高校行政纠纷是行政纠纷中的一种，指高等学校在行政管理过程中与公民、法人或者其他组织之间的纠纷。[1]在我国现有的法律框架下，高校作为管理者与学生和教师等被管理对象之间的纠纷，在性质上属于行政纠纷。不过，主体身份的多元性，将影响高校与被管理对象间法律关系的性质与纠纷解决渠道。在未确定行为形式与行为依据的情况下，高校兼具授权主体与非授权主体的二元身份，本文将高校行政纠纷作为研究对象，意在剖析高校与被管理者间的行政法律关系，故拟将高校限定为法律、法规授权的组织。又鉴于实践中高校与学生、教师间纠纷的庞大规模及权益的显著影响，本文将高校行政纠纷限定为高校作为法律、法规授权的组织与学生及教师间的行政纠纷。高校行政纠纷能够被纳入行政诉讼范围，已经得到我国最高人民法院司法解释的确认，[2]且实践中的案例比比皆是，如田永诉北京科技大学案、于艳茹诉北京大学案等。但与高校行政纠纷普遍被纳入行政诉讼受案范围相比，在实践中，高校行政纠纷长期以来被排除在行政复议受案范围之外。这在一定程度上影响了行政复议“作为化解行政争议主渠道”的功能发挥。因为，行政复议作为化解行政争议主渠道的题中应有之义，就是尽量将所有的行政争议都纳入行政复议受案范围中。[3]

2023年新修订的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第11条前十四项均未直接规定高校行政纠纷是否可以纳入行政复议受案范围，第十五项以规定“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”的方式列举出前十四项之外的剩余事项，实质上设定了概括主义的受案范围。[4]由此，倘若高校行政纠纷中高校对教师、学生作出的行为能够进入“侵犯其合法权益”的指涉范围，相应行政纠纷即可进入受案范围。不过，这一结论的得出不仅需关照“合法权益”的解释进路，还需深究高校行政纠纷的细分类型和权益影响。因此，高校行政纠纷能否进入行政复议范围尚不明确，这一悬而未决的问题有待于新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议实施条例》)来解决。2025年5月4日，国务院办公厅印发的《国务院2025年度立法工作计划》已经明确将《行政复议实施条例》纳入其中，“在加强政府自身建设、深入推进依法行政方面，修订行政复议法实施条例。”从既有研究来看，伴随特别权力关系理论的式微及对校内申诉等纠纷解决机制局限性的深化认识，早在《行政复议法》修订以前，行政复议便已与行政诉讼一般，被学者纳入高校行政纠纷解决机制的组成部分。[5]不过，高校行政纠纷范围广泛，不只及于学位授予这类典型行政纠纷，还包括纪律处分、招生录取、学籍管理等。关于何种纠纷能够进入行政复议范围，现有讨论尚缺乏细致分析，主要研究也多集中于行政诉讼的受案范围，[6]未考虑行政复议与行政诉讼间的功能差异。在具体制度构建中，当前研究倾向于直接将教育行政机关作为行政复议机关，未予考察高校与教育行政机关间关系的特殊性。[7]基于此，本文拟在剖析高校行政特殊定位、办学自主理论内涵及高校与教育行政机关特殊关系的基础上，就高校行政纠纷可予复议的范围、高校行政复议制度的具体建构展开理论探讨。

一、高校行政的理论剖析

欲确定高校行政纠纷能否纳入、如何归置于行政复议体系之内，明确高校行政的定位、厘清高校自治与国家监督间的关系乃前提要件。在行政管理体系中，国家行政和社会行政是两种最为常见的形态。高校行政属于社会行政的范畴。社会行政的特殊定位，使高校的法律地位、高校与国家行政机关间的关系结构较其他类型的行政主体更加复杂。

(一)作为社会行政组成部分的高校行政

社会行政萌蘖于社会结构和功能日益分化、国家任务不断增长后公共治理权力的位移。现代行政任务日益多元、行政作用范围日趋广袤，国家受制于自身行政资源与手段的有限性，加之社会各领域基于专业分工形成的形式理性，难以凭借单一行政机关完成行政任务，需仰赖其他主体配合治理。通过法律、法规、规章授权，国家将部分行政职能转移给具有专业性和社会服务能力的组织。各种社会利益主体参与行政任务的执行，成为有别于国家行政的治理样态，此即为社会行政的运作领域。在教育领域，基于公务分权与功能自治的需要，高等学校作为功能自治的行政主体，在国家委托或授权范围内行使行政权力。[8]

在我国，高校行政以高校作为法律、法规授权组织行使行政职能的方式展开。田永诉北京科技大学案首次通过司法判决的方式确认高校在学位授予、学籍管理等事项上属于“法律、法规授权的组织”，具备行政主体资格，能够成为行政诉讼的被告。[9]2014年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)在第2条增加了“行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。2018年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条第3款规定了高校可以作为行政诉讼的被告。当事人对高等学校等事业单位依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位为被告。高校作为管理者承担行政职能时，除了具备强制性、命令性、执行性的行政权力一般属性外，还符合公益性、优益性、支配性和不可自由处分性等特征。[10]起初，高等学校所实施的各种行为中，哪些属于行使行政职权的行为法律对此并无明文规定。[11]但随着我国教育法治的发展，《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)和《中华人民共和国学位法》(以下简称《学位法》)等相关法律法规不断发展，高校承担的法律、法规、规章授权的行政职能逐步制度化，具体而言有以下几方面职权：一是学历与学位管理权，包括学历证书颁发和学位授予；二是学生管理权，包括学籍管理、纪律处分等；三是教师聘用与奖励处分权；四是招生录取权。至此，国家通过法律法规将管理学生与教师的权力移交给高校这一有别于行政机关的法律主体，赋予了高校自主决定空间。

相较于行政机关，作为社会行政主体的高校具有复合型的法律身份与法权定位，这也使高校与行政机关之间存在形态分殊。其一，在公法范围内，高校除行政主体外还具备外部行政相对人的法律身份，具备行政参与权、行政受益权和行政保护权等权利，承担遵守行政法规、服从行政管理和协助执行公务等行政义务。[12]其二，在私法范围内，高校在非行使行政职能的情况下，也享有作为民事主体的民事权利。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)及有关规定明确了公办与民办高校的法律地位，在未行使法律、法规、规章授予的行政职能时，高校和普通的民事主体一样受到《民法典》的调整，享有民事权利、承担民事义务。在复合型法权的定位下，高校具有规制者与被规制者双重地位，兼备自治性和公共性两重特质，[13]与仅作为规制者的行政机关不可等同，亦无法归入教育行政机关集权科层制的规制结构。是故，高校行政既不能在“国家行政说”的语境下作为行政机关的附属机构，也不能遁入“社团自治说”的私法定位忽视其公共职能。[14]

相较于其他社会行政，高校行政涵盖学术职能与学术自治双重属性，以公共利益和学术自由为价值依归。除行使公法规范授权下的行政权力外，高校还享有依学术习惯、高等教育行业规范实施自律管理的权力。学术自治的意涵更新与动态演进，促使高校行政与自律管理的互动呈现出持续变革趋势。回顾党和国家的一系列政策文件，在高校尚未被明确其作为法律、法规授权主体的法律地位前，“扩大高等学校办学自主权”的议题便已在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中被提出。《教育法》《高等教育法》出台后，高校办学自主权在法规范层面得以明确。近年来，伴随高等教育“放管服”改革，习近平总书记在中央人才工作会议上强调必须“更加重视人才自主培养”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，教育部、财政部、国家发展改革委《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》亦明确提出“落实和扩大学校办学自主权”，以充分释放高校教育活力。是以观之，高校办学自主权经历了从政策提出到法律确认，再至进一步落实和扩大的演进过程，呈现出持续变革与动态变迁的发展轨迹，这一进程与简政放权、国家治理体系与治理能力现代化的发展路径一脉相承。

基于此，高校在执行学生管理、教师聘用等行政任务时，兼具自治与行政属性，其公共职能的履行对成员的自律管理构成高校行政的一体两面。这意味着，高校在公共任务与集体事务的执行上摆脱了由上至下的单一向度统治模式。与此同时，公共权力和自治权力间的模糊界限也会引发高校管理逸脱行政主体权力约束的担忧。因此，有必要审视高校和教育行政机关的关系，观察针对高校行政是否存在适恰的法律规制结构。

(二)社会行政视域下高校和教育行政机关的关系

高校行政系高校经法律、法规、规章授权后履行行政职能的社会行政。相较于国家行政，高校行政兼具学术职能和学术自治双重属性，同时具备作为行政主体、行政相对人的公法面向与作为民事主体的私法面向。公私兼备、自治性与公共性并存的特质，使高校和政府间的关系难以依行政组织内部层级划定，而须依据实定法规定，并结合高校行政特性判断。在此之前，需要对教育行政机关进行界定。教育行政机关的外延有狭义和广义两种理解，前者指专门管理教育事务的行政机关，后者指所有管理教育事务的行政机关，但前一种理解既不符合法律规定，也不符合司法实践。[15]在高等教育领域，教育行政机关应作广义理解，既包括国务院和地方各级人民政府，同时涵盖各级政府的职能部门，主要是教育行政部门。

根据现行法律规定，在中央及地方各级人民政府层面，国务院统一领导和管理全国高等教育事业，主要调控宏观事项。省级人民政府负责统筹协调本行政区域内高等教育事业，并管理地方高校。[16]在中央及地方的职能部门层面，主要由教育行政部门具体负责教育工作。教育部和国务院其他有关部门管理部属高校，省级政府管理地方所属高校。[17]《高等教育法》等法律法规规定了教育行政机关对高校享有以下六类职权：教育行政立法权或规定权、教育行政许可权、教育行政处罚权、教育行政处分权、教育行政给付权、教育行政指导监督权。

依此观之，教育行政机关与高校间具有管理与被管理的关系，这种管理关系并非内部管理关系，而是由教育行政机关以对外行使行政管理职权、作出行政行为的方式实施管理。在这个维度上，高校既非政府附属事业单位，也未与教育行政机关形成行政隶属关系，仅成立外部行政法律关系。[18]

外部行政法律关系而非内部管理关系的判断，符合高校行政公共性与自治性兼备的角色定位。无论是借助公共职能与政府行为、辅助性等理论，还是观察各国高校的公法定位，高校与教育行政机关之间的间接监督关系均可觅得价值凭依。社会诸领域的分化、多元化与相互隔离，促使国家与社会行动者密切合作，国家承担了整合相互冲突的各种社会子系统的任务，但整合并非通过做出有集体约束力的决定达成，而是依托公私合作实现。[19]在高校行政中，公私合作不仅包括由当事人组成的共同体对行政职能的实际行使，还要求以非集权式的行政结构实现。这源于高校行政学术自治的价值底色，与国家应保持一定区隔，从而使其以自我负责的方式形成灵活、自主的决策空间，释放办学活力。也就是说，当高校作为法律法规授权主体履行公共职能时，高校与教育行政机关并非“压制—管控”型的层级干预模式，而应遵循“协商—合作”的治理逻辑，这既契合辅助性理论所主张的国家适度干预与依功能“最佳性”将任务分配给自治主体的治理范式，[20]也符合从管制到治理的公共职能变革态势。结合各国对高校的法律定位，也可看出高校与教育行政机关间分权管理和相互协调的合作关系。德国、法国、日本、美国，均将高校确立为公务法人，使其脱离作为国家机关部属机关的内部管理关系，享有独立于教育行政机关的法人资格，[21]从而使学术自由的防御权功能得以实现。由是观之，高校自由、自治的组织秩序应谨慎防范来自国家事无巨细的安排调控。在深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的法治国家建设要求下，教育行政机关应从加强立法、拓宽行政法的适用范围、扩大司法审查范围以及提高公众参与度等方面对高校实施间接管理，[22]适恰保持国家监督对高校管理秩序的有限介入。

综上以观，高校行政兼具社会行政与学术自治双重属性，其权力来源于法律法规授权，而非行政机关的内部指令。因此，高校与教育行政机关之间并非行政组织法中的内部隶属关系，而是外部行政法律关系。高校在履行学位授予、学籍管理等公共职能时，虽受国家监督，但监督须遵循辅助性原则，谨防过度干预褫夺自治空间。

二、高校行政纠纷纳入行政复议的考量因素

相较于一般行政争议，高校行政纠纷能否纳入行政复议范围，关键在于对高校办学自主权的理解与把握。高校办学自主权系高等教育的基石，但办学自主并非绝对自由，政府宏观监督指导与办学自主间应当保持合理平衡。与此同时，行政复议作为行政层级监督的组成部分，对高校办学自主权可否予以层级监督，系判断能否以教育行政机关为行政复议机关、借复议渠道实施监督的前提。故而，明确层级监督权系行政复议权的基础，探析高校办学自主权的核心要义与自主边界，可为考量何种高校行政纠纷应当纳入行政复议范围、确定高校行政纠纷的行政复议机关提供理论支持。

(一)行政复议权的基础是层级监督权

理论上而言，行政复议机关的复议权来源于层级监督权，“行政机关之所以具有行政复议权的规范基础，就是因为宪法和组织法所确立的其对下级行政机关的统一领导权”[23]。层级监督权来源于宪法所确立的领导权，双方的监督与被监督的关系是基于领导与被领导关系。[24]一般而言，层级监督权包括上级人民政府对下级人民政府的监督、人民政府对所属职能部门的监督以及上级主管部门对下级主管部门的监督。

中央政府层面，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第89条规定了国务院的职权，其中第13项规定了国务院对各部委的领导权，第14项和《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称《国务院组织法》)第15条[25]规定了国务院对全国地方各级国家行政机关的领导权。《宪法》第110条第2款规定了国务院对地方各级人民政府的领导权。

地方人民政府层面，《宪法》第108条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第73条第2、3款规定了地方各级人民政府对所属各工作部门和下级人民政府的领导权。《地方组织法》第83条第1款规定了省级人民政府的各工作部门依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；第2款规定了县市两级人民政府的各工作部门依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。[26]

层级监督权作为宪法性权力，派生出了行政层级监督活动，即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施的监督。[27]“行政复议是行政机关行使行政层级监督权的一种重要形式，既是上级国家机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家机关系统内部为依法行政而自我约束的重要机制。”[28]当然，行政复议有别于一般的行政层级监督。例如，一般的层级监督可以由行政机关启动，但行政复议需要相对人主动提出申请才能启动。层级监督原则上是内部行政行为，但是行政复议涉及相对人利益，同时构成外部行政行为。

在我国行政复议制度中，层级监督权是行政复议权的基础，这一关系最直接的体现在于行政复议被申请人必须服从行政复议决定，而不能提起诉讼。[29]与之类似，基于层级监督权，行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书，且制发对象必须执行。[30]行政复议意见书本质上就是层级监督权的具体化，因为行政复议意见书中制发主体和制发对象之间就是基于“行政性”的上下级关系。[31]此外，有别于行政诉讼的监督对象受限于作为被告的行政机关，行政复议意见书还可以制发给存在违法或不当行为的其他下级行政机关，这也体现了行政复议的监督属性。

(二)保障高校办学自主权

高校办学自主权既是现代高等教育制度的基石，也是高校作为学术组织得以健康发展的核心保障。它指的是高校在国家法律和宏观政策框架内，依法独立决定和实施自身发展规划、教育教学、科学研究、内部管理和对外交流等事务的权力。深入剖析其法律依据与法理基础，对深化高等教育改革、建设世界一流大学具有重要的理论与实践意义。

办学自主权的理论依据是大学自治。其内涵是指大学作为一个法人团体，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。[32]学术自由是大学最古老、最核心的价值理念，也是大学自治最根本的理论基石。早在19世纪，德国思想家洪堡在创建柏林大学时就提出了学术自由的原则，主张必须赋予学者独立思考和研究的自由，避免受到政治、宗教或商业等外部力量的干预。大学自治在我国的主要体现就是大学拥有办学自主权。办学自主权使高校能够根据自身的历史传统、学科优势、资源条件和外部环境变化，灵活地制定发展战略，快速响应社会需求，形成独特的办学特色和核心竞争力。它有助于增强高校作为组织的自适应能力和内在发展动力，提高教育资源配置的效率，从而更好地实现教学、科研、服务社会的多重职能。大学的办学自主权要求政府简政放权，同时要求高校建立完善的内部治理结构，如加强学术委员会权力、保障师生民主参与等，从而使其成为一个能够有效整合内外资源、平衡各方利益、承担公共责任的治理主体。

高校办学自主权不仅具有理论依据，也有明确的法律依据。《宪法》第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”该条文为高校作为教育科研主体享有必要的自主空间提供了根本性的宪法基础。学术自由是办学自主权的核心价值追求，宪法的这一精神是所有下位法具体规定的源泉。除宪法外，《教育法》及《高等教育法》对办学自主权作出了更为具体的规定。其中，《高等教育法》作为专门法，对高校办学自主权作出了系统、集中的规定。第11条开宗明义：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”这确立了高校自主办学的基本原则。紧接着，第32条至第38条详细列举了高校自主权的具体内容，主要包括招生自主权、学科专业设置自主权、教学自主权、科研与社会服务自主权、国际交流合作自主权、内部组织机构设置与人事管理自主权等。这些条款构成了高校办学自主权最直接、最核心的法律依据，明确了权利的具体范畴。此外，国务院及教育部发布的各类政策性文件，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于深化教育体制机制改革的意见》等改革系列文件，也都反复强调要落实和扩大高校办学自主权，推动政府职能转变，减少不必要的行政干预，为高校“松绑”，激发办学活力。这些政策虽非法典化的法律，但在实践中具有极强的指导性和约束力。

需要明确的是，高校办学自主权并非绝对和无限制的，国家既要保障办学自主，也须防止大学自治失灵使其他基本权利受到侵害。因此，行政法定原则不必须对学术自治予以尊让，高校必须“依法”自主办学，遵守国家的教育方针，接受政府的宏观管理和监督，承担起为国家培养合格人才、服务社会发展的公共责任。同时，为恪守国家监督与高校自治间的妥当平衡，在行政管理层面，政府的角色从直接的“办学者”转变为“管理者”和“服务者”，通过规划、评估、拨款、信息发布等手段宏观调控，确保高校的办学行为符合国家利益和公共利益。在法律救济层面，国家保留必要的行政监督与司法审查，在尊重办学自主权与有效救济教师、学生权利之间寻求妥帖的平衡路径。教育部《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》等文件也明确指出：“通过完善法律救济机制，切实维护学校、师生合法权益。”这种“自主”与“规制”的平衡，是现代大学制度法治化的内在要求。

三、高校行政纠纷可纳入行政复议的范围

2025年8月，司法部发布了《关于〈中华人民共和国行政复议法实施条例(修订征求意见稿)〉公开征求意见的通知》(以下简称《修订征求意见稿》)，其中第9条第三项与第四项明确将部分高校行政纠纷纳入行政复议的管辖范围。该条款具体指向两类行为：一是教育行政部门对学校作出的惩戒、处理或处分决定的复核、申诉处理决定；二是学位授予单位作出的不受理学位申请、不授予学位或撤销学位等行为。然而，我们更须秉持审慎理性，深入探讨行政复议的范围。

(一)以“权益较大影响”作为判断可否复议的客观标准

高校与学生之间的关系，在传统行政法理论上长期被视为“特别权力关系”。特别权力关系理论起源于19世纪的德国，旨在描述行政主体与具有特定身份的相对人(如学生、公务员、军人)之间，为实现特殊行政目的而建立的紧密关系。其核心特征在于排除法律保留原则和权利救济途径，即学校内部的许多管理行为被视为“家事”，相关争议被系统性地排除在行政诉讼与行政复议的大门之外。这种理论在我国过去的教育管理实践中影响深远，导致学生权利在遭遇高校不当处置时，往往面临“投诉无门、救济无路”的困境。

随着法治国家理念的深入人心，绝对化的“特别权力关系”理论因与现代权利保障精神相悖而逐渐瓦解。1956年，德国学者乌勒教授把“特别权力关系”分为基础关系和管理关系，前者指设定和消灭特别权力关系身份的事项，如学生身份资格的取得、丧失等事项，后者指维系特别权力关系正常运行的事项，如警告、记过等处分，前者可诉，后者不可诉。[33]通过区分基础关系和经营关系，救济范围得以拓宽。但由于基础关系和管理关系间区分较为困难，1972年德国联邦宪法法院通过司法判例确立了“重要性理论”。该理论主张凡是涉及相对人基本权利或对其具有重大影响的事项，均应由立法机关通过法律予以规定，并允许其寻求司法救济。[34]从目前的理论和实务来看，不论是否涉及“基础关系”或“管理关系”，凡涉及人权之“重要事项”，均应当完全适用法律保留原则及司法救济程序，以示尊重基本人权制度，并且使法治国家原则不值致因特别权力关系而形成“法治国之漏洞”。[35]在我国，虽然在法律层面从未正式承认“重要性理论”，但高校行为纠纷被纳入司法审查通常被视为该理论在我国的实际运用。在田永诉北京科技大学案中，最高人民法院明确裁定，高校颁发毕业证、学位证的行为是基于法律授权行使的行政职权，对学生的合法权益具有重大影响，因而属于行政诉讼的受案范围。此案一举打破了高校行为不可诉的传统观念，初步确立了以行为“重要性”和“权益影响程度”作为判断可否救济的客观标准。此后，一系列涉及开除学籍、不授予学位等案件的判决，进一步巩固和拓展了这一标准。不过，当前司法审查介入高校行政纠纷仍存局限，除了学位授予与撤销、开除学籍、招生录取等行政行为外，其他对学生造成重要影响的惩戒行为及影响教师权益的职称评审行为，暂时因“重要性”和“权益影响程度”有所克制的认定而未被纳入受案范围。在司法审查范围受限且受制于对行政权的尊让的境况下，祈盼通过行政诉讼监督高校行政、救济权利困难重重。此时，行政复议可以弥补司法救济中的能力缺失与监督缺位。

与行政诉讼相比，行政复议具有程序简便、效率高、成本低、专业性强的优势，将高校争议纳入行政复议，是对高校行政纠纷司法救济的有益补充和强化。在我国，部分学者认为行政复议范围和行政诉讼的受案范围应当高度一致，否则将导致行政复议与行政诉讼脱节的现象。[36]但行政复议与行政诉讼并非同质的救济制度，行政复议的制度根基乃是“层级指挥权”，是行政系统内“准司法”性质的活动。相比司法机关，行政机关可免受“尊让行政权”的桎梏，这就使行政复议范围大于行政诉讼的受案范围具有正当性。此外，无论从发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的功能角度出发，还是从保护行政相对人合法权益的角度出发，扩大行政复议范围，使其大于甚至远大于行政诉讼的受案范围，具有合理性。唯有如此，才能有效引导公民、法人和其他组织申请行政复议，提高行政复议的受案比重，实现行政复议法“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的立法目的。[37]故而，在判断哪些高校行政纠纷能够纳入行政复议的问题上，应当采用比司法审查领域的“重要性理论”更为宽松的标准。从我国司法实践来看，“重要性理论”的适用包括事项重要与损害重大，其中，重要事项基本限于学生受教育权这一基本权利的重大损害，损害重大则体现为招生录取、开除学籍、学业证书等现实引起学生身份变更的直接损害。[38]由此可见，我国司法审查将“重要性”限定在“权益重大影响”的范围内，且权益直接与受教育权相关，对其他权益则较少涉及。鉴于行政复议范围可大于行政诉讼受案范围，行政复议应在“重要性”的认定上有所放松，将“权益重大影响”延展为“权益较大影响”，从而拓宽行政相对人的权利救济渠道。如此，既能精准聚焦那些对学生命运产生较大影响的事项，确保权利保障无死角，又能通过行政复议机关的专业判断，避免对高校学术自治和日常管理造成不必要的干预，实现权利保障与学术自主的平衡。

(二)基于“权益较大影响”标准应纳入复议的高校行政纠纷

在“权益较大影响”这一判断标准的指引下，《修订征求意见稿》第9条的开创性值得肯定，但其所划定的范围仍有进一步拓展的空间。以下行为，因其对学生核心权益影响深远，理应被纳入行政复议的受案范围。

一是学位授予相关行为。《修订征求意见稿》第7条已经明确将“对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位等行为”纳入行政复议范围。学位授予是受教育权的核心，学位是学生学术生涯成果的法定凭证，直接关系到其职业资格、社会评价和未来发展。高校不受理学位申请、不授予学位或撤销学位等行为，实质上是动用国家授予的行政权力，对学生的受教育权作出了终局性、否定性的评价。其影响往往是不可逆的，可能导致学生数年的努力付诸东流，甚至影响学生的人生走向。因此，《修订征求意见稿》将此明确纳入行政复议范围，完全符合“权益较大影响”的判断标准，是保障受教育权核心内容的必然选择。

二是纪律处分决定。当前，高校对学生的纪律处分，能够被明确纳入司法审查的只有“开除”等影响学生身份的行为。开除学籍处分直接终止了学生的在校身份，其严重性不言而喻，理应被纳入行政复议范围。与此同时，其他纪律处分决定若满足“权益较大影响”的判定标准，亦应容许其进入行政复议范围。譬如，留校察看等纪律处分决定虽未完全剥夺资格，但通常伴随着丧失评奖评优、保研资格等附加后果，对学生的阶段性发展构成重大障碍。又如，全校通报批评这一纪律处分决定虽不会终止学生受教育权，却会以降低声誉的方式直接影响学生的主观尊严感受。因此，对于此类虽未剥夺学生身份、但较大影响学生人格尊严或未来教育机会等权益的纪律处分决定，行政复议范围不宜准用行政诉讼受案范围将其排除，而应以“权益较大影响”为判断指针将其纳入。

三是招生录取环节的不作为。高校的招生录取权是国家教育行政权力的延伸。当考生符合国家规定的录取条件(如达到投档线、体检合格、服从调剂)，高校无正当理由而拒绝录取的行为，构成行政不作为，侵犯了考生依法享有的平等受教育权。招生是教育公平的起点，在此环节引入行政复议监督，能够有效遏制“暗箱操作”和权力滥用，保障人才选拔的公开、公平、公正。

四是学籍管理中的重大处置。除纪律处分外，学籍管理中的一些其他行为同样对学生身份产生重要影响。例如，高校作出的退学处理(非因学生主动申请，而是因学业成绩未达标等原因由学校单方强制取消学籍)，性质上虽非处分，但其后果与开除学籍类似，均导致学生受教育过程的终结并丧失受教育权。对于此类决定，理应给予学生与受到开除学籍处分时同等的救济权利。

五是涉及重大财产利益的收费与奖惩行为。收费与奖惩行为虽然不直接改变学生身份，但涉及重大财产利益，足以影响学生的正常学业。如违法、违规设立的高额罚款、乱收费，或错误地取消学生本应获得的国家奖学金、助学贷款资格等，这些行为对高校学生而言，可能直接关系到其能否继续学业，权益影响程度极高，应纳入复议范围予以监督。

六是涉及高校教师职称评审的行为。高校教师职称评审，主要指高校对其成员即教师的学术资格和能力评审的行为，系一种特殊的社会公权力。[39]高校教师评审是学术自治的核心实践场域，鉴于高校行政的特殊定位，国家不能代替高校作出学术专业判断，但不代表不能借由行政救济渠道实施必要监督。毕竟，对学术自治的过度遵从，不但不能有效保障办学自主，反而可能导致高校权力滑入滥用和恣意的一端。在域外，即便涉及学术自治，德国、美国也不会放弃审查，只是采用“判断余地理论”“学术遵从”立场，在审查深度上有所克制。[40]在我国台湾地区，由于高校教师职称评审涉及教师的工作权与学术自由，相应纠纷亦被纳入审查之列。[41]故而，考虑到高校教师职称评审对高校教师权益的较大影响，不能以其涉及学术自由或实属内部管理为由拒绝监督，而应纳入行政复议范围，以减少职称评审中的权力恣意，为教师提供救济路径。

(三)不宜纳入高校行政复议范围的行为类型

权利的保障并非没有边界，行政复议的介入必须保持必要的克制，以尊重高等学校依法享有的办学自主权和学术自由。下列行为通常不宜纳入行政复议范围：

一是纯学术评价行为。课程考试成绩评定、毕业论文学术水平鉴定、科研成果评价、奖学金评审中的学术标准判断等，均属于高校教师和专业委员会基于专业知识作出的学术判断。这类行为高度依赖主观性和专业性，缺乏可供外部复审的、量化的行政裁量标准。司法和行政力量既无能力、也无权威去评判一篇论文的学术价值或一次答辩的表现优劣。强行介入，不仅无助于解决问题，反而会损害学术自由这一现代大学教育的基石性原则。纯学术评价行为的救济之道应在于完善校内学术申诉机制，如设立独立的学术仲裁委员会，而非诉诸行政复议。

二是一般性日常管理行为。高校作为一个功能完整的社会复合体，享有管理内部日常事务的自治权。诸如宿舍分配与调整、熄灯时间规定、课堂考勤要求、校园车辆管理等，这些行为主要服务于维护正常教学秩序和生活环境的目的，通常不直接触及学生的核心受教育权或重大财产权。只要这些规定不违反上位法、无明显不合理或构成歧视性对待，其合理性判断应留给高校自主决定。

三是内部程序性与资源配置行为。教学计划的制订、课程体系的设置、教材的选用、教师的聘用与考核等，属于高校办学自主权的核心内容。这些行为关乎学校的办学特色和教育质量，其决策过程具有高度的专业性和政策性，不宜通过个别的行政复议程序挑战。相关的争议应通过参与学校民主管理、向教育主管部门建言等宏观渠道解决。

四是教育行政部门的申诉处理决定。《修订征求意见稿》将“教育行政部门对学校决定的复核、申诉处理决定”纳入复议范围，意在构建“申诉+复议”的双重保障。《普通高等学校学生管理规定》第62条规定，学生对学校复查决定不服的，可向省级教育行政部门申诉。从基本逻辑来看，学生向教育行政部门申诉，教育行政部门处理申诉问题，这在性质上属于行政复议，只是名称叫“申诉”。在我国，一级复议乃是行政复议制度的基础制度，即对行政行为不服的，只能向行政复议机关申请一次复议，对于复议决定不服的，可以依法向法院提起行政诉讼。[42]在高校行政纠纷中，处分决定的作出主体是高校，学生对高校的处分决定不服而向教育行政部门申诉，教育行政部门解决行政争议，这与行政复议的性质完全吻合。在这一法律关系中，教育行政部门的地位乃行政复议机关，高校是复议被申请人，提出申诉的学生是复议申请人。因此，不应脱离高校行政纠纷的本身，转而将教育行政部门作为复议被申请人。否则，不仅会使复议被申请人与行政复议机关发生混淆，亦会突破一级复议原则的制度限制。

据此观之，在行政复议范围上，应以“权益较大影响”作为高校行政纠纷可复议性的核心标准，以延伸司法救济“重要性理论”的保障射程，实现行政复议对司法救济的有利补充。纯学术评价行为、一般性日常管理行为、内部程序性与资源配置行为、教育行政部门的申诉处理决定这几类涉及办学自主与学术自治的事项，不宜纳入行政复议的范围。

四、高校行政纠纷的复议管辖

在明确了高校行政纠纷应当纳入复议范围后，另一核心问题就是应明确行政复议的管辖问题。按照我国现行《行政复议法》的规定，对法律、法规、规章授权的组织的行为不服的，应当向管理该被授权组织的行政机关申请行政复议。[43]据此，《修订征求意见稿》第36条第2款也明确，对高校作出的行政行为不服的，向直接管理该组织的行政机关申请行政复议。该规定看似直接明了，但无论是在实务中还是在理论上，均存在一定争议。

(一)高校和教育行政机关之间不具备层级监督权

从我国现行法律可以看出，无论是《教育法》还是《高等教育法》，教育行政机关对高校的管理更多起到行政和辅助性的功能，高校的身份偏向于行政相对人属性。而承担行政职能时，教育行政机关和高校的关系，不能简单认为就是上下级行政机关的关系。

《行政复议法》第24条第1款第4项规定：“县级以上各级人民政府管辖对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的案件。”《行政复议法》第25条第3项规定：“国务院部门管辖对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的案件。”基于此，涉及高校作为管理者而引发的纠纷，高校如果成为行政复议的被申请人，一种情况是教育部等国务院部门作为复议机关，另一种情况是省级人民政府作为行政复议机关。但理论上而言，上述两类教育行政机关和高校之间都不具备层级监督权。

首先，《高等教育法》第11条规定了高等学校依法自主办学，此条中的“依法”是一种广义法律保留式，意味着只有法律才能限制、改变高校的自主权。[44]同理，高校依法律、法规、规章授权的事项，教育行政机关也只能依法律、法规、规章授权干预，而非基于层级监督权干预。换言之，如果法律、法规、规章授权给高校行使的行政职权，“又属于高教法上的自主事项，那么政府与高校之间就排除了内部行政管理关系，教育行政机关对高校的管理必须依法”[45]。教育行政机关依据层级监督权，例如，规范性文件、批复、会议纪要等方式直接改变或者撤销主管高校作出的决定，并不妥当。

其次，如前文提到，层级监督权来源于宪法所确立的领导权，上级行政机关可以直接改变或者撤销下级行政机关的不适当的决定和命令。实践中，教育行政机关并不能对涉及法律、法规、规章授权给高校的事项直接作出最终的决定，在高校行政纠纷中教育行政机关扮演的角色相对消极，绝大部分时候都是督促或者监督高校重新对事实认定、抑或是重新启动程序，并不会直接让高校作出具体的决定，而是将处分权交给高校。

因此，教育部等国务院部门和部属高校之间没有层级监督权。不过，法院对教育行政部门和高校之间是否具有管理与被管理关系存在两种不同的观点。一是认为教育部不是直接管理高校的行政机关。例如，张某某诉教育部不予受理其行政复议决定案中，原告某曾以中国地质大学(北京)为被申请人向教育部提出行政复议申请。法院认为，中国地质大学(北京)不是一级行政机关，教育部并不直接管理中国地质大学(北京)，不是行政复议法第15条规定的直接管理法律、法规授权组织的国务院部门。[46]二是认为教育部是管理高校的行政机关，但两者并非上下级关系，故而不具备行政复议职权。例如，另一张某某诉教育部不予受理其行政复议决定案中，针对四川大学的招生权，法院认为“四川大学并非教育部的下级行政机关，教育部并不具有针对其招生行为进行行政复议的职责。”[47]于某某诉教育部不履行行政复议法定职责再审案中，法院同样认为教育部与高等学校并非上下级行政机关，同时法律、法规亦未规定教育部对高等学校不授予学位的行为有行政复议职责。[48]

本文认为第二种观点更符合我国法律对高校的定位及教育行政机关和高校之间的关系。我国《宪法》规定了国家发展社会主义教育事业，《教育法》和《高等教育法》也规定了教育行政机关对高校的管理职能。直接否认教育部是管理高校的行政机关，显然违背了实定法规定和我国高等教育实践。教育部等国务院部门和部属高校之间没有层级监督权这种理解，也符合我国《地方组织法》第83条规定的上级主管部门具有“指导或者领导”权的规定。1995年修改《地方组织法》时首次增加了政府各工作部门“依照法律或者行政法规的规定”受到上级主管部门的业务指导或者领导，并在此后历次修法中得到保留。虽然高校并非一级政府的工作部门，但当它受到教育部等上级主管部门的指导或者领导时，也可以参照适用本条的规定，须以“依照法律或者行政法规的规定”为依据和限度。同时，上级主管部门的“指导或者领导”权，也应受其业务范围的限制。[49]

同时，省级政府对地方所属高校也并无层级监督权。《高等教育法》明确规定了省级政府管理地方所属高校，但是这种管理必须依据法律、法规、规章的授权，而非基于层级监督权。实践中，教育厅或者教育委员会承担了具体管理高校的职能，政府对省级政府的职能部门享有层级监督权，但是这种层级监督权不能直接渗透到高校中。因此，高校和教育行政机关之间不具备层级监督权。

(二)教育行政机关不宜作为高校行政纠纷的复议机关

层级监督权是行政复议权的基础，在层级监督权缺位的情况下，教育行政机关不宜作为高校行政纠纷的复议机关。

首先，教育行政机关作为复议机关，缺乏对高校行政纠纷合理性审查的正当性，无法发挥行政复议审查强度更高的作用。1989年3月28日第七届全国人民代表大会第二次会议上，王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》中指出：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否恰当，原则上由行政复议处理。”现行《行政诉讼法》第6条也规定了人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《行政复议法》第68条规定了“内容适当”是行政复议机关维持行政行为的条件之一，第44条有关复议证据的规定，也提到了被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。复议机关不仅能够审查合法性，还能针对合理性全面审查的原因，就是行政复议本质上是一种行政层级监督活动，行政机关具备行政自我监督的专业性和能动性，行政诉讼则是司法权对行政权的外部监督，需要保持司法的谦抑性。[50]此外，法院还要尊重行政机关的首次判断权，复议机关同样也属行政机关，还是被申请人的上级机关，并不受到此限制。然而，在高校行政纠纷中，教育行政机关对高校并无层级监督权，因此也只能行使形式审查权而难以作出实质性的判断。

其次，教育行政机关作为高校行政争议的复议机关，可能损害高校的办学自主权。就我国的行政复议制度而言，因复议被申请人和复议机关的行政隶属关系，行政复议被申请人对于行政复议决定必须执行，不能提起诉讼。[51]这种制度设计是为了提高行政效率，强化行政系统内部的自我纠错和监督机制。但在高校作为行政复议被申请人时，该制度安排可能会对高校的办学自主权造成实质影响。从法治角度来看，行政复议作为一种替代性争议解决机制，其应有的功能是为公民、法人或者其他组织提供一种比诉讼更加便捷、高效的权利救济途径，但这不应当以牺牲高校的办学自主权为代价。为保障高校的办学自主权，避免行政权对高校内部事务的过度干预，以及避免高校在行政诉讼中“程序性失语”的现象，不宜由行政机关作为高校行政纠纷的复议机关。

(三)应由高校自身作为高校行政纠纷的复议机关

鉴于高校作为法律、法规、规章授权组织时嵌入行政层级监督体系并无理据，高校行政纠纷难以由教育行政机关作为行政复议机关审查。考虑到高校行政纠纷中办学自主、权利救济与行为监督间的平衡需求，应由高校自身作为行政复议机关对高校行政纠纷的合法性与合理性予以审查。法规范赋予高校的自主管理权、高校作为行政复议机关的审查优势与分流效率、《行政复议法》程序保障与实体规范下的异体监督机制，使高校作为行政复议机关在功能主义与规范主义上均能予以证成。

一是高校作为行政复议机关具备信息优势，有助于形成分流救济与高效审查兼容的体系。在功能主义公法范式中，确定行政复议机关应关注实用主义价值，以行政复议机关审理高校行政纠纷中的知识、资源与信息优势等便利性因素，及复议程序的成本—收益因素为重点加以考量。从该维度观之，由高校在行政复议中审查高校行政纠纷更富效能。

以学位授予这类典型的高校行政纠纷为例，行政复议主要围绕学位授予程序及学术水平标准审查展开。在学位授予程序层面，《学位法》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等规定了由学位申请受理、专家评阅、公开答辩、学位评定委员会评议、名单公布与证书颁发构成的若干程序，该类过程记录与信息备案往往由高校留存。故而，相较于教育行政机关，高校审查程序合法性更具信息可得性与成本优势。在学术水平标准审查层面，教育行政机关不具有准确认定学术质量的专业能力，依最适判断原则，由各该专业领域具有充分专业能力、能够提出专业学术理据的主体审查更为合适。[52]此时，高校担任行政复议机关，可由学位委员会、学生处、教务处等组成部门、相关专业学者专家对实验原始数据、同行匿名评审、教学档案记载情况等专业事项加以审查，从而有效防止复议机关判断过程逾越专业能力等情况出现。

除信息优势与专业能力外，高校作为行政复议机关兼具分流优势与处理效率，可通过自我纠正防止程序空转。根据《2024年全国教育事业发展统计公报》，我国高等学校多达3119所，高等教育在学总规模已达4846.00万人。[53]由此看来，高校范围广、数量多，学生基数大，高校行政纠纷数量不容小觑。若由教育行政机关担任行政复议机关将造成负担过重、救济延宕等不利后果。此时，仅审查学位撤销、纪律处分等纠纷，将使教育行政机关难负其重。因此，高校作为行政复议机关，可由不同高校直接审查其在法律、法规、规章授权下所作的处理决定，形成对高校行政纠纷案件的有序分流。加之高校谙熟各类处理决定的法定依据、作出程序与证据要求，因此在审查相关争议时颇具效率。不仅如此，在执行复议决定上，以往复议流程不断重启往往归咎于作出行政行为的原机关拒绝执行，最终造成程序空转。[54]倘若由高校作为行政复议机关，其可依照由己作出的复议决定实施内部纠正，能够有效降低行政复议决定的执行困难。

二是高校作为行政复议机关契合学术自治与权力监督的平衡要求。如前文所述，现行包括《教育法》《高等教育法》在内的法规范明确了高校自主权的基本内容，赋予高校学历与学位管理、学生管理、教师聘用与奖励处分、招生录取等行政职权，以践行办学自主，尊重其作为学术自由基本权利主体的地位。为保持学术系统功能分化，防止对学术自主核心领域的侵涉，行政机关对高校所作行政行为的监督应有限度。毕竟，高校并非贯穿行政机关意志的实践工具，在高校与教育行政机关并非层级监督关系的情况下，不能以科层制理论理解高校行政纠纷。需将高校视为功能自治行政主体，关注与高校间的水平网络与合作关系。[55]在此种关系定位下，高校与行政机关间保持距离，行政机关难以将触角深入高校自治领域，监督高校行政纠纷也应限制在合法性监督范围内。[56]教育行政机关若担任复议机关，将受限于合法性审查，这显然与行政复议的审查标准相悖。在行政复议中，适当性审查并列于合法性审查之右，复议机关对行政行为的合法性与适当性均应予以审查。[57]是故，教育行政机关担任复议机关既受限于审查能力，亦受制于审查标准。当高校作为复议机关时，其作为办学自由的基本权利主体，自然可跳出复议审查介入的深度限制，无须仅就“程序重大违法”“明显超越裁量界限”展开审查，而可进入学术自治的核心领域。这既契合学术自治与外部监督的平衡要求，也能为权益受到影响的行政相对人提供充分救济。

三是高校同时作为行政复议机关与复议被申请人未突破规范限制，亦可在复议规范羁束下摆脱非中立性的质疑。当高校兼具行政复议机关与复议被申请人的双重身份时，其难免遭到逾越法定规范、权利救济困境和权力监督虚置等质疑。不过，高校作为高校行政纠纷的行政复议机关并不为规范所斥。根据现行《行政复议法》，行政复议机关原则上是对被申请人具有层级监督权的上一级行政机关。但《行政复议法》第24条规定，“省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件”，第25条规定“国务院部门管辖下列行政复议案件：(一)对本部门作出的行政行为不服的”。由此可见，复议机关与复议被申请人为同一主体已有规范实例。并且，高校与教育行政机关并非层级监督关系，《行政复议法》在层级监督权下对复议机关所作规定的羁束力可不及于高校。再者，由高校作为行政复议机关并不一定导致非中立的复议决定，《行政复议法》中的合法公正原则，明确规定行政复议委员会制度、听证程序、集体讨论程序，不服行政复议决定后仍可提起行政诉讼的救济路径，均可为高校在行政复议中实现公正审查提供制度保障。

除此以外，校内申诉、行政复议、行政诉讼共同搭建的高校行政纠纷体系，并不会因复议机关系高校而出现救济过度和标准分化等问题。复议机关同时作为校内申诉、行政复议的审查主体时，难免会招致救济重叠的猜疑。但从本质观之，行政复议和校内申诉、行政诉讼构筑的救济体系将整合不同的功能定位、受理范围、程序设置，构筑完整的救济链条，为行政相对人提供充分救济。具体而言，其一，在受理范围上，校内申诉至行政诉讼的受理范围呈现出从宽至严、从无所不包到类型受限的光谱。校内申诉既处理高校行政纠纷，也审查一般管理争议；行政复议将范围限制于“权益较大影响”的核心标准；行政诉讼则以“重要性理论”作为受案范围的判定标准。其二，在程序设置上，校内申诉中学生申诉处理委员会的组成、受理范围、工作规则在已有规范中并未明确，各高校拥有广阔的细化空间，《中华人民共和国教师法》《普通高等学校学生管理规定》等规范针对行政申诉的审查人员、调查方式、审查深度也未作细化规定，教育行政机关在申诉处理上自由裁量范围较大。在行政复议中，《行政复议法》规定了申请、受理、审理、决定、执行等程序，建立了听证和行政复议委员会制度，相较于申诉制度而言强化了程序保障。其三，在功能定位上，校内申诉、行政复议、行政诉讼构成教育行政争议解决的不同阶段。校内申诉为首道防线，这是因为，从行为心理学与文化层面观之，由于高校与其管理人员间除法律关系外还存在特殊的情感联结，学生、教师与高校“对簿公堂”绝非首选，校内申诉便于在内部调停争议，更宜作为救济权利的首道防线。[58]行政复议为争议解决主渠道。虽然校内申诉提供了纠纷解决机制，但从运行状况来看，校内申诉中的学生申诉委员会基本由大学行政部门主导，呈现出“权利救济虚置”与“权力监督困境”，[59]故而，行政复议以其广袤的受理范围、中立的审查程序，能够发挥作为争议解决主渠道的功能。行政诉讼属于最终救济，若经申诉、复议仍无法解决争议，可依照“司法最终”原则，实现行政诉讼对高校行政纠纷的兜底审理。

由是观之，《修订征求意见稿》规定由教育行政机关作为高校行政纠纷的复议机关，与理论实务均有较大鸿沟。囿于教育行政机关与高校间不存在层级监督关系，教育行政机关作为复议机关难以获得合法性证成。考虑到高校审查高校行政纠纷的信息优势与审查效能、学术自治与权力监督间的均衡需求、行政复议法保障复议机关公正行权的规范基础，应由高校作为行政复议机关。在校内申诉、行政申诉、行政复议、行政诉讼的救济链条下，高效纠错与权利保障并重的救济体系能够发挥效能。

五、结语

立法的进步仅是开端。未来的实践之路，仍需在个案中不断探索和细化。一方面，要秉持权利保障的理念，应勇于将那些真正决定学生前途命运的管理行为纳入监督范畴，使行政复议成为学生权益的“坚实守护者”；另一方面，又要保持对学术规律和办学自主权的敬畏，避免以救济之名行干预之实，成为“学术自由的破坏者”。行政复议引入高校行政纠纷的最终的目标，是构建一个层次分明、衔接顺畅的多元纠纷解决机制：校内申诉解决学术与一般管理争议，行政复议则聚焦较大权益影响行为，行政诉讼则作为最终的法律防线。唯有如此，才能在高校的“象牙塔”内，真正实现权利保障与学术自治的精细平衡，为建设高质量教育体系奠定坚实的法治根基。

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【注释】

基金项目：2021年度国家社科基金重大项目“行政法总则制定的理论与实践问题研究”的阶段性成果。

[1]参见耿宝建：《行政纠纷解决的路径选择》，法律出版社2013年版，第62页。

[2]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第24条第3款的规定：“当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。”

[3]参见王青斌：《行政复议原理》，法律出版社2023年版，第66页。

[4]参见朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》2015年第6期，第64页。

[5]参见谢太洵：《试论高校处分与学生权利救济制度的完善》，载《探索》2005年第3期，第192页；湛中乐、靳澜涛：《我国教育行政争议及其解决的回顾与前瞻——以“推动教育法治进程十大行政争议案件”为例》，载《华东师范大学学报(教育科学版)》2020年第2期，第5页。

[6]参见程雁雷：《高校学生管理纠纷与司法介入之范围》，载《法学》2004年第12期，第34—39页；沈岿：《析论高校惩戒学生行为的司法审查》，载《华东政法学院学报》2005年第6期，第24—34页；耿宝建：《高校行政案件中的司法谦抑与自制》，载《行政法学研究》2013年第1期，第93—98页。

[7]参见程雁雷、蒋艳：《论我国高等教育法律救济制度的优化》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期，第27页。

[8]参见[德]施密特•阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第246页。

[9]参见田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案，《最高人民法院公报》1999年第4期。

[10]参见周佑勇：《行政法原论》(第4版)，北京大学出版社2024年版，第139—141页。

[11]参见湛中乐主编：《高等教育与行政诉讼》，北京大学出版社2003年，第9页。

[12]参见周佑勇：《行政法原论》(第4版)，北京大学出版社2024年版，第44—45页。

[13]参见罗爽：《论建立第三部门视野下的高等学校法人制度》，载《教育学报》2014年第6期，第40—50页。

[14]参见姚荣：《从失衡走向平衡：公立高等学校自主权的法律规制结构研究》，华东师范大学出版社2023年版，第25页。

[15]参见申素平编著：《教育法学》，中国人民大学出版社2024年版，第95页。

[16]参见《宪法》第19条、第89条第7项，《教育法》第14条第1款、第3款，《高等教育法》第13条。

[17]参见《教育法》第15条、《高等教育法》第14条。

[18]参见陈鹏：《高校行政化的法理解读与法律重构》，载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第6期，第29、33页。

[19]参见[德]贡塔•托伊布纳：《宪法的碎片：全球社会宪治》，陆宇峰译，纪海龙校，中央编译出版社2016年版，第47页。

[20]参见[德]汉斯•J.沃尔夫、罗尔夫•施托贝尔、奥托•巴霍夫：《行政法》(第三卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第602—603页。

[21]参见陈鹏：《高校行政化的法理解读与法律重构》，载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第6期，第32页。

[22]参见周佑勇：《公共行政组织的法律规制》，载《北方法学》2007年第1期，第99—100页。

[23]叶必丰：《行政复议机关的法律定位》，载《法学》2021年第5期，第35页。

[24]参见王学辉主编：《行政法与行政诉讼法》(第2版)，法律出版社2015年版，第260页。

[25]《国务院组织法》第15条：“国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。”

[26]《地方组织法》第83条：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”

[27]参见王青斌、蔡刘畅：《机构改革背景下的行政复议体制变革》，载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2020年第1期，第89页；王学辉主编：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2011年版，第220页。

[28]罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》(第2版)，北京大学出版社2006年版，第453页。

[29]参见王青斌：《行政复议原理》，法律出版社2023年版，第138页。

[30]参见《行政复议法》第76条。

[31]参见徐大闯：《行政复议意见书运行中的“交叉替代”》，载《湖北社会科学》2019年第2期，第149页。

[32]参见[美]伯顿•克拉克：《高等教育新论——多学科的研究》，王秉绪等编译，浙江教育出版社1988年版，第24页。

[33]参见黄学贤：《特别权力关系理论研究与实践发展——兼谈特别权力关系理论在我国的未来方位》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期，第62页。

[34]参见于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第34—36页。

[35]参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第55页。

[36]参见王克稳：《我国行政复议与行政诉讼的脱节现象分析》，载《行政法学研究》2000年第4期，第54—55页。

[37]参见王青斌：《行政复议原理》，法律出版社2023年版，第74页。

[38]参见刘桂清：《公立高校学生权利行政司法救济的困境及其化解》，载《中国高教研究》2014年第9期，第94、96页。

[39]参见姚荣：《论我国公立高校教师职称评审权的公法规制》，载《高校教育管理》2017年第4期，第50页。

[40]参见范履冰：《受教育权法律救济制度研究》，法律出版社2008年版，第166页；刘金晶：《法庭上的“自主高校”——论美国司法中的“学术遵从”原则》，载《环球法律评论》2011年第6期，第129页。

[41]参见陈淑芳：《大学教师升等制度之性质与升等审查之原则》，载《世新法学》2010年第1期，第38—73页。

[42]当然，不符合一级复议的制度设计依然存在，如根据《行政复议法》第26条的规定，对省、自治区、直辖市人民政府、国务院部门作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。国务院的裁决实际上乃是二次复议，且是终局的。

[43]参见《行政复议法》第24条第1款第4项的规定及《行政复议法》第25条第3项的规定。

[44]参见湛中乐、黄宇骁：《高校自主办学法解释论》，载《华东政法大学学报》2020年第3期，第99—100页。

[45]黄宇骁：《自主办学制度的历史、现状与展望——基于〈高等教育法〉的分析》，载《湖南师范大学教育科学学报》2018年第4期，第42页。

[46]参见北京市高级人民法院(2020)京行终1374号行政判决书。

[47]参见北京市高级人民法院(2018)京行终2893号行政判决书。

[48]参见最高人民法院(2019)最高法行申12735号行政裁定书。

[49]参见叶必丰：《行政复议机关的法律定位》，载《法学》2021年第5期，第35页。

[50]参见曹鎏：《主渠道目标导向下行政复议与行政诉讼衔接关系研究》，载《中国法学》2025年第1期，第323页。

[51]参见王青斌：《行政复议原理》，法律出版社2023年版，第138页。

[52]参见郑磊：《论学术自治尊让原则的具体化——基于最高人民法院指导案例39号之展开》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期，第42页。

[53]中华人民共和国教育部：《2024年全国教育事业发展统计公报》，来源：http: //www.moe.gov.cn/jyb＿sjzl/sjzl＿fztjgb/202506/t20250611＿1193760.html，2025年9月23日访问。

[54]参见蒋红珍、张晨怡：《行政复议程序空转及其化解路径》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2024年第12期，第69—70页。

[55]参见[德]施密特•阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第229—230页。

[56]“自负其责特征指的是自治机构与国家保持距离。它将国家机构对自治团体的监督限制为合法性监督。”参见[德]埃贝哈德•施密特―阿斯曼：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第152页。

[57]参见章剑生：《论行政复议的适当性审查》，载《浙江社会科学》2024年第2期，第32—33页。

[58]参见湛中乐：《高等学校大学生校内申诉制度研究(上)》，载《江苏行政学院学报》2007年第5期，第98页。

[59]参见刘虹豆、姚荣：《司法审查介入高校与学生纠纷的范围：英国经验与中国困局》，载《高教探索》 2015年第12期，第73页。