而，同样建立了行政法院的德国，在行政诉讼原告资格上却与法国不同。对这种差异的比较分析，有助于我们理解从权利被害者复议向利害关系者复议发展转型的必要性和现实意义。二战后德国行政法院完全脱离了行政系统，成为司法系统的组成部分。或许正是因为“德国（行政法院）在与行政的关系上是真正的局外人”，其在促进行政自制方面无须自觉，所以坚持“有权利，斯有救济”之理念，在撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼和确认诉讼等主观诉讼中，坚持只为公法上权利受侵害者提供诉讼救济，公民不能仅因法律执行带来的反射利益（即事实上的利益）受到影响而提起行政诉讼。尽管加入欧盟后受到法国法和欧盟法之冲击，但原则上仍坚持用“保护规范理论”来解释原告资格一贯采用的公权利受侵害标准。
法国越权之诉与德国主观诉讼中原告资格的标准差异给我们的启示是：我国行政诉讼作为行政系统外的司法制度，法院的角色与德国行政法院相似，没有行政自制的自觉性且担心宽泛的原告资格标准设定会使自己陷入“讼累”，由此，我们可以暂不苛求它普遍允许事实上的利害关系人提起行政诉讼。但我国行政复议作为行政系统内部之自我监督制度，复议机关的角色与法国行政法院相似，其应当积极地担当起促进行政自制的使命。因此，我国可以考虑采用法国越权之诉中的原告资格标准，更宽泛地允许事实上的利害关系人申请行政复议。
四、无需过多顾虑放宽行政复议申请人资格的负面影响
“民众诉愿固有扩大得以诉愿者范围，以协助纠正行政处分可能违失之作用，但若不谨慎行使，则难免流为‘爱发牢骚者’或‘好捣蛋者’扰乱行政……故其处理不可不慎。”这反映了社会各界对放宽复议申请人资格标准的两个重要顾虑：（1）会引发“爱发牢骚者”兴讼而造成复议之累；（2）更多人有权申请复议会影响行政之安定性和效率。那么，这些顾虑是否正当？
（一）行政复议负担的考虑
诚然，如果允许事实上的利害关系人或普通民众申请复议，会造成复议案件数量大幅度增长，从而增加行政复议机关的负担。但笔者认为，放宽复议申请人资格标准会造成“行政复议之累”，逻辑上必须要有三个判断同时成立：（1）“爱发牢骚者”喜好提起行政复议；（2）行政复议机关的办案任务已经过重；（3）解决行政纠纷是行政机关不该有的任务。这些判断是不成立的。
1.我国民众并不喜好争讼。深受“和为贵”传统儒家文化影响的中国人并非都喜好为芝麻小利打官司。有学者研究发现，我国的民事纠纷发生率远远小于欧美国家，也远不及亚洲的日本和韩国等国家。至于“民告官”，在行政机关相对于公民具有强势地位的行政法律关系中，理性民众对行政机关的不满往往会选择忍受或回避等方式，较少将不满外化为与行政机关的正面冲突，更少会选择“对簿公堂”方式使冲突公开化。这正好解释了大多数国家的行政纠纷发生率普遍低于民事纠纷发生率的现象。而当今中国社会“官贵民贱”、“崇官”、“畏官”等观念仍然根深蒂固，理性民众因顾忌提起争讼后会遭到行政机关的打击报复，除非遭受很大的冤屈并鼓足勇气，他们一般不会提起行政争讼，这也是我国行政案件发生率远不及欧美国家或其他东亚地区国家的原因。
2.我国复议机关办案任务并不过重。根据国务院法制办统计公布的数据，2014年全国复议收案仅为149222件，结案仅为123859件，而我国现行复议管辖体制下的复议管辖机关有1.8万多个，照此来算，每个复议机关年平均办案不到10件，何来办案任务过重？退一步讲，即便是当前“条块结合”的分散复议管辖体制改革为完全集中的复议管辖体制，一个地方只由一个行政机关集中办理复议案件，每个复议机关年平均办案也才50件左右，短期内不会出现复议负担过重的情形。因此说我国行政复议负担过重，至少目前或是近几年内还是个伪命题。
3.化解行政争议是复议机关应有的任务。当然，我们也必须考虑2010年以来我国复议案件数量持续较快增长的趋势，而社会各界更期待出现“大复议、中诉讼、小信访”的格局。然而，笔者认为：（1）在我国行政纠纷发生无法避免并将持续高发的态势下，行政复议和行政诉讼都有尽可能多地化解行政纠纷的责任。毕竟行政纠纷与民事纠纷不同，大量行政纠纷涌向信访不仅危及到社会稳定，更对政府的合法正当性和党的执政地位产生巨大冲击。（2）行政纠纷本身就因行政机关行使（或未行使）权力而引起，行政机关更有责任和义务自行化解行政争议，更何况在行政系统内部化解纠纷本身乃是行政复议促进行政自制之使命所在。因此，一个负责任的政府应加强行政复议能力建设来增强解决纠纷的能力，而不是将解决纠纷视为不该有的负担而推给诉讼或是信访。
（二）行政之法安定性的考虑
根据法安定性原则之要义，该原则对行政法之作用主要涉及行政行为的存续力、行政先例的遵守以及严守行政契约原则等方面。放宽复议申请人资格标准与法安定性原则有冲突者，乃行政行为之存续力方面，即允许更多人申请行政复议会使行政行为不容易确定。依学界通说，行政行为之存续力有形式与实质之分，形式之存续力即指行政行为争讼期限届满后不得被提起争讼；实质之存续力即行政行为被确定后不得被任意变更、撤销或废止。
有学者在解析行政行为形式存续力时发现，尽管直接相对人和间接相对人的起诉期限长度相同，但因受通知之直接相对人的诉讼期间起算点一般早于未受通知之间接相对人，故他们的诉讼期限届满日不同。行政行为在直接相对人诉讼期限届满时发生相对的形式存续力，在间接相对人起诉期限届满时发生绝对的形式存续力。这表明，在将诉讼原告范围由直接相对人扩展至间接相对人时，行政行为之形式存续力已有相对与绝对之区分。现在即使允许事实上的利害关系人起诉，只要不特别规定事实上的利害关系人享有更长的起诉期限，则并不会改变赋予间接相对人诉权而推延的产生绝对的形式存续力的时间点。因此，行政诉讼在将原告由直接相对人扩展至间接相对人时，行政之法安定性因素之考虑实为正当，但再扩及事实上的利害关系人时乃是多余。这个结论对于行政复议申请人拓展至事实上的利害关系人或普通民众时同样适用。
根据行政行为实质存续力的定义，允许事实上的利害关系人或普通民众申请公益复议对行政行为实质存续力的影响，主要是会增加行政行为被复议变更或撤销的概率。但由于行政行为的实质存续力并不比法院判决的确定力强，行政机关可以依职权变更或撤销已成立的行政行为，甚至可以作出新的行政行为代替原有的行政行为，因而行政行为的实质存续力没有牢不可破的绝对效力。既然法律允许行政机关可以依职权自行变更或撤销行政行为，为何就不许事实上的利害关系人申请复议，由复议机关来改变或撤销违法或不当的行政行为呢？何况这还增加了不法行政行为被纠正的概率，能更及时地消除不法行政行为不该有的存续力，或消除复议申请人的误解以巩固合法行政行为的存续效力，这对推进依法行政、促进行政自制都有利。
另就行政效率本身来讲，尽管复议申请人范围的扩大会增加行政行为被提请复议的可能性，行政机关应诉会影响行政效率，但是，保障行政效率仍要顾及个人利益和公共利益。如为追求行政效率而忽视公益和私益之保护，则违背行政之公正价值。而行政公正是优于行政效率的更高价值，因为“公正是社会总的伦理目标，而效率只是经济运行的目标”。何况任何行政本身就是为实现和维护公共利益而存在的。而且，行政纠纷因行政活动引起，如果不法行政行为不能被及时纠正，或是民众对行政的误解不能被及时消除，行政便难以获得民众的理解、配合与支持，行政效率也难以在整体上得到提高。另外，允许更多利害关系人申请复议，更能发挥行政复议化解行政争议的及时性优势，降低行政行为被提起诉讼的可能性，反而更有利于增强行政之法安定性，提高行政效率。故放宽复议申请人的资格标准，从整体和长远看更有利于提升行政效率。
五、拓宽行政复议申请人资格标准后诉讼案件原告资格的确定
由于我国现行法规定的复议申请人资格标准与行政诉讼原告资格标准相同，因此，公民对行政复议决定或者复议不作为不服时，原则上都有权提起行政诉讼（新《行政诉讼法》第44条、第45条）。将复议申请人资格标准放宽后，如果还执行现行法的规定，就会出现这样的情况：对某行政行为本不具有诉讼原告资格的事实上的利害关系人，先对该行政行为申请复议，然后以复议申请人的身份提起诉讼，从而间接地取得对该行政行为的诉讼原告资格。这样的漏洞显然不应当出现，若复议申请人资格标准采用了比诉讼原告更宽泛的标准，就必须重新界定行政复议后诉讼案件的原告资格标准。
仔细考查行政诉讼立法和实践，实际上并非所有复议申请人都对经复议的案件享有原告资格。经复议，案件的原告资格可能因行政复议和政诉讼的受案范围不同而被限制或扩张。被限制的典型情形是，在法律规定的行政复议终局情形下，因终局复议决定不可诉而使复议申请人不具有原告资格。被扩张的情形是，由于新《行政诉讼法》规定的可诉行政行为突破了具体行政行为的限制，而《行政复议法》规定只能对具体行政行为申请复议，故行政诉讼受案范围的拓宽可能使得某些可诉行政行为（如行政事实行为）的利害关系人具有原告资格，但却因该行政行为不属于复议范围而不能申请复议。将来可能的受限制情形是，如果修改行政复议法时规定的复议范围比诉讼范围更宽，则不可诉行为的利害关系人可以申请行政复议，但是复议后却不能起诉。
更值得探讨的情形是，一方面，如果将复议申请人资格放宽至利益受侵害者，那么事实上会进一步扩大行政复议受案范围，在此情况下，这些因复议申请人资格放宽而被扩充纳入复议范围的行政案件，其复议申请人也会因不具备诉讼原告资格而不能起诉相应的复议决定。那么，哪些复议申请人才有诉讼原告资格？另一方面，在某类行政行为同时属于复议和诉讼受案范围的情况下，在行政复议申请人拓宽到事实上的利害关系人而行政诉讼原告仍限于行政行为的法律上的利害关系人时，又哪些人有权就原行政行为、复议决定或是复议不作为提起诉讼？
对此，前述限制情形已经揭示：并非所有的复议申请人都具有诉讼原告资格，经复议案件的原告范围首先要受到行政诉讼受案范围的限制。这也启示我们可以这样推论：在我国行政诉讼制度还不够成熟和完善的情况下，既然基于复议和诉讼受案范围的差异可以限制部分复议申请人的诉讼原告资格，那么也可以考虑基于复议申请人资格和诉讼原告资格的差异对部分复议申请人的诉讼原告资格进行限制。这个推论必须立足于行政复议和行政诉讼是两个相互独立的程序的认识。遗憾的是，我国行政复议对行政诉讼不论是在立法规定、实务操作还是在学术研究上的亦步亦趋却反映出这种认识的严重缺失，以至于在复议申请人资格标准上至今没有走出诉讼原告资格标准的窠臼。
行政复议有不同于行政诉讼的目的面向和功能定位，作为制度回应，复议申请人资格标准应当区别于诉讼原告资格而进行独立设计。这就意味着，如果复议申请人资格采用宽泛的利害关系标准而诉讼原告资格采用法律上的利害关系标准，则应当在复议程序中审查申请人与被申请行政行为之间是否具有利害关系来判断其复议申请人资格；该行政行为经过复议程序后，在随后的诉讼程序中应当审查起诉人是否与被诉的原行政行为、行政复议决定或复议不作为之间是否具有法律上的利害关系来判断其原告资格，而不是因为起诉人具有行政复议申请人的身份就一概肯定其原告资格。
在复议后起诉案件的适格原告需区分为三种情形：（1）起诉行政复议机关不作为的情形，具体包括复议机关不受理申请或以申请不符合条件驳回申请以及受理后逾期未作复议决定等。此情形下公民起诉即是请求法院判令复议机关受理并作出复议决定，起诉人必须是因复议不作为侵害其权利时才享有原告资格，故对于仅仅认为事实上利益遭受原行政行为侵害而提请复议的申请人，因原行政行为和复议不作为均只影响到其事实上的利益，故该申请人对复议不作为不具有诉讼原告资格。（2）行政复议决定维持或者是驳回复议请求，复议申请人不服起诉原行政行为的情形。在该情形下，由于行政诉讼是针对原行政行为提起的，因此应当审查复议申请人与原行政行为之间是法律上的利害关系还是事实上的利害关系。如果有法律上的利害关系，则享有原告资格；如果仅仅是事实上的利害关系，则不具有原告资格。（3）行政复议机关决定撤销或变更原行政行为，复议申请人或复议第三人不服起诉行政复议决定的情形。这种情形判断原理与第二点相同，只是判断对象变成复议申请人或第三人与行政复议决定之间的利害关系是法律上的利害关系还是事实上的利害关系。我国在修订《行政复议法》时，如果复议申请人资格标准比诉原告资格标准宽泛，则须对以上三种情形给予相应的制度安排。
当然，按照所有行政行为原则上都须接受司法审查的一般原理，上述的制度安排只是权宜之计。我们更期待的是，行政复议法先允许权利或利益受侵害者申请复议，并改进相关的制度设计，以便更多单位和个人有资格、也愿意将行政纠纷提交复议机关，通过对行政行为有效的复议监督来促进依法行政水平的提升，从根源上减少行政纠纷的发生。如此，行政复议也就能有效地救济个人权利并化解行政纠纷，减轻法院的诉讼负担。人们对行政诉讼没有了诉讼之累的顾虑，就可以将诉讼原告资格标准放宽，允许事实上的利害关系人起诉甚至更广泛地允许公益行政诉讼。以差异促趋同，通过行政复议申请人资格的放宽来推动行政诉讼原告资格的放宽，或许是推动我国行政法制监督与救济制度整体改进的另一条道路。
注释:作者单位：西南大学法学院。本文是西南大学博士基金项目“东亚地区行政复议制度比较研究"（SWU1409416）阶段性研究成果。
参见任重远、习宜豪：《立案登记制首月观察：“民告官”也都立了，然后呢？》http://www.infzm.com/content/109915,2015年6月7日访问；杨翔、谷国文、江华：《落实立案登记制保障当事人诉权――湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告》，《人民法院报》2015年7月2日。
[美]E・博登海默：《法理学――法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第115页。
沈福俊、徐涛：《论我国行政复议制度基本目标的重塑――基于对现有制度与实践的反思》，《东方法学》2013年第4期。
参见张越：《行政复议法学》，中国法制出版社2007年版，第49～50页。
参见马超：《行政复议的政治功能阐释――基于立法史的考察》，《交大法学》2013年第4期。
参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第41页。
林明昕：《诉愿新制施行十周年之回顾与展望》，载台北市政府编：《诉愿专论选辑》第11辑，第52～53页。
郜风涛：《认真贯彻胡�\涛总书记重要讲话精神把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道――在2011年行政复议年度工作会议上的讲话》（2012-01-04）,http://www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/201201/20120100359445.shtml,2015年10月9日访问。
据报道，我国每年的行政纠纷约有400万～600万件。（参见程琥：《行政诉讼制度的独特作用》，《中国青年报》2014年10月27日。）而当前我国行政复议和行政诉讼每年总共解决不到30万件行政纠纷。另有学者研究也发现，2000年以来，在我国每年超过1000万件的信访案件中，约有40%的是因行政执法引起的行政纠纷。（参见金国坤：《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，《国家行政学院学报》2009年第6期。）
江必新：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第123页。
关于对行政复议和行政诉讼三种类型划分，参见蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版公司2007年版，第28～36页、第163～171页。蔡志方较早在其博士论文中提出了三种行政诉讼类型的划分。
同上注，第30页。
陈柏霖：《论行政诉讼中之“公法上权利”――从德国法与欧盟法影响下观察》，元照出版公司2014年版，第33页。
盛子龙：《撤销诉讼之诉讼权能》，《中原财经法学》2001年第7期。
同前注11，蔡志方书，第32页。
同上注，第34页。
同前注11，蔡志方书，第28～36页。
国务院法制办公室行政复议司编：《〈中华民共和国行政复议法实施条例〉释解与应用》，人民出版社2007年版，第131页。
邹荣：《利害关系人申请行政复议的理论根据、申请条件和主要类型》，《政府法制研究》2000年第11期；王克稳：《论行政诉讼中利害关系人的原告资格――以两案为例》，《行政法学研究》2013年第1期。
参见[韩]朴正勋：《韩国行政审判制度概论》，韩京真译，熊诵梅校，《宪政时代》2010年第2期。
参见[日]山本隆司：《试论日本行政不服审查法之修正》，刘德宗译，《宪政时代》2010年第1期。
张自强、郭介恒：《诉愿法释义与实务》，瑞兴图书股份有限公司2002年版，第6～7页。
我国台湾地区实务界普遍将“司法院释字第469号解释”所确立的权利与反射利益相区分的标准（借鉴德国的新保护规范理论）作为认定诉愿人和诉讼原告资格的共同标准。（参见台湾地区“行政院”诉愿审议委员会编：《诉愿制度回顾与展望》，“行政院”秘书处2011年出版，第84～86页）。
李惠宗：《主观公权利、法律上利益与反射利益之区别》，载台湾行政法学会编：《行政法争议问题研究》，五南图书出版公司2001年版，141～148页。
特里?奥尔森：《法国行政诉讼中的原告》，《行政法学研究》2009年第3期。
参见[英]L?赖维乐?布朗、[英]约翰.S，贝尔、[法]让-米歇尔?加朗伯特（协助）：《法国行政法》，高秦伟、王楷译，中国人民大学出版社2006年版，第158页。
同上注，第278页。
李建良：《行政法基本十讲》，元照出版公司2014年版，第296页。
关于德国各类行政诉讼中原告的资格要件，请参见[德]费里德赫尔穆?胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第246～279页、第288～291页、第300～301页、第308页、第318～321页、第325页、第333～336页。
同前注13，陈柏霖书，第121～127页。当然，随着法治国理论的兴起，德国行政诉讼法上发展了保护规范理论。新保护规范理论认为，判断公权利的法规范除立法机关的制定法外，还包括宪法、法院判决、习惯或惯例以及行政契约或先前行政行为。（参见陈清秀：《行政诉讼法》，元照出版公司2011年版，第249～250页）。对于法规范保�个人权利目的之判定，则不应局限于法规范的明文规定，也不再以立法者主观意思作为唯一判断标准，而是应客观地综合文义解释、历史解释、体系解释、合宪解释等方法来判断。
同前注11，蔡志方书，第36～37页。
相关统计数据及比较，参见徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，中国检察出版社2008年版，第29～53页。
刘飞：《中文版导读――中德行政诉讼制度比较分析概述》，载[德]胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版。
全国行政复议案件数据，参见http://www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/wtjd/,2015年10月20日访问。
郜风涛：《行政复议法教程》，中国法制出版社2011年版，第357页。
为探索我国“条块结合”复议管辖体制的改进走向，国务院法制办于2008年底在全国各地推行了行政复议委员会设置试点，其中部分地方试行行政复议相对集中管辖，一个地方只设置一个隶属于政府的行政复议委员会集中管辖本级政府所属部门管辖的行政复议案件。参见国务院法制办公室于2008年9月26日下发的《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号），方军：《行政复议委员会试点五年情况回顾》，《中国法律发展评论》2014年第2期。
参见邵曼�[：《论公法上之法安定性原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第277页、第286～287页。
同前注37，邵曼�[文，第300页。
同上注，第301页。
周永坤：《法理学――全球视野》，法律出版社2000年5月版，第217页。
作者简介： 贺奇兵，西南大学法学院讲师。 文章来源：《法学》2015年第12期 发布时间：2016/2/28