甲在不符合创办私立学校许可条件的情况下，多方托人走关系，从市教育局获得了批准办学的许可，成立了某某电视广播学校。一时间，生源充足，已招收四届近千名学生。后甲携招生费潜逃，学生家长无法找到甲，要求教育局赔偿。在本案中，市教育局存在与甲恶意串通的事实。甲作为直接侵权人，不满足许可条件却通过非法途径（走关系）获得许可，自应承担责任。市教育局行政许可违法，为甲的侵权创造了条件，成为“帮凶”，也应承担行政赔偿责任。问题是，是否应承担共同的侵权责任？按什么比例承担？《行政诉讼法》是否为原告提供了充分的救济？为此，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下称“行政许可司法解释”）第13条规定：“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。”

这一司法解释不仅为行政许可案件的审理提供了重要依据，也建立了私人和行政主体共同承担连带责任的制度，突破了传统连带责任的范畴。但是，针对扩张后的连带责任的构成要件、法院如何审理、行政主体承担责任后如何追偿等，“行政许可司法解释”并未作出更具体的规定。考虑到我国行政诉讼制度源于民事诉讼制度，因此，本文试图探究已趋成熟的民法理论和方法能否融入行政法和行政诉讼法的土壤，从而建立起行政法上的连带责任制度。

一、行政法上连带责任的概念和构成要件

本文讨论的行政法上的连带责任与传统的行政连带责任并非同一概念，结合“行政许可司法解释”第13条和民法上的连带责任之概念，可从两个方面对“行政法上的连带责任”的内涵进行分析。

首先，行政法上的连带责任主体能否将行政相对人排除在外？从字面上看，该种责任的主体是指由行政法规定的对某种行为后果承担共同法律责任的主体。而从复杂的行政实践来看，给公共利益或私人利益带来损害的，既可能是多个行政主体或者多个行政相对人分别共同实施的行为，也可能是行政主体和行政相对人共同实施的行为。因此，行政相对人完全可以成为行政法上的连带责任主体。

其次，行政法上的连带责任在责任承担原因上能否包含违反约定之义务？参照民法学者的观点，笔者认为违反约定之义务可以成立行政法上的连带责任，从而将行政契约的情况包含在内。在民法上，责任多是由债的不履行而导致，这种债的广泛意义既包括行为，也包括金钱给付。同样，在行政合同中，负有合同约定的连带义务的多个行政主体中有一个违反约定义务，不管这种约定的义务是行为义务还是金钱给付义务，所有的行政主体必须共同承担违约责任。

据以上分析，参照民法的连带责任概念，我们试将行政法上的连带责任界定为：在行政权行使中和在行政职权的履行中，行政法律关系主体因共同违反法律的规定或共同约定，给公共利益或者私人合法权益带来损害而应当接受的承担或实现法律确认的全部法律后果的具有国家强制力的约束。

作为一个新的或者说在法律上未明确界定的概念，行政法上连带责任的概念外延在扩张后，必然导致其与传统的行政连带责任在构成要件上产生不一致。同时，单纯地从行政责任出发界定行政法上连带责任的概念，必将限制行政法上承担连带责任主体的范围。以“行政许可司法解释”第13条的规定来看，连带责任主体“职权上的连带性”就很难满足。同理，当行政主体和个人的不当行为共同导致受害人损失但又不存在共同故意时，二者之间并不具有职权上的连带性。综上，可以对行政法上的连带责任的具体构成要件作如下修正：

1．承担行政法上连带责任的须是两个或者两个以上能够独立承担法律责任的主体。该主体不仅包括行政机关和法律、法规授权的组织，也包括自然人、法人和其他组织。

2．必须是行政法上的连带责任人“共同地、分别地”向行政相对人承担责任。“共同地”揭示出连带责任所指向的责任必须是不可分的或者连带的责任。“分别地”揭示出数个侵权人对受害人所承担的责任为数个独立责任，每个责任人都单独对权利人负担全部责任的义务。

3．主观过错的共同性。它是指共同侵权行为人具有共同致人损害的故意或过失。当行为人基于行政违法或不当而承担责任时，法定原因通常被推定为主观过错，因此有学者认为这一要件没有必要。这里区分故意和过失的意义在于更合理地分配责任，从而与民法上的连带责任构成要件相对应。关于如何处理无法考察共同过错的共同侵权，大陆法系的学者倾向于进行扩大解释。台湾地区学者认为：“在各个阶段之行为，如分别由各个不同阶段的主体实施，其间互有知悉其行为之意旨，则可成立‘故意共同实施违反行政法上义务之行为’”。德国法从扩大责任范围、及时填补受害人的损失出发，明确规定数人虽无意思联络，但若各人对损害所产生的部分无法确定者，应负共同侵权的连带责任。

4．行为或义务的共同性。对此主要体现在两个方面：一是在共同侵权或共同违反义务的情况下，数人的行为相互联系，构成一个统一的致人损害的原因。二是从因果关系看，任何一个人的行为都对结果的产生发挥了作用，即各种行为互相交织在一起，共同造成损害结果的发生。在共同侵权的判断上，“行政许可司法解释”第13条依循民法领域的规定，采用了直接结合和间接结合的方式。与民法上对此种做法等同于连带责任的扩大适用而遭到批判不同，行政法领域对连带责任的扩大基于对行政相对人的保护而有其存在必要性。尤其是当行政许可主体的违法性是导致相对人损失的一个必不可少的事实要件时，这种扩大可以大大降低受害人的维权成本，避免国家机关作出相互矛盾的决定，因而具有重要的现实意义。

二、行政法上连带责任的扩张

连带责任制度是民法、行政法等部门法中的一项重要制度。不仅当两个以上行政主体共同侵权时，受害人可以向它们追究连带责任而获得国家赔偿（这己在《国家赔偿法》上作出了规定），而且当多个行政相对人共同违法而给公共利益带来损害时，也应承担连带行政法律责任（如罚款或赔偿损失）。不过，这只是纯粹的行政连带责任，行政法上的连带责任还应当包括行政主体在行使职权过程中与行政相对人共同侵权而应当承担的行政民事连带责任。关于行政法上的连带责任的具体分类，可见图1:

传统行政法上的连带责任主要存在于行政主体之间，很少将连带责任扩张到行政相对人之间，或者行政主体和行政相对人之间。现行法明确规定行政法上连带责任的领域，目前仅限于行政许可领域和国家赔偿领域，还未将其扩张到行政处罚、行政登记、环境污染治理等其它领域。然而，无论是从维护公共利益的角度考虑，还是从受害人权利的有效救济角度考虑，此种现状都亟待改变。

（一）纯粹行政连带责任

纯粹行政连带责任主要包括两种类型：一是行政主体之间的连带责任。它指两个或两个以上的行政主体因共同行政侵权或者违反行政合同约定给行政相对人带来损失时必须承担的连带赔偿责任。二是行政相对人之间的连带责任。它指两个或两个以上的行政相对人由于共同的过错给公共利益带来损害时应当承担的连带行政法律责任。

由于行政主体之间的连带责任，已经在《国家赔偿法》上有所规定，也容易被人理解，因此，这里把研究重点转向行政相对人之间的连带责任类型。根据行政相对人行政法律责任性质的不同，行政相对人之间的连带责任主要可以区分为行政处罚连带责任和其他连带行政法律责任。这类行政连带责任是将来我国法律必须大力扩张的连带责任类型。

首先，建立行政处罚连带责任制度是执法实践的需要。按照传统行政惯例，对于共同违法行为人，行政机关往往是分别给予处罚，但是这样的做法加大了行政机关的举证责任（因为行政机关很难分清违法者各自的责任大小），且作出的处罚决定很容易违反过罚相当原则，不利于处罚决定的执行（例如其中有的违法者很有钱，有的很穷）。因此，台湾“行政法院”实务中有一种采取共同承担“连带责任”的观点，即仅就一项被科处的法定罚款，由各行为人共同负担全部违章责任―负连带给付责任。让共同违法行为人承担行政处罚连带责任，不仅可使行政机关无需区分共同违法行为人各自的责任轻重，从而降低行政机关的举证责任和调查成本，而且可以确保处罚决定符合“过罚相当”原则，有利于处罚决定的执行，并分化瓦解共同违法行为人之间的联盟，达到有效威慑潜在违法者的目的。例如，法律已经规定工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业相互串通，弄虚作假、降低工程质量，造成损失的，应承担连带赔偿责任，那么基于同样的理由，因这些违法行为给公共利益带来损害的，这些主体就应当承担行政处罚连带责任，以避免给当事人带来过于严苛的结果。再如，当内幕信息知情人通过自己的配偶、子女或者父母进行内幕交易时，其配偶、子女或者父母并非法定的内幕信息知情人，证券监管部门很难搜集到证明其配偶、子女或者父母知悉并利用内幕信息的证据，因而不得不运用推论的方式认定内幕信息知情人的近亲属也实施了内幕交易，但这很容易引起争议。如果能在这里引入行政处罚连带责任制度，认定内幕信息知情人与其近亲属共同实施了一个内幕交易行为，必须共同承担某一行政处罚连带责任（而非分别处以罚款），就可以大大降低行政机关的调查取证成本。

其次，在行政相对人之间扩张其他连带行政法律责任类型，可以更有效地保护公共利益，降低执法成本。行政权的目的之一就在于维持社会秩序，确保公共安全，故对于影响公共安全或社会秩序的危害，行政主管机关除得自行或委托第三人防止或排除外，在法律授权之范围内，亦得课予人民防止或排除危害的义务。行政法上承担连带责任的私人若违反这些义务，理应承担相应的责任，如清除污染或者危险，使受到损害的公共秩序或公共利益得以及时恢复原状。按照李建良教授的观点，“行政法上之责任”（此处为行政相对人责任）包括行为责任、状态责任和紧急责任，在法律制度安排上，为了有效维护公共利益，负有行为责任的人和负有状态责任的人往往要承担连带责任。因此，在台湾地区，污染土地的人和土地所有人或管理人在法律上对清除土地上的污染物负有连带义务，行政机关可以要求其中任何一方清除污染。我国《税收征收管理法》第48条关于“纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务应当承担连带责任”以及《税收征收管理法实施细则》第49条第2款规定的“纳税连带责任”，都是行政相对人之间承担连带责任的典型例子。另外，我们可以在法律上将拆除违章建筑的责任强加给违章建筑的建设者、所有者和使用者，从而解决国家强制拆除违章建筑时当事人难以确定的难题。因此，未来的法律需要根据实际情况，让更多有关联的责任人承担行政法上的连带义务，并规定义务人不履行这种义务时应承担相应的连带责任。

不过为了防止此类连带责任过度扩张，避免株连问题的出现和伤及无辜，此类连带责任的范围应当由法律加以明确规定，既不能授权行政法规来规定，也不能授权地方性法规来规定。

（二）行政民事连带责任

行政民事连带责任是指行政主体和私人之间由于共同的事实原因或法律原因，必须共同承担恢复原状、赔偿损失等责任。虽然行政主体在这里承担的是行政责任，私人即第三人承担的是民事责任，但是由于这两种责任的连带关系是通过行政法加以规定的，因此本文特将其归入行政法上的连带责任范畴。“行政许可司法解释”第13条规定的连带赔偿责任就是行政民事连带责任的典型例子。

从执法实践看，当行政主体和私人基于共同的故意行为（或相互串通）而给行政相对人带来损失，或虽无共同故意但因为各自行为给行政相对人带来的损害大小无法区分时，行政民事连带责任就得以成立。例如，某行政机关在行政管理过程中超范围查封张某通过承租某村土地而建成的花卉苗木基地，以抵缴罚款，但因为既没有对查封的花卉苗木进行管理，也没有安排张某管理，以致花卉苗木大面积枯萎、死亡。而在强制执行之前，村委会又将该花卉基地上的花卉苗木予以铲平，重新种上了庄稼。张某事后要求赔偿，却面临行政机关承担的是行政赔偿责任，村委会承担的是民事侵权责任，必须分别寻求救济而导致举证困难（无法分别证明行政机关和村委会各自带来的损害大小）的难题。类似的例子是房产登记申请人伪造房屋过户资料和登记机关违法登记共同导致他人房产被非法过户给善意第三人而带来损失的情况。从保障受害人的角度看，这里非常有必要建立相应的行政民事连带责任制度。

与传统的行政附带民事责任或民事附带行政责任不同，行政民事连带责任允许受害人可以向行政主体和私人中的任一方要求赔偿，并不要求权利人必须对二者的赔偿比例进行举证。此种制度安排对受害人寻求法律救济极其有利，不仅可以减轻受害人的举证负担，而且可以避免受害人诉讼成本过高、法院作出相互矛盾的裁判等问题的出现。

三、行政法上连带责任的实现机制

从实体法上确立了行政法上承担连带责任的范围之后，如果我们假设所有行政法上的连带责任都是不按份连带责任，那么，接下来的问题是如何实现这类责任以及部分连带责任人承担责任后如何向其他连带责任人追偿。显然，这需要对我国现行行政诉讼和行政赔偿制度进行改革。

（一）行政救济中的第三人

以行政诉讼为例，参加诉讼的第三人的条件是“通过申请或者法院通知”，私人被列为第三人不是“必须”，而是“可以”。一般而言，处于民事被告地位的私人可以不参加诉讼，但在私人承担行政民事连带责任的情况下，当权利人未对该私人提起民事诉讼时，为避免国家机关将来作出相互矛盾的决定，以及便利将来国家对该私人追偿，有必要将该私人追加为行政诉讼或者行政赔偿程序中的第三人。

（二）共同诉讼和合并审理

对于行政主体之间的连带责任的实现，可以通过现行的共同诉讼机制来实现，对于行政相对人之间的连带责任，行政主体可以通过行政程序或者共同诉讼程序予以实现，但是行政民事连带责任的实现，则还有赖于建立行政案件和民事案件合并审理的特殊机制。

1．共同诉讼。行政法上的共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政纠纷，或者因同样的具体行政行为发生的行政纠纷，人民法院认为可以合并审理的诉讼，分为必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。在上述的行政法上连带责任类型中，行政主体之间的连带责任和行政相对人之间的连带责任可以通过共同诉讼的方式加以解决，这里不予赘述。

2．合并审理。在要求承担行政民事连带责任的案件中，受害人既可向法院行政审判庭或民事审判庭起诉，也可以要求人民法院将行政案件和民事案件作为一个案件受理，毕竟法院分庭审理案件只是基于法院业务分工的考虑，人为地将本质上的一个案件作为两个案件加以审理，并不符合宪法的规定和精神，因为宪法规定的审判机关是指人民法院，而非人民法院的民事审判庭和行政审判庭。随着现代社会的发展，法律关系日益复杂化，行政、民事关联案件日益增多，传统由各业务庭分别审理不同性质的案件的模式，已经越来越不适应社会发展的实际需要。因此，对我国法院分庭审理的制度进行适当改革是非常必要的。“行政许可司法解释”第13条明确规定法院可以合并审理具有关联性的行政民事连带责任案件，就是对目前分庭审理制度的重大突破。此种行政案件与民事案件合并审理的模式，突破了传统审理制度的僵硬格局，对于及时解决行政民事关联争议，有效保障受害人权利，避免“案结事不结”的现象发生，发挥了非常重要的作用。未来立法应当及时明确这种合并审理的诉讼参与人范围、审理程序（是“先行后民”、“先民后行”还是“行民并行”）、审理形式以及举证责任等规则。

（三）连带责任人之间的追偿

行政法上连带责任的对内和对外效力体现在，进行全部赔偿之后，各个责任人之间要相互追偿。由于行政法上连带责任种类的复杂性，以及责任人之间的追偿途径多种多样，为更好地保护连带责任中各方当事人尤其是受害人的合法权益，有必要对不同连带责任类型中的追偿方式进行分析，见表1。

表1：不同类型连带责任的追偿方式分析

在上表中，对纯粹行政连带责任人之间的追偿程序无争议，有争议的是行政民事连带责任人间的相互追偿，在偿付顺序无先后的情况下，出于趋利性和执行案件的方便，在一方是行政主体而另一方是公民或法人的情况下，行政主体作为公权力的行使者，一般相对于私人往往具有物质上、信息上的优势，因此权利人通常都会选择先找行政机关承担赔偿责任。行政主体在承担了全部赔偿责任之后，如果通过民事诉讼的途径向应当承担行政民事连带责任的第三人追偿，法律自然不会禁止，问题在于行政主体是否有权直接令第三人赔偿，或作为原告向第三人提起行政诉讼。因为涉及到各自责任分担的份额，如果允许行政主体以行政命令的方式向第三人追偿，不仅对第三人明显不公，且行政主体是否有此权力，因此，除非法律另有规定，原则上应禁止行政主体以行政命令的方式向第三人追偿。行政主体能否起诉第三人，按我国行政诉讼原理和现行制度安排，显然不可能。德国有一种特殊的行政诉讼类型可以借鉴，即行政机关针对公民提起的一般履行之诉。在此，并非公民为对抗公权力而寻求救济，相反，是行政机关通过行诉讼途径以实现其对公民的请求权。

我们认为，为解决类似的追偿难题，确保连带责任人之间责任份额的公正分配，我国非常有必要建立类似德国的这种“官告民”的行政诉讼制度，并主要适用于行政主体要求私人履行某种金钱给付义务的场合，如要求返还不当得利、要求第三人偿还代其支付的赔偿金等。

追偿中的另一难题是，当各自责任大小无法分清时，如何根据违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定连带责任人各自的责任份额。有学者认为，内部分担份额必须首先根据约定或法律特别规定来确定，在无特别规定或特殊约定的情况下，应以因果关系贡献度为主要考虑因素。因果关系贡献度与行为对损害发生可能性的提升程度成正比，行为对损害发生可能性提升度越高，因果关系贡献度也越高。此外，行为人的过错程度是另一个重要的考虑因素。过错程度的影响力来自两个方面：一是过错程度与伦理上的负面评价之关联；二是过错程度与因果关系的联系。

四、结语

“行政许可司法解释”第13条对行政民事连带责任的认可，大大扩张了行政法上承担连带责任的主体的范围，对于保护公共利益和受害人权益具有非常重要的意义。从行政法实施的角度看，我国法律应当立足于本国行政实践需要，将行政法上的连带责任从行政主体之间扩张到行政相对人之间，从纯粹的行政连带责任扩张到行政民事连带责任，从行政许可和国家赔偿等有限领域扩张到行政处罚、行政登记、环境污染治理等其它领域。而且，如果我们假设所有行政法上的连带责任都属于不按份连带责任，那么，为确保这类连带责任的实现，必须相应地改革行政救济中的第三人制度，确立行政、民事案件合并审理机制以及“官告民”的行政追偿诉讼制度。

本文只是将行政法上的连带责任区分为纯粹行政连带责任和行政民事连带责任，对于连带责任人是否承担按份连带责任以及补充连带责任等，篇幅所限，未作探讨。例如，实施见义勇为的英雄受重伤之后，受益人和侵权人无力向其支付巨额医疗费用，那么国家应当首先承担补偿责任然后再追偿，还是仅仅承担补充补偿责任（即仅就侵权人和受益人无力支付的部分由国家负责补偿），就属于学界不容回避的问题。显然，要建立和健全行政法上的连带责任制度，还离不开对类似问题的深入研究。