诉讼外行政权与司法权的关系构造及其路向
关键词：交通警察权；行政权；司法权；宪法构造；诉讼外
明确地思考一个理论的范围会使它变得更为强大，而且使研究者能够更加清楚地使用这个理论和其他的研究者进行交流。[①]
――[美]劳伦斯・纽曼
一、一个被忽视命题的开启：当诉讼外交通警察权遇上司法权
无疑，诉讼内行政权与司法权[②]的关系架构及其权能空间，基本都可在法律规范设置情形中获知，并能为现实问题的的化解提供直接或者导向性的依据。然而，与之相对的诉讼外两者之间的关系情势，却并不如诉讼内两者关系那般清晰明了。那么，诉讼之外，司法权与警察权，尤其是诉讼外司法权与行政权之间是怎么的关系结构呢？新近的一则原平县交警与华阴市法院“执法碰撞”案为该问题提供了鲜活的素材，并引发了“行政权干预司法权”的新一轮论战。[③]
纵观案件始末以及学界观点，不难看出，交通警察执法饱受诸多非议与指责，并且，一般民众基本上朴素的赞同“交警扣押行使的是行政权，法院查封行使的是司法权，尊重法院的判决，是一个法治社会公民应尽的责任和义务，即使法院执行存在瑕疵，行政权也应该尊重司法权，也无权干预司法权。”[④]如此这般言论，即便是放任甚至纵容司法权的“瑕疵”，也不宽宥交通警察权点滴的不当，未免是轻妄的。这是因为，公权力的任何不当或者不法，都不是的成熟法治社会所能容忍的。尤其是，在我国当前推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，上述言论的危害性和破坏力是不可估量的。那么，诉讼之外，交通警察权与司法权两者到底应当是何种关系呢？笔者以为，当前主要有保守主义与改良主义的两种不同论断。其一，缘于受到惯性思维的束缚，保守者通常认为：司法机关的人财物受制于行政机关，只会存在行政权干涉司法权，何有司法权为难行政权之理？不可否认，尽管在理论上“行政机关和司法机关都由人民代表大会产生，向它负责并报告工作，并在法律规定的各自原权限范围内活动，是相互配合、相互协助的平列机关”[⑤]，然而，当前我国法院体制性安排，绕不开政府之于人财物的配置，形成了法院“矮于”政府的传统认识。在此背景下，出现民众盲目倒向司法权而过分苛责行政权的景象不足为奇。其二，改良主义者可能认为，完全可以通过宪法教义学扩大解释相关条款，以获致诉讼外架构两者关系的依据。遗憾的是，我国宪法规范文本并未提供宪法教义学施展功效的相关资料。
撇开当前政府之于法院的直接影响关系，并非直接掌控法院人财物的政府职能部门，是不是情形大有不同呢？可以肯定的是，至少在诉讼轨道之外，政府职能部门丧失了盛气凌人的人财物基础，法院也大可不必卑躬屈膝。然而，对于诉讼外两者之间的关系型构，理论上也鲜有论及，[⑥]同样，宪法规范也对此付之阙如。由此看来，诉讼外行政权与司法权的关系构造，着实亟需公法学人回应的重要课题。
必须承认，作为行政权的交通警察权需要尊重司法权，尤其是生效的裁决，然而这种尊重是否应有限度，而非一味的听之任之？毋庸讳言，我们既不应该单凭主观臆断来判断权力的有无，也不应以解释者的恣意来任意歪曲实定法的宗旨。[⑦]而是应当基建于我国的政体以及权力配置型构，发掘诉讼外两者关系的内在机理和要义，并由此架构两者的对话制度与制衡机制。
二、诉讼外行政权与司法权“碰撞”之根由
（一）顶层设计的缺失及其隐忧
诉讼内外，交通警察权与司法权的现实运行，也诚如有学者言及的“司法权制约行政权是直接通过法院的行政审判权来实现的。人们势必要问，行政权不能完全反过来制约司法权，司法权行使的公正和合理又怎么加以保证呢？这种疑虑不无道理。司法权的膨胀和滥用与行政权的膨胀和滥用同样是有害的。以程序法的严密性、复杂性和科学性尚不足以消除人们的上述疑虑。”[⑧]其实，加之实体法合力调控，司法权也未必无膨胀或滥用之虞。一般而言，交通警察权与司法权皆应依循法律规范的是实体与程序要求，来达致国家配置两种权力的目的。不过，不容忽视的是，权力在其内部以及其外的良性运转，除了借助了一般规则的实体与程序规制外，最为重要的是，离不开对权力之间关系的顶层设计。在几乎所有的法律制度下，纯粹的“三权分立”模式都是不存在的，司法权与其他国家权力都会产生一定的交叉。[⑨]这种交叉权力最大的隐忧在于，在利益的导引下，容易出现两种极端情形：公权力机关之间争权夺利抑或置若罔闻。其实，公权力之间“相互打架”与“不管不问”的症结，需要回归到根本法中予以追根溯源，查找其存在的病因，方为治本之策。退一步讲，即便在现行的规范之下，可以把诉讼轨道之外交通警察权与司法权“碰撞”纠纷予以化解，然而，如果基本法上缺乏强有力的制度支撑，其隐忧是不言而喻的。
经仔细研读我国现行《宪法》以及其他宪法性法律，可以发现，有且仅有《宪法》第135条与本文述及的交通警察权与司法权相关。《宪法》135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”不难获知，司法机关与公安机关的三层关系（分工负责，互相配合，互相制约），是有明显限定的，即仅限于刑事案件之中。不难想象，三机关聚焦于刑事案件之际，无外乎公安机关负责侦查、检察机关负责移送起诉或者监督或侦查、法院负责审判。不管是学者所极力抨击的“侦查中心主义”，还是奔走称呼的“法院中心主义”，三者关系都是置于刑事诉讼线性关系之中。我们暂且不追问，为何在其他案件中不明确相关机关之间的关系，而是将论题的焦点集中于诉讼之外交通警察权与司法权之间关系。很明显，直接关乎交通警察权（行政权）与司法权在诉讼之外两者关系的条款，在宪法文本与宪法性法律中付之阙如。
出现这一问题的潜在危害是较为明显的。其一，基本法对两者关系事项的不置可否，不利于关涉法律规范的修订之时认真对待该问题，甚至，迟延感知完善相关规范的必要性。尽管我国宪法适用尚需时日，但宪法规范以及宪法精神的宣示性作用和导引性价值，对推进法律规范及时跟进实践中的新问题、新情势，并展开相应的完善工作，是大有裨益的。
其二，尽管有学者较为乐观的认为：“司法权一旦超越法律的界限，行政权不但不会配合，而且会与之对抗，这才是必然的。司法独立不受行政机关、社会团体和个人的干涉，并不能与司法权大于行政权等其他国家权力而不受限制和制衡划等号。”[⑩]事实上，生效的法院裁判（如同前文案例）抑或是有效的检察院侦查活动，一般在法治实践中，较少遭遇行政机关的责难：基本上进行简单的程序检查，更有甚者，司法机关只是简单的表明身份，无需告知执法的内容及合法要件，便可畅通无阻。而行政机关“与之对抗”的案例是极为少见的。不得不承认的是，这很大程度上与熟人社会下“官官相护”的情结，以及过分信赖其他公权力的传统有莫大的关系。在此情形下，如果在诉讼之外缺乏行政权与司法权关系的顶层设计，那么，一定程度上可以视同对权力畸形态势的默许，并放纵权力交易以及权力寻租的不良习气，最终会损害公权力形象，并进而侵蚀公民的基本权利。
（二）“伏势”制约机理的缺陷与嵌入新场域的难度
退一步来看，《宪法》第135条有关司法权与行政权之间的关系，能否为释解诉讼轨道外交通警察权与司法权的关系，提供借鉴或启发呢？这需要深层次的从剖析该条文的基本要素和规范构造入手。根据《宪法》135条的内容，我们可以将其分解为四个部分：主体（人民法院、人民检察院和公安机关）、范围（刑事案件）、关系（分工负责，互相配合，互相制约）与目的（准确有效地执行法律）。由此，我们可以清晰的看出，条款限定的“刑事案件”范围，直接排除了诉讼外交通警察权与司法权，援用该条款的可能性。
也正因为“刑事案件”的限定，致使对宪法述明的“分工负责，互相配合，互相制约”三层关系理解的局限性，也无法为诉讼外司法权与行政权关系的解读提供借鉴。前文已提及“刑事案件”隐意在于刑事诉讼，在此不再赘述。而需要追问的是，“互相配合，互相制约”之“互相”是否可以从语义理解为双向关系？果如是，那么抛却“刑事案件”的限定，诉讼外交通警察权制约司法权便成为可能。至少，也可以为理解诉讼外交通警察权与司法权提供一种思路。然而，《宪法》135条的规范结构中“刑事案件”出现，使得“互相”为“双向”的理解，成为不可能。详言之，按照我国现行法律规范以及法治实践，三机关在刑事诉讼中的基本态势表现为：检察机关对公安机关侦查的案件进行监督，法院对检察院公诉的案件加以裁决。三者之间的关系基本上可以概括为“伏势关系”，换言之，一方机关的活动直接受制于另一方，并不存在反向制约的问题。并且，在该“伏势关系”中，公安机关与法院并无直接关系，根本不存在行政权制约法院司法权的可能性。
同时，“伏势关系”也注定造就了这一现实：“每一个阶段都只有一个拥有决定权的机关，其它机关的权力（权利）都很小，由此确立每一阶段的权威主导机关，并且充分相信其道德上的自律，能秉公办案，无需其他机关进行制约，进而通过多层次的阶段递进认识，摒除认识上的不足，保证案件真相的发现，从而最终作出公正的裁决。”不可否认，“伏势关系”下有其存在的必要性，尤其是对效率的提升效果显著。但不能因此忽略反向制约的必要性。申言之，这种主导权能的“自律”能否真正凑效？来自他机关的之制约是否可以熟视无睹？显然，这与“相互制约”要义是不相符的。如果不存其他机关的制约，对应机关的活动是难以让人信服的。“互相制约之所以是处理三机关关系的核心，还在于如果没有这种制约功能，所谓的分工负责就失去了意义，互相配合也会严重变质。制约本身不是目的，根本目的在于通过制约来保障法律适用的公正性，从而体现保障公民权利的宪法价值。”
更为甚者，“立法的理想被司法实践无情地扭曲，三机关的分工合作蜕变为只有合作没有制约，而且由于三机关之间权力的不对等和缺少制约，阶段论也变成了侦查决定论，甚至‘侦查中心主义’”。由此观之，“伏势关系”基本上成为了单向度的制约关系。
很显然，宪法所绘制的“分工负责，互相配合，互相制约”的美好图景，在“刑事案件”指向下，沦为近乎霸道的单维度的制约关系。毋庸置疑，这种关系结构无法为诉讼外交通警察权与司法权的关系，提供可资借鉴的资源。因此，将《宪法》135条嵌入解读诉讼外交通警察权与司法权关系之中，并作为理据，在法理上是行不通的。
这是因为，诉讼外交通警察权与司法权不同于《宪法》135条的伏势关系”，两者在诉讼外的轨道中平等的，即便是制约，也应当是双向的。质言之，“法院在裁判中所为之事实认定与法律解释（认定用法）具有拘束力……其他国家机关基于宣告法律为何乃法院之天职的认知而为之尊重（相对的一般拘束力）”，交通警察权尊重司法权自不待言，同时，法院亦应当接受交通警察在其权限范围的制约。
三、权力构造之变革：《宪法》第135条新解
综上，现行《宪法》第135条并未为诉讼外交通警察权与司法权之间关系，提供宪法依据。实践中，可能秉持该观点的学者科不在少数：当遭遇诉讼外两者关系之纠纷，应限于在现行法律规范中找寻依据，而是否存有宪法依据并不重要，更何况我国宪法的适用性尚且值得商榷。这种论断危险性前文已述，在此不再赘述。不过需要指出的是，如果缺失宪法依据，诉讼外交通警察权与司法权之间关系处置，便成了无源之水、无本之木。因而，接下来，需要进一步思考的是，如何在宪法维度重构公权力结构，以契合社会权力交互过程中，出现的新情势、新问题，从而为诉讼外交通警察权与司法权之间关系，寻得宪法根源。
（一）当前权力构造的历史局限性及其问题
鉴于前文论析的《宪法》第135条存在的问题，并为了更全面的获知《宪法》第135条设置的初衷，笔者选择借助美国宪法解释中盛行的原旨主义作为分析工具，并藉此探究宪法在配置国家权力之初的旨意。原旨主义是指应依据制宪者的意图或者宪法条文的原初含义来解释宪法。尽管掌握的资料有限，不过，从以下资料中，可以获知制宪者的大致意图或者权力关系的原初含义。概言之，主要包括两点：借鉴苏联经验；汲取文革教训。
建国之初，法制建设受到苏联较为广泛的影响。1953年，最高人民检察院党组向中共中央报送《关于检察工作情况和当前检察工作方针任务的意见的报告》，在介绍苏联经验的基础上了，论证了借鉴“互相配合、互相制约”原则的必要性。
“在苏联，刑事案件的起诉一般首先是由检察署进行侦查，检察署认为可以起诉的才向法院提出公诉，由法院依法审理。如法院对检察署起诉的案件认为证据不足或未构成判刑条件时，也可发还检察署请其重新侦查或宣告无罪(在预审中是裁定不起诉)。检察长如对法院的裁定不同意时，可以提出抗议，由上一级法院作最后裁定。需要开庭审判的案件，被告人又有辩护律师，而法院在进行审判时一般又系由审判员集体(在一审案件中有陪审员)负责进行审判。同时检察署对法院所判决的案件如认为不妥当时，还可以提出抗告。苏联的检察署与公安机关在工作上也是有密切配合的。公安机关逮捕罪犯时，须经检察长事先同意或在逮捕后24小时内报告检察长，检察长接到通知后，于48小时内以书面形式批准拘禁或撤销拘禁。公安机关对案件侦查结果，如认为需要起诉的，其起诉书须经取得检察长同意，或将案件移送检察署侦查，决定起诉或不起诉。如公安机关对检察长的处理不同意时，可提出抗议，由上级检察署决定。”
中共中央肯认了报告内容，并在其后对检察机关和法院、公安机关之间的关系作了明确表态。
“由于检察机关和法院、公安机关、人民监察委员会之间，既要有明确的分工，又要在工作上互相配合，互相制约；各省、市党委和各级政法党组必须在典型试验时，抓紧领导，统一指挥这些部门，根据我们的实际情况，参照苏联的经验，研究规定这些部门之间的工作关系和工作制度。”
事实上，在苏联司法制度中并无“互相配合、互相制约”的原则。这一原则的提出，是当时制宪者智慧的结晶和创造性的成果。
“在苏俄的传统上，并没有一个像中国的公安机关（尤其是安全机关的职能也包含在公安机关之中的时候）那样相对集中统一的侦查机关（检察机关成立后，开始从事职务犯罪的侦查）。‘互相配合、互相制约’这一原则是彭真的秘书李琪提出来的。李琪是研究哲学的。互相制约一词，是借用斯大林在《联共党史》第四章辩证唯物主义和历史唯物主义中关于事物之间的互相关系、互相制约的提法而来的。实际上，在苏联司法制度中并没有互相配合、互相制约的原则。当时提出这一原则实质上是‘托苏建制’，正如中国历史上的‘托古改制’一样。这一原则的提出，形成了我国司法制度的一个特色。”
通过以上资料可以看出，“互相配合、互相制约”原则的提出，很大程度上是受到苏联经验影响的缘故，不过，更多的是立足我国实际，并创造性的设计权力关系的这一原则。不可否认，该原则很好的诠释了司法机关与行政机关的关系构造，符合权能之间基本规律。
真正推动这一原则入宪的缘由，是“文革”教训。“宪法之所以明文规定法院、检察院和公安机关的“分工负责，互相配合，互相制约”关系，很大程度上是出于对“文革”期间无法无天沉痛教训的深刻反思和弥补。三机关缺乏合乎制度逻辑的制约关系，相互关系的紊乱使得司法制度成为政治运动的工具和代价。”因此，三机关的配置与权力关系，得到领导人的格外重视。
“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性，宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围，对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。在加强党的统一领导和依靠群众的前提下，充分发挥公安机关、检察机关、人民法院这些专门机关的作用，使它们互相配合又互相制约，这对于保护人民，打击敌人，是很重要的。”
因此，虽然，1982年宪法制定前夕，“分工负责、互相配合、互相制约”已在刑事诉讼法中处于原则性地位，但该原则在最高位阶的根本大法中再次明确。“对于加强社会主义法制，保证准确有效地执行法律、维护公民的合法权益，都有重要的意义，这是我国司法工作中长期行之有效的一项好经验，因此应以根本法的形式加以确认。虽然这一原则在刑事诉讼法中也有规定，但写到宪法中就更加强调了它的重要性和意义。”
不过，问题是，当时所处的境况，即便是“文革”之前，制宪者将注意力集中在刑罚上。譬如，1954年《人民日报》刊载《加强检察工作保障国家建设》，并在该文中强调：“这种互相配合而又互相制约的司法制度，可以使我们避免工作中的主观性和片面性，保证正确地有效地惩罚犯罪，并防止错押、错判现象，保护人民的民主权利。”由此可见，“互相配合，互相制约”的目的，为了整治犯罪。而让制宪者更为关注刑事案件中三机关的关系：“文革”惨痛的事实。
然而，时隔三十余载，“文革”影响已经基本消除，并且当时政治环境已不复存在，将司法权与行政权关系构造仍然限定在“刑事案件”之下，其妥当性值得商榷。皮之不存，毛将安附焉。在理论上，既然承认司法权与行政权，在我国，是同位于人大立法权之下的平行权力，那么，“分工负责，互相配合，互相制约”的关系就应当是双向的，只不过，这种配合与制约，并不是齐观等量，而是有所偏重。
我国学者已经意识到，《宪法》第135条“刑事案件”范围限定存在的问题，并作了更广泛意义理解的尝试。遗憾的是，这一尝试只是将检察院与法院的关系，纳入“分工负责，互相配合，互相制约”的考量范围，其结果，也是局限于司法机关在诉讼轨道上，两者关系构造的解读。那么，但其贡献是不可忽视的：一定程度上印证了，《宪法》第135条权力构造之“刑事案件”范围限定的不当性。
更进一步，《宪法》第135条权力构造的不当性，不仅限于此，已被忽略的诉讼外司法权与行政权之间关系，亦有适用“分工负责，互相配合，互相制约”的关系构造，并纳入宪法设计的必要。
（二）构造诉讼外权力关系的基础与条件
那么，“分工负责，互相配合，互相制约”的关系构造，植入诉讼外司法权与行政权，是否与我国“议行合一”的政体相契合？这是该调整需要首先面对的根本性问题。毕竟，任何制度的设计、权力的配置乃至规则的制定，都应围绕我国政体展开。其次，在宪法层面对行政权与司法权的结构性调整，是否确实已经具备变革的现实条件？这是衡量变革价值的最为直接的标准。
1．“议行合一”与人权保障
我们的国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。诚然，诉讼内外行政权与司法权之间关系如何变动，都离不开人大的领导。这种领导方式最为直接的表现，是通过立法的方式对国家权力予以配置。权力之间的关系构造在现行诉讼轨道内的配置，已经较为明显，并基本上正良性运作。而在诉讼之外，将“分工负责，互相配合，互相制约”引入行政权与司法权的关系调整，需要直面此举是否符合我国人民代表大会制度。
“议行合一”人民代表大会制度的要义，在于体现民意，代表最为广泛民众的诉求和利益，以及尊重与保障人权。“人权意味着国家法律和政府应该以确认、保护和实现人民大众的基本权利作为目标，更不得妨碍和侵犯人民大众的权利，否则便不具有合法性。也就是说，人权原则要求法治以个人权利为核心价值，并通过对权利的确立和保护来确立和实现法律的权威，只有这样，法治才有别于工具主义的规则之治。”人权的保障的践行，除了司法权运作、行政权执行等权力主体单方面的活动，以及两者存有交集的诉讼之中，更应当涵盖――时常被忽略――诉讼之外，诉讼外行政权与司法权“碰撞”之时的有效处置。
“碰撞”的潜在之义“制约”，而非“配合”。其实，“理解‘分工负责，互相配合，互相制约’条款的规范含义应当以宪法关于公权力制约的精神为基础，寻求合乎立宪主义原理和现代人权保障理念的解释，突出‘制约’为核心的权力关系体系。”尤其是中国，权力之间制约的意义，远大于配合。配合固然有其价值，理论上，权力相互尊重，也寓有便利国家政务和谐推动，进而提高政府效率的用意。而其潜在风险不可低估：本文关涉的法院途径多个辖区道路并未遭受交警查处，而遇原平县交警产生纠纷（法院却有违法情形的存在），不难看出，配合一定程度上意味纵容违法。
而制约体现为权力主体之间的相互纠偏、查错，以此来检视对方是否遵守法律规范，是有侵犯公益或人权的情形，并裁量是否采取相应的职权行为。诉讼外权力主体之间的制约，优于一般民众，甚至是其他社会监督。由于行政权与司法权并立，处于平等的地位，因而在理论上构成行政与司法权相互监督制约关系，并且具体体现在社会主义国家宪法所规定的各自职权范围中。行政权与司法权往往各自过多的关注行政实体规范或者诉讼程序规范，而忽略对方执行的规范内容，此情形下，以擅长规范一方监督另一方，不但可以实现实体与程序规范一以贯之，更为重要的是，“每一个机关都对其他机关形成一定制约，同时它也成为其他机关制约的对象。”相互的“查漏补缺”最终的目的在于公益的维护与人权的实现。
当然，可能存在两种较为明显的顾虑：诉讼外行政权与司法权的互相制约，必然会影响效率，抑或出现权力主体之间相互打架，消减公权力权威性。以下对此逐一加以批驳。
首先，制约显然不同于配合，更多的强调制衡并防止另一种权能在执掌疆界的恣意、妄为，而其代价必然是效率随之下降。以因制约得来守法正义，较之存在违法风险的效率，前者的价值胜于后者。有人可能会提出，迟来的正义为非正义。但是，不能以此作为违法的理由。与正当程序之于实体正义的关系类同，程序付诸实施的效果，必将与无程序规则或少程序规制，来的缺乏效率。但是，人们更为趋同正当程序得来的正义，尽管伴随着效率的牺牲。以前述交警行政权与司法权冲突为例，交警查处法院违反《道路交通安全法》行为，必然会影响法院的审判活动，但是，由此得来的示范效果――公权力任何活动皆有法依据――完全可以警示其他公权力主体，其深远影响和积极意义，远非一时效率的减损所能达致的。
其次，诚如麦迪逊所言，“野心必须以野心相对抗”，公权力的膨胀甚至为所欲为，并非仅为我们惯常谈及的行政机关所独有，司法权亦存在。以两种权能在法制框架下展开对抗，并以法律规范为对抗工具，得来的必然是法价值的实现。诉讼外，相互依法制约下公权力，怎能失信于民呢？！只不过，以制约的方式实现保障人权的终极目的。
此外，需要说明的是，诉讼外司法权与行政权不仅为法治内的制约，也离不开彼此的配合，当然这一配合依旧依法而行。权力间之相互制衡与相互尊重，好比离心力与向心力一般，必须兼而有之，才能保持平衡。
2．外部条件趋于成熟
前文论证的诉讼外交通警察权与司法权应当相互制约的命题，是否会在实践中出现交通警察权对司法权单向度制约的尴尬局面？易言之，司法权是否具有与交通警察权抗衡的能力？毕竟，刻下司法机关的人财物受制于政府，“正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者”。不过，所不同的是，公安机关交通管理部门作为政府下属职能部门，对司法的控制力和影响力，远远小于同级党政的直接指令。并且，一般情形下，同级交通警察权与司法权处于平行的地位，具有诉讼外相互之外的超然状态。
最为可喜的是，司法改革已然付诸行动。“从某种意义可以说，司法改革也是国家体制营造某种新的可视性期盼结构。如果法官真正有威信，审判真正能独立，这种期盼结构就可以为根本性的政治改革提供必要的缓冲装置和动力。”当下司法“凭云升降，随风飘零”的局面即将被打破，取而代之的是，不受政府羁绊的独立司法权轮廓逐步清晰。详言之，十八届三中全会《决定》提出，改革司法管理体制，并推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。其后，《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海改革方案》等，制定了各项改革任务的路线图和时间表，明确了试点地区省级统管的改革路径：对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制；对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。目前，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等6个省市已经先行试点，由此可见，司法“去行政化”、“去地方化”的步伐加快，司法的“软弱性”将成为历史，与行政权抗衡的能力也逐步具备。因此，诉讼外制衡交通警察权的能力自不待言。
此外，我国已经具有较为完备的法律体系，基本实现“有法可依”。完全可以为诉讼外的交通警察权与司法权相互制约提供法律依据。更为重要的是，民众的法制意识已达到较高水平，具有较高辨识违法与否、正当与否的能力。倘若如本案中交通警察放任法院的违法执行，必然会消减民众对公权力，乃至法治的信任。观念的东西虽然难以捉摸，但其影响力绝不亚于一项制度。信息化时代下，民众对公权力的期盼值提升，如果出现公权力机关捍卫法治而相互制约，那么，必将更为夯实民众的法治观念，增加对国家的信赖感。特别是在制度演变到民意表达渠道丰富多样和畅通无阻的场合，公共选择的正当程序可以为改革提供合法性的保障，使任何过激行为都成为多余，社会动荡反倒难以出现。
四、诉讼外两者良性运转之设想
至此，我们可以得出，诉讼外交通警察权与司法权之间的关系，应当进入宪法关怀的视野。这就“需要诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造方能实现”。结合前文论析，《宪法》第135条“刑事案件”限定，应当剔除，如此才更为契合法治内在规律与社会现实需要。故此，《宪法》第135条应当修改为：“人民法院、人民检察院和公安机关，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”那么，在此权力构造之下，应如何安排制度装置，以明确诉讼外交通警察权与司法权之间的关系呢？
鉴于在诉讼的轨道内，现有诉讼制度已对制约交通警察权，有较为完善的规定，并且按照规定，司法权对交通警察权的制衡已经较为强势。而现有规定中尚缺乏交通警察权对司法权的制衡机制。因此，笔者将重点放在诉讼外交通警察权尊重司法权的限度上。具体而言，交通警察权应当在何种程度上配合司法权，应在何种限度内制约司法权，以及在制度上如何对这两组关系加以构建，是需要接下来解决的问题。
（一）诉讼外交通警察权尊重司法权的限度
首先需要澄清的是，我们一般意义上所认为的“行政权干涉司法权”，多指行政机关对法院或检察院的审判活动或者检察监督活动，超越行政权或者滥用行政权介入正常的司法活动，并影响司法有效进行的行为。当然，这种干涉也包括对生效裁判的执行活动的不当阻却。长期多发“行政权干涉司法权”的惨痛现实，以及由此形成的惯性思维，造成了这一现象：但凡是行政权对司法权的任何抗辩――即便是诉讼外日常的执法活动，都被扣上“行政权干涉司法权”之名。这不是一个法治社会的理性认识，也是法治极为不成熟的表现。而是应以理性的思维，审视两种权能所处的场域，并结合法治社会的理据，作出合法或正当与否的判断。
就诉讼外交通警察权与司法权而言，交通警察在执法之时遇有生效的裁决，理应保持必要的戒惧与尊重。“法院在裁判中所为之事实认定与法律解释（认定用法）具有拘束力，包括对个案当事人的绝对权威性（绝对的个案拘束力），以及其他国家机关基于宣告法律为何乃法院之天职的认知而为之尊重（相对的一般拘束力）。”然而，这种尊重并不是无所节制、听之任之，而是应当将司法执行行为视为日常执法的一般行政相对人的行为，并按照职权要求展开相应活动。这是法之平等原则的基本要求，相同之事为相同之处理，更何况，交通警察之于法院的执法行为，尚不存在合理差别的必要情形。如此状况之下，如果将一般的行政相对人与法院置于区别对待的境地――放纵法院道路通行安全违法行为或潜在危险，那么，民众对公权力，乃至对法律必定产生微词。真正的法律不是镌刻在铜表上，而是铭刻在公民的心里。内心对法信赖感的形成，是建立在法之切切实实践行之中。如果交警不履行职责，便存在恣意，有悖法之平等原则。同样，法院不遵守交警正常执法之规范，也是不法的。诸如此类，长此以往，法律在民众心中仅存的威严与威信必将消失殆尽。由此看来，法院在执行裁决之时，仅以生效裁决为由，甚至仅仅表明身份，不当的抗拒交通警察的执法行为，是极为危险的。正确的方式是，应当遵守所处场域内的相应法律规范，积极配合并接受交通警察职权范围的执法活动。
或许有人质疑：既然承认诉讼外“互相配合”，那么，交通警察权就应当为法院执行裁决提供便利，并不能责难生效裁决的执行。事实上，“互相配合”是彼此保持独立性的前提之下，工作程序上的衔接关系，其目的在于达成国家权力有效运转，而非无原则性的随意配合，甚至是服从。“互相配合”更多强调尊重对方权能，“应避免不当干预其他权力部门核心权力之行使，并尊重其决策（决定）”，并在必要并不违法的情形下，提供职权范围的帮助。譬如，在本案中法院完全可以请求当地交警部门提供协助，必要时，交警完全可以采取一定的管制措施，以便于法院生效裁决的执行，同时，也避免了潜在交通安全的危险，不失为法院执行时一种可行的方案。
此外，针对有学者提出，要求司法机关履行实体法律规范“不免有些强为所难”，并将其症结归因于“我们的法律的不协调性、不系统性”。对此，笔者以为，在诉讼之外，司法机关不应当要求法外特权，申言之，司法机关享有一般行政相对人应有的权利，并同时履行的义务。如果说，熟知并惯常运用法律的司法机关，在诉讼之外，遵守其他法律规范有难度的话，那么一般的民众是不是更为困难呢？可见，以不熟悉其他实体规范为由，而为司法机关辩护的观点，是站不住脚的。
其实，在理论上，诉讼外交通警察权对司法权尊重，不应与对待行政相对人的态度有区别。也就是说，在交通警察职权范围内，对待司法机关与普通民众，应当一视同仁，对于任何一方的违法行为都应当依法查处。
（二）诉讼外两者良性运转之制度架构
因此，诉讼外交通警察权与司法权“互相配合，互相制约”应以法律为限。问题是，诉讼外两种权能“执法碰撞”多以政治的方式解决，并未纳入到法律规范的规制中来，尚且不能完全实现两种权能的良性运作。根本的原因在于，我国现行规范中缺乏对诉讼外交通警察权与司法权执法冲突化解的依据。不可否认，执法者在不同的场域内执行相应的法律规范――不管是否存在使用其他规范的难度，也是把纠纷在法律预置的轨道中消解，只不过，在执法者素质有待提高的情形下，单纯依循现行实体法或程序法，而缺乏诉讼外两种权能协调的导向性机制，确实存在类似事件再发的风险。
法治国家的基本要素之一是对国家公权力的监督制约机制，这也是法治国家建设本身的任务。那么，协调诉讼外两种权能的导向性机制，应该如何构建呢？无疑，该机制的设计，应在“分工负责，互相配合，互相制约”关系的指引下完成。因为“分工负责”的权能定位已由宪法规范明确，并由其他规范细化，在此不在赘述。因此着力关注“互相配合，互相制约”关系在诉讼外的交通警察权与司法权的架构。
依循前文的论证可知，诉讼外交通警察对法院不应有特殊对待，应视同一般行政相对人，并进而对法院执法行为，依道路交通安全相关规范进行裁量并加以处置。据此，纠纷化解的导向性机制的构设，应当便利现行法律规范的有效实施，以及公权力的有效运转，但最终应以法律为依归。鉴于诉讼外交通警察权与司法权缺乏必要的对话机制，并同时借鉴诉讼内行政权与司法权衔接成功经验，我们很有必要建立具有更新观念、组织领导、具体监督、实施程序、责任追究等方面的指引性规范，并且，该诉讼外导向性机制并不需要很高的法律位阶，一般的规范性文件即可。不过，为了保障该规范的普遍的引导性，这一规范性文件需要国务院、最高人民法院、最高人民检察院等部门协同制定。
需要强调的是，诉讼外公权力主体往往固步自封、刚愎自用，加之，无专门有效的制度规范，其结果，要么是忌于公权而听之任之，要么面对骄枉而互设障碍，而以正当理据抗辩的情形较为少见。与诉讼内权能衔接存在较大差异。诉讼轨道内行政权与司法权之间关系相当明确，基本上处于前文述及的“伏势”结构（在行政诉讼中司法权制约行政权，也契合“伏势”理论），抑或是线性结构，“互相配合，互相制约”的关系结构较为明显，尤其是衔接性较为突出，基本上处于环环相扣。
可见，诉讼外导向性机制的构建应当考量这一特殊性。笔者以为，在借鉴诉讼内行政权与司法权衔接成功经验的基础上，“互相配合，互相制约”精神的贯彻，离不开下列观念或规则。
其一，权能平等意识与注重协商理念。在我国，司法权与行政权同样无孰大孰小之分，它们都是国家权力的组成部分，司法机关和行政机关在行使相应的国家权力的时候其法律地位是平等的，不同的只是其执法方法、手段、对象等差异。权能平等观念的生成，更多的是源自内心对法律敬畏，这种敬畏不限于其本职工作需求的法律，更及于关涉的所有规范。惟此，才能在不同的场域以法律度量行为。“如何避免制度设计和权力运作实践中司法权与行政权的摩擦？一个重要途径是司法机关和行政机关要学会‘换位思考’。”
“换位思考”的过程，也是对法律规范敬畏移转的过程，并在此过程中达成法律的目的。诚如罗素所言：“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利。”其实，“换位思考”应当付诸实践，推进诉讼外两种权能在执行之时，彼此沟通与协调，以便问题及时的化解。所有的权力关系都是工具性的，作为一种协商关系，它旨在强调：权力只是从目的的角度才被构建出来，按照工具性的逻辑，此目的激发了行动者一方的资源投入。既然双方已经投入一定的资源――执法的过程伴随着资源的投入，更应平等、协商化解问题，以避免资源的浪费。
其二，纠纷化解及时性原则。诉讼外交通警察权与司法权的摩擦，多为双方的执行权，执行的要义在于及时高效。如果规则设计之时，不考虑这一核心问题，即便是问题经过旷日持久得以化解，也违背了两种权能执行的初衷，很大程度上损害了应保护的法益。如在前文提及案例，前后经历了多达14日才最终解决。因此，建议诉讼外导向性机制，应限定时间，如果可以，限定相应的责任人加以处置。必要的情况下，可以请求交通警察提供协助，以便于及时完成执行任务。
其三，双向追责机制。事实上，本文例举的案例，在现实世界中极为罕见。出现这一状况的原因，前文已有论述，在此不再赘言。其实，这是执法者消极怠法的缘故。退一步讲，从法的有效践行以及社会的公平正义来看，诉讼外两种权能相互制约――在法预设的轨道中制约，是应该予以鼓励的。为了实现这种制约的良态化，有必要设定双向追责机制，换言之，对交通警察放纵司法机关违法，对双方主体都应追究责任，并加重这种惩罚。当然，这一效果的获知，需要借助于社会监督。因而，应畅通相应的举报、申诉、舆论监督的渠道，并按照正当行政程序建立信息公开、说明理由等规则制度。
只有把公权力的运作纳入良性轨道，自然社会的公共利益、公民的基本权利才有期待的可能性，获致科特威尔所描绘的法律平衡状态：“法律表现为一种折中的机制，在所有个人、社会和公共利益要求中保持平衡。法律必须在两个方面发挥作用：一是通过对各类冲突严格分析，然后确立最普通的社会利益；二是通过权利维护和法庭裁决对形形色色的个人要求进行鉴别，确立每个公民应该享有的个人利益。”
注释:基金项目：国家社科基金重大项目“现代城市交通发展的制度平台与法律保障机制研究”（批准号：11&ZD160）。
致谢：闫尔宝、王青斌、于文豪、程雪阳、郑磊、熊樟林等师友对本文的完善提出了许多宝贵意见，在此谨致谢忱！
[①] [美]劳伦斯・纽曼：《社会研究方法――定性和定量的取向》（第五版），郝大海译，中国人民大学出版社2007年版，第65页。
[②] 为了论证的周延性，并立足于我国的法制实践，笔者选择广义上司法权，作为行文的基本范畴：司法权不仅限于法院的行使的审判权，还包括检察院执掌的检察权。
[③] 参见《陕西法院押送涉案车被山西交警强行扣留》，载《京华时报》2014年6月29日第011版。
[④] 原硕望：《行政权应尊重司法权》，载中国法院网，http://www.chinacourt.o rg/article/detail/2014/07/id/1329185.shtml，2014年7月25日访问。
[⑤] 应松年主编：《行政诉讼法》（修订第2版），中国政法大学出版社2002年版，第43页。
[⑥] 对于两种权能之间在诉讼外的关系，有学者虽有一定的论述，但是，其成果主要局限于实体与程序双重合法标准来处置两者的关系，并未从两者内在关系结构剖析相互的内在机理，以及从上位法角度获取两者的制度基础。因而，很有进一步深入研究的必要。参见方潇，戴建生：《行政权司法权孰“大”孰“小”及其他――一则典型案件的法理分析与思考》，《河北法学》2000年第2期。
[⑦] [日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第102页。
[⑧] 张卫平，王青山：《从行政诉讼视角论司法权与行政权的关系》，《学习与探索》1992年第5期，第97页。
[⑨] 胡建淼主编：《公权力研究――立法权・行政权・司法权》，浙江大学出版社2005年版，第358页。
[⑩] 方潇，戴建生：《行政权司法权孰“大”孰“小”及其他――一则典型案件的法理分析与思考》，《河北法学》2000年第2期，第152页。
参见《扬子晚报》1998年10月29日第21版。
如果说执行刑事诉讼职能的不同国家机关之间在权力互涉的意义上存在一种制约关系，那么，这种制约也主要是一种‘递进制约’关系。他们之间的职能关系，不应当是平行的，而应当是起伏的――侦查实施者对检察监督者呈伏势，而检察相对于决定起诉命运的审判呈伏势(否则无以确立审判的权威)。互相制约原则肯定了制约的双向性，却忽略了制约的递进性，明显具有‘平分秋色’的意味，从而直接抑制了检察职能，并隐伏了互不买帐、互相扯皮的契机。参见龙宗智：《评“检警一体化”――兼论我国的检警关系》，《法学研究》2000年第2期，第59页
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参见孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第285页；王桂五：《互相配合、互相制约的由来》，载《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第429页。
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“1979年最高人民法院工作报告中指出：据统计，“文化大革命”期间判处的反革命案件中，冤错的比例一般占40%左右，有些地区竟达60%或70%，数量之大，比例之高，后果之严重，是新中国成立以来仅有的。”参见沈德咏主编：《中国特色社会主义司法制度论纲》，人民法院出版社2009年版，第114页以下。
“检察院对法院的法律监督并非仅限于刑事诉讼，它还可以对民事、行政案件提起抗诉，并且对法官在各类案件审判活动中是否廉洁公正也具有监督权。因此，不管是何种诉讼类型，都需要有合理的权力分工、配合与制约关系，“分工负责，互相配合，互相制约”原则适用于民事诉讼和行政诉讼具有合理性。”参见韩大元，于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，《法学研究》2011年第3期，第16页。
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以原平市法院与华阴市法院“执法碰撞”案为例，该案最终是在双方上级单位、所在地党政机关的协调下，才得以化解。
参见姜明安：《论法治中国的全方位建设》，《行政法学研究》2013年第4期，第27页。
目前，诉讼内有关行政权与司法权衔接机制的法律规范，已经较为成熟，并有在各职能部门细化的趋势，这些法律规范主要包括：《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》、《农业部关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等。
譬如，检察院在执法时面对行政机关称道：“刑事案件大于一切行政案件，必须无条件服从并放行”，参见《扬子晚报》1998年10月29日第21版。
方潇，戴建生：《行政权司法权孰“大”孰“小”及其他――一则典型案件的法理分析与思考》，《河北法学》2000年第2期，第151-152页。
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[英]伯特兰・罗素：《西方哲学史》（下），马元德译，商务印书馆1976版，第80页。
[法]克罗齐耶，费埃德伯格：《行动者与系统―――集体行动的政治学》，第53页。
[英]罗杰・科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松译，华夏出版社1989年版，第83页。 作者简介：刘启川，男，山东菏泽人，东南大学法学院讲师，法学博士。 文章来源：《现代法学》2015年第2期。 发布时间：2015/4/9