依《行政诉讼法》第25条第1款，与行政行为有利害关系的主体具有原告资格。以往的理论和实践经常采用实际影响说认定利害关系和原告资格。自刘广明诉张家港市人民政府行政复议案（以下简称“刘广明案”）后，最高人民法院将利害关系置换为公权利受到侵害，运用保护规范理论判断第三人的行政诉讼原告资格。[1]有学者认为，实际影响说较为模糊，引入保护规范理论提高了法律适用的确定性和精准性，为原告资格判断提供了客观基准。[2]但也有研究表明，保护规范理论“未必能带来客观、稳定的原告资格判断框架”。[3]此类争议的核心在于，就行政诉讼原告资格而言，哪一种判断方法更为妥当。争议双方似乎都默认保护规范理论与实际影响说的根本性区分，忽视了二者间的内在关联，以致误读了保护规范理论的功能。通过整理我国司法裁判中保护规范理论的适用方式，本文尝试论证如下观点：保护规范理论与实际影响说不是非此即彼，[4]二者具有逻辑上的连续性，只不过各自的重点不同。引入保护规范理论将行政诉讼原告资格的判断模式从事实出发型转变为规范出发型。保护规范理论可以与实际影响说相互结合，以满足原告资格判断的客观化需求。

一、实际影响说作为原告资格的判断基准

行政诉讼制度正式建立后，如何判断行政诉讼原告资格是我国行政法理论和实务关注的重点。保护规范理论引入之前，实际影响说在原告资格的判断中发挥着重要作用。

（一）实际影响说的确立与内容

根据1989年《行政诉讼法》第2、24、41条，合法权益受到侵犯的私人可以提起行政诉讼。[5]然而在行政诉讼实践中，法院常常仅认可行政行为的相对人具有原告资格。[6]鉴于相对人标准既不符合法律规定也不利于权利救济，法院有时会将行政诉讼原告资格的范围扩张至相对人以外的其他利害关系人。[7]

直至2000年最高人民法院发布《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称“2000年行诉法解释”），原告资格才真正实现突破。2000年行诉法解释借用行政诉讼第三人的概念明确利害关系人的原告资格。该解释第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第13条列举了法律上利害关系存在的具体情形。基于这些规定，行政诉讼原告资格的判断进入到了法律上利害关系标准时期。[8]关于法律上利害关系的含义，主流观点采实际影响说。这主要是因为，2000年行诉法解释第1条第2款将“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉行为之外。反向推导可知，可诉行为必定对私人权利义务产生实际影响，因此可将法律上利害关系解释为私人权利义务受到实际影响。[9]

姑且不论这种推论是否合理，从内涵上看，实际影响是指行政活动对私人的权利义务已经或将会产生不利的实际影响。[10]结合《行政诉讼法》第2条，不利影响等同于合法权益受到侵犯。2014年《行政诉讼法》修改时，为了防止因对“法律上利害关系”的不同理解限制行政诉权，立法者选择了“利害关系”的表述，但原告资格的内涵和实际影响说的适用未发生变化。同样，2018年《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称“2018年行诉法解释”）第12条第1项中的“涉及”也得被解释为对相邻权或公平竞争权产生不利影响。

实际影响说由合法权益、合法权益受到侵害、合法权益受到侵害与被诉行为具有因果关系这三个要素组成。但由于合法权益受到侵害能被因果关系要素吸收，所以实际影响说可以化约为合法权益与因果关系。[11]其中，合法权益是规范性要素，解决权益有无的问题；因果关系是事实性要素，确定合法权益受到侵害可否归因于被诉行为，即权益侵害可能性的问题。

（二）宽泛的“合法权益”

在合法权益和因果关系构成的复合结构中，首先需要识别原告是否具有合法权益。但如何界定合法权益，以往的理论认识和司法实践不存在一致见解。整体上看，合法权益的范围较为宽泛，主要表现在以下几个方面。

其一，1989年《行政诉讼法》第11条通过“列举+概括”的方式，规定了以人身权和财产权为代表的权益类型。虽然该条主要涉及受案范围，但也可用来解释原告资格中的合法权益。起初，合法权益接近法定权利，范围较为狭窄，主要指人身权、财产权以及法律明确规定的其他权利和利益。但法定权利受制于立法者的明确列举，无益于权利救济，所以其后合法权益的范围趋于宽泛。[12]除了实定法规定的各种权利，没有法律依据的利益甚至是事实上的利益也可被涵盖在内。

其二，合法权益中的“法”包括公法和私法。合法权益横贯公私法，包括公权利和民事权利。尽管也有个别学者主张合法权益仅指公权利，[13]但由于行政诉讼制度和行政法中的权利观念起步较晚，一种统摄公法和私法的权利观事实上支配了对合法权益的解释。[14]早在20世纪90年代初就有论者指出，合法权益“首先是民法上的权益，其次才是行政法上的权益”。[15]这一点在相邻权和公平竞争权上体现得尤为明显。2000年行诉法解释第13条规定，“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”主体可以提起行政诉讼。在法院的认识中，相邻权或公平竞争权就是典型的民事权利。例如在念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案中，法院认为，私人主张的相邻权属于民法范畴，如果行政活动影响了日照、通风、采光等相邻权，私人可以因相邻权受到侵害提起行政诉讼。[16]与之相似，公平竞争权原本是指向经营者之间不公平竞争行为的民事权利，但也可用来防御行政机关的侵害，公平竞争权成为公私法的共通权利，能够作为竞争者行政诉讼原告资格的权利基础。[17]基于横跨公私法的共通权利观，民事权利也属于合法权益的范畴。

其三，合法权益不限于实定法的明确规定，也可以运用法律解释方法从行政机关的义务规范中推导。例如沈岿认为，“但凡因行政行为而不能或不能充分享有或行使其权利的，或者，因行政行为而增加非法或不应有之义务的，皆可视为‘侵犯合法权益’。毕竟，义务往往对应的就是权利”，“有相当部分法律规范并不以这种形式（即权利的形式）来规定权益，而是通过义务性条款把对应的权益隐含其中”。[18]最高人民法院也会基于整体法秩序，从法律目的或者原则中推导出合法权益。[19]学说上即便偶有借鉴保护规范理论的尝试，[20]但通过灵活的法律解释方法，反而呈现出截然相反的认识倾向：“现代法治社会很少有仅保护公共利益而减损公民利益的法律，绝大多数的行政法律在保障公共利益实现的同时，还注重保护行政相对人的利益。”[21]

其四，合法权益原则上是指原告自己的权益，但理论和实践有时并不严格区分个人利益和公共利益，与公共利益关联密切的个人利益也会被归为合法权益。一方面，受害人对于行政机关处罚加害人享有合法利益。我国立法政策很早就明确，治安管理既维护社会秩序，也是为了保护受害人的生命健康等合法权益。[22]2000年行诉法解释第13条第3项参照刑事自诉权，明确受害人有权通过行政诉讼要求行政机关追究加害人责任。这一规定背后更深层次的认识在于，行政机关对加害人的处罚也是为了保护受害人。受害人要求行政机关惩戒违法行为人，本身就是自身的一项合法权益。[23]另一方面，在投诉举报人诉讼中，法院也未清晰区分什么是个人的合法利益。例如在罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案中，法院认为“罗镕荣虽然要求吉安市物价局‘依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费’，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报”。[24]但法院并未说明为何投诉举报人有权要求行政机关履行处理职责，似乎只要投诉举报人是消费者，就对于行政机关查处加害人的行为具有利益。

总之，基于扩张行政诉讼权利保护的目的，加之不同规范解释方法的灵活运用，实际影响说中的合法权益通常较为宽泛。相对主流的观点也是如此：“原告只要主张其法律上的利益受到行政行为的侵害，都可以提起诉讼，而不仅限于人身权、财产权的范围，也不限于公法上的利益，还包括私法上的利益，不仅包括已被立法确认的法定权利类型，也包括尚未被立法确认的权利类型。”[25]至此，合法权益的内容是什么以及如何识别没有成为专门问题。

（三）因果关系作为审查重心

概念的泛化导致合法权益较容易通过法院审查。为了合理界定原告资格，实际影响说的重心并非认定合法权益，而是行政行为是否对合法权益产生影响，即被诉行为与合法权益受损害之间的因果关系。[26]利害关系也就简化为因果关系，“因果关系发挥着界定原告资格边界的作用”。[27]赵宏认为，因果关系无助于确定权利的射程和边界。[28]但这种批评未切中肯綮，因为因果关系不是用来确定权利或合法权益的范围，而是在宽泛的合法权益的基础上，认定行政行为与合法权益受到侵害之间的关联。

如何解释因果关系，理论上存在直接因果关系、间接因果关系、相当因果关系和必然因果关系等诸多方案。行政诉讼实践中，既有“切身的、现实的、直接的利害关系”的说法，[29]也有直接充分说，即“行政行为可能直接、充分影响到关联人的利益，而不是间接影响，这样的关联人，才可以作为利害关系人享有原告资格”。[30]但此类表述过于模糊，几乎无法从中析出具有可操作性的内容。相较之下，相当因果关系说或适当条件说则有一定的支持者，该说要求被诉行为和合法权益受影响之间存在“引起与被引起”或者“如无前者即无后者”的关系。[31]也有与相当因果关系说接近的必然因果关系说，即“只要没有该具体行政行为的存在，则必然不会发生该结果，而该行为的存在必然导致或者加速该结果的发生，则当事人就应当具有原告资格”。[32]

即便如此，行政行为作出后发生的哪些情形可归结于行政行为，如何划定行政行为事实效果的范围，相当因果关系说无法提供明确答案，因此有必要附加其他要件进行判断。早期有学者在解释因果关系时，不仅主张存在因果关系，还要求进一步判断“受到侵犯的权益是否足以使他获得原告资格”，“如果认定起诉人并不具有足够的利益，如对罚款一元不服，法院可以拒绝受理”。[33]这实际上是在因果关系之外，额外判断权利保护必要性。章剑生也认为，因果关系包括两个方面：一是原因和结果的顺序性，即有行政行为，才有合法权益受到不利影响的结果；二是行政行为撤销后，能否消除对合法权益的不利影响。[34]另有学者主张，除原因和结果的次序外，还需要存在对于行为结果的预见可能性以及权利保护必要性。所谓预见可能性，是指行政机关在作出行政行为时能够预料到危害结果的发生。[35]于是，因果关系的次序和预见可能性共同成为划定行政机关责任的依据。

无论采用何种学说，由于缺少客观标准，因果关系的判断一方面不得不援用权利保护必要性或者预见可能性等其他要件，另一方面因果关系的认定也落入了法院的裁量范围。“在很多情况下，法律上因果关系的度量和确认是由法官根据立法精神、目的、司法政策以及公平正义的司法理念等作出的。”[36]

（四）不稳定的实际影响说

实际影响说之下，合法权益和因果关系构成行政诉讼原告资格的两个参数，二者相互联动。如果合法权益的范围较广，就要适度收紧因果关系，反之亦然。实际影响说与民事侵权责任的判断结构颇为相似，但民法中的权利范畴相对明确，争点主要在因果关系上。而在行政法中，合法权益和因果关系都属于不确定法律概念。如果仅从法定权利的角度理解合法权益，固然可以缓和原告资格判断的难度，但也会不当限缩适格原告的范围。

随着2000年行诉法解释的制定和权利保护的扩张，相对通行的做法是拓宽合法权益的范围，似乎只要原告主张的权益不违法即可，法院审查的重点在因果关系。在一则典型案例中，原告安邦保险公司请求撤销行政机关给他人违法办理的驾驶证。一审、二审法院采用实际影响说，但均未说明合法权益为何存在，而是聚焦于行政行为与安邦保险公司的理赔义务之间是否存在因果关系。[37]其后即便引入了权利理论，法院同样采取了类似的审查方法。例如在臧金凤诉安徽省宿州市砀山县人民政府等土地登记纠纷再审案中，法院认为，“所谓‘利害关系’，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害”。法院将利害关系解释为实际影响，并进一步细化为权利和权利侵害两个要素。但法院在审查时默认原告权利存在，以原告“不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能”为由驳回再审申请。[38]

在这种头轻脚重的审查模式中，利害关系的认定经常被当作事实问题而非规范解释问题。[39]而事实认定又与证明责任关联密切，如此也就容易滑入实体审理阶段。实际影响说“过分‘沉迷于’‘关系’或‘因果关系’，让原告资格标准承载了实体审理的内容”，[40]使诉讼审理高阶化。更为重要的是，实际影响说中合法权益和因果关系这两个要素之间始终不存在稳定的组合。审判实践中，不同法院基于自身的关注点或案件特征分别考察各个要素。法院当然可以慷慨地承认合法权益，重点审查因果关系。但也有观点主张既宽松地解释合法权益，也运用可能性理论认定因果关系，由此形成更为宽泛的实际影响说。[41]由于合法权益、因果关系以及二者之间的组合机制尚未稳定，也难以形成持续可靠的原告资格判断方法。

二、保护规范理论的引入与适用

最高人民法院在刘广明案中首次明确将保护规范理论引入司法实践，为后续法院解释利害关系所借鉴。审判实践中形成的不同适用版本，已与该理论的原初形态存在明显差异。

（一）保护规范理论的原相

保护规范理论是德国行政诉讼原告资格判断的核心方法。根据《德国行政法院法》第42条第2款，权利受行政行为侵害者具有诉权。[42]一般认为，该条款中的权利是指公权利。当法律未明确公权利是否存在时，应根据保护规范理论进行判断。依现今通说，私人的公权利是请求国家为或不为一定行为的权能，以义务性规范和个别利益保护为要件。前者是指法律规范为行政机关设定义务，后者则要求行政法规范对与公共利益相区分的个别利益进行保护。[43]除了判断公权利是否存在外，行政诉讼原告资格也要以公权利受到侵害为前提。对此，通说采可能性理论，即权利有可能受到行政活动的侵害。原告须提出事实证明，行政行为违法以及由此导致的权利侵害，至少具有初步可信性。司法裁判多采用反面排除方式：若原告主张的权利明显不存在或无论如何都不可能属于原告，则其诉权不成立。原则上，只要未导致原告的证实义务形同虚设，即足以通过权利侵害审查。[44]

由是观之，德国行政诉讼原告资格由具有公权利和公权利受到侵害这两个要素构成。[45]由于诉讼要件审查对权利侵害的要求较低，所以与我国的实际影响说相反，德国法主要关注公权利是否存在。基于公权利的规范从属性，行政诉讼原告资格就转化为如何从行政法规范中识别出受到个别保护的利益。而保护规范理论，恰恰在公权利的判断环节发挥作用。因此，德国行政诉讼原告资格的判断方法也可以被简化为保护规范理论。

（二）保护规范理论在我国司法实践中的引入

刘广明案是我国行政诉讼原告资格判断的分水岭。通过刘广明案和一系列权威裁判，保护规范理论得以在司法实践中广泛适用。

1.向保护规范理论过渡

有学者认为，刘广明案之前的黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案（以下简称“黄陆军案”）有关利害关系的判断已经提示了保护规范理论。[46]就此而言，似乎可以将其当作从实际影响说向保护规范理论过渡的案例。该案中，黄陆军等人就行政机关针对他人的工商登记进行争议。法院认为，构成利害关系的要素有二：一是私人合法权益受到损害或有受到损害的现实可能性（权益侵害可能性）；二是权益损害与行政行为具有因果关系，即行政行为是因，权益损害是果（因果次序）。其中，因果次序是为了解释行政行为原告的权益是否有可能受到侵害。随后，法院从登记机关的审查义务、登记机关无预见民事侵权的可能性、登记机关无审查民事侵权行为的义务、权益损害源自民事侵权以及权利保护必要性这五个方面对因果关系进一步论证，得出的结论是“上诉人所主张的权益损害与涉诉公司工商登记的具体行政行为不存在因果关系”。[47]

仔细考察这种论证结构不难发现，法院首先默认原告的合法权益存在，其后有关行政机关审查义务的讨论重点是如何认定因果关系，即合法权益是否有可能受到行政行为的侵害。如果说法院在此适用了保护规范理论，也并不符合德国保护规范理论的原意（确定原告是否具有受法保护的权利或利益），而是将其当作解释因果关系的工具，用以确定权利和损害之间是否具有因果关系。因此，黄陆军案利害关系的判断思路仍沿用了实际影响说的框架，可被视作实际影响说的延续。[48]

黄陆军案后，最高人民法院更为明快地承认了保护规范理论。在2016年的王春等诉环境保护部环境保护行政纠纷再审案中，原告以环评批复侵犯土地使用权益为由提起诉讼。最高人民法院认为：“如果行政机关作出被诉行政行为时，所适用的行政实体法律规范要求考虑原告诉请保护的利益，或者要求行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见，应当认为原告与被诉行政行为有利害关系，其也就具备了提起诉讼的原告资格。”环境影响评价的目的是对建设项目建成后的影响进行分析和评估，而建设项目所占土地的补偿问题不属于环境影响评价的范围，原告主张的土地使用权益不是行政机关作出环境影响评价批复时应考量和保护的利益，自然不具有原告资格。[49]与之相似，在同年的聂延飞诉中国证券监督管理委员会再审案中，最高人民法院认为，“利害关系具备与否，不仅要看当事人所主张的合法权益是否可能受到行政行为的不利影响，还要看此种合法权益是否受到特定行政领域的法律规则所保护”。该案中，公司合并批准规则并不保护股票持有人的利益，所以股票持有人与证监会公司合并批准行为没有利害关系。虽然股票持有人的利益应受到《证券法》的保护，“但股票持有人并不是可以在任何时候、启动任何法律机制、借助任何法律程序加以保护”，而是可以通过民事诉讼进行救济。[50]在这两个案件中，法院虽未明确提及保护规范理论，却在实际影响说的框架下适用了该理论的论证逻辑。法院运用保护规范理论究竟指向的是合法权益认定还是因果关系判断，仍不明确。

2.刘广明案中保护规范理论的构成

待至刘广明案，一审和二审法院均运用实际影响说，最高人民法院则首次明确提出了保护规范理论，并详细阐述了与之相关的公权利理论。裁判中的学理表达虽然在结构上与德国的保护规范理论相似，但它既不同于我国以往裁判中的保护规范理论，也与德国的保护规范理论有所区别。

首先，法院明确指出，合法权益仅指公权利，“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系”。“当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系”。[51]保护规范理论引入最主要的变化在于，以往模糊的合法权益范围开始限缩。不过，德国法中的公权利通常是请求权，刘广明案所指的公权利则是合法权益因受行政法保护，成为请求权前提的基础性公权利。但法院后续在具体论证时，并未讨论刘广明等人主张的土地承包经营权是否为公权利。

其次，为了防止行政诉讼原告资格的范围被不当限制，应扩张公权利的规范范围。公权利须从整体进行判断，“参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益”。但法院考察的诸多规定“并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题”，所以项目建设涉及的土地使用权人与项目审批行为没有利害关系。[52]

最后，只要权利有受到侵害的可能性，即可承认利害关系存在。行政行为客观上具有影响权益的可能性就足够，至于是否受到侵害要在实体审查中解决。可能性标准兼顾诉讼要件阶段法院的审查能力，在很大程度上能够降低权利侵害的证明难度。在我国的行政诉讼中，由于法院通常不开庭审查诉讼要件，更应坚持可能性标准。[53]但本案法院通过保护规范理论未识别出公权利，自然无需解决权利侵害的问题。

整体上看，刘广明案的说理与判理存在张力，法院论述的保护规范理论并未完整地呈现在该案的具体分析中。更重要的是，法院没有明确保护规范理论的适用阶段及其与实际影响说之间的关系。这就不难解释，为何有学者认为刘广明案中的保护规范理论并非用于查明公权利，而是判断权利侵害的可能性。[54]

（三）保护规范理论的司法适用

后续法院在判断原告资格时，刘广明案内含的分歧未能得到澄清，持续困扰着司法实践。例如紧随刘广明案后发布的2018年行诉法解释对于采取何种立场认定利害关系就颇为犹疑：虽然第13条具有保护规范理论的印迹，第12条仍与之存在显著区别。司法实践中，有的法院继续沿用实际影响说，有的转用保护规范理论，有的则将二者相互结合，从而产生了差异化的适用样态。以下以实际影响说为基准，主要观测刘广明案之后最高人民法院适用保护规范理论的不同方式。

1.合法权益（保护规范理论）+因果关系（可能性理论）

理想情形是，法院运用保护规范理论识别合法权益，同时根据可能性理论判断权益侵害。在王素云诉商丘市梁园区人民政府拆除房屋行为违法再审案中，法院认为，政府在实施强制拆除房屋行为时，必须对居住其中的人的权益予以考虑，“基于再审申请人合法利益可能会被强拆行为侵害的可能性，应当承认再审申请人与强拆行为之间具有利害关系”。[55]在李百勤诉郑州市二七区人民政府不履行法定职责再审案中，法院认为：“判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益，或者不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个别公民的利益，就可以承认个人利益存在”。[56]但该案中，法院运用保护规范理论并未识别出原告的个别利益，自然没有进一步判断权利侵害的必要。

2.合法权益（保护规范理论）+因果关系（相当因果关系说）

最高人民法院也会根据保护规范理论判断合法权益，并结合相当因果关系说认定权利是否受到损害。在徐玉芳诉山西省工商行政管理局工商登记纠纷再审案中，法院首先根据保护规范理论审查公司注册资本登记的目的包括对债权人的保护，随后判断行政行为是否对该合法权益产生影响：“如果没有行政行为，起诉人主张的损害一定不会产生，但是有了行政行为，一般都会产生这种损害，即可认为存在因果关系。如果没有该行政行为，起诉人主张的损害一定不会产生，而即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，可认为不存在因果关系”。[57]法院判断的重点是因果关系，特别是根据相当因果关系说判断行政行为和合法权益损害之间的因果关系。法院在前阶段适用保护规范理论，在后阶段仍然延续了以往的因果关系判断方法。

3.合法权益（未审查）+因果关系（可能性理论）

有时，法院并不审查合法权益是否存在，而是主要运用可能性理论判断因果关系。例如在中晨能源仓储有限公司诉交通运输部行政复议案中，法院认为利害关系是指起诉人有初步证据可以证明，行政行为有可能对其合法权益造成损害或不利影响。本案法院默认起诉人合法权益（相邻权）的存在，行政机关的行为因事实距离有可能对相邻人造成不利影响，进而承认了原告资格。[58]

4.合法权益（未审查）+因果关系（保护规范理论）

在部分案件中，法院甚至会运用保护规范理论判断因果关系而非合法权益。这种做法早在黄陆军案中已经被法院采用。有法院认为，就债权人的原告资格而言，行政机关作出行政行为时保护或考虑债权人的利益，意味着应当能预见该行为会对债权实现产生不利影响。[59]原告具有的权益属性并不重要，关键是行政行为和权益损害之间存在因果关系，而预见可能性正是因果关系的识别方法。于此，法院在形式上主张保护规范理论，实质上却适用实际影响说。

采取这种方法的典型案例要属联立公司诉北京市东城区政府行政复议案。案涉争议核心是，房屋所有权人与针对已出租房屋作出的行政许可是否存在利害关系。法院首先认为，不考虑相关利益会造成特别损害，所以要对第三人进行保护。后续论述也围绕着这一逻辑展开。在判断利害关系时，“既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的‘不利益’；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且无其他更为便捷救济渠道的情况下……，从而认可当事人与行政行为存在‘利害关系’”。[60]这段论述显示，法院并非从行政法规范出发识别利益保护目的，而是因为行政许可会对私人造成不利影响（即因果关系），所以才要将相关规范视作保护规范，才存在利害关系。其后，在韶关市浈江区东联精工电线厂诉广东省住建厅城乡建设行政管理再审案中，行政机关以产品不合格为由对产品使用者作出行政处罚决定，产品生产者就此提起诉讼。法院同样认为应适用保护规范理论判断利害关系，但论证重心并非是否存在受法保护的利益，而是行政机关的处罚决定是否会对原告产生不利影响。[61]在此类案件中，法院冠以保护规范理论之名，却采用了实际影响说的论证结构，关注点在于原告何以受到行政行为的不利影响。

5.保护规范理论→利害关系（合法权益+因果关系）

更为常见的情形是，法院直接运用保护规范理论一并推导出合法权益和因果关系。例如在关卯春等与浙江省住房和城乡建设厅等复议再审案中，法院明确运用保护规范理论判断利害关系。“本案关卯春等193人诉请保护的环境利益，虽然值得进行司法保护，如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益，人民法院当然应承认其原告主体资格；但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格。”[62]在具体论证过程中，法院先是肯定了原告环境利益的存在且值得保护，但以行政机关作出行政行为时无需考虑该利益为由，否定了该利益受侵害的可能性和原告资格。法院的立场颇为暧昧，似乎先通过保护规范理论划定合法权益的范围，继而一并判断该利益是否有可能受到侵害。

总体而言，刘广明案后最高人民法院判断利害关系的方法较为多样。在诸多案件中，法院摈弃保护规范理论继续适用实际影响说，对于如何判断合法权益和因果关系仍不存在一致见解。[63]保护规范理论虽然在裁判中逐步拓展，却经常与实际影响说混用。一方面，在有些情况下，法院提及实际影响说事实上却运用保护规范理论，或者表面上运用保护规范理论实则沿用了实际影响说。[64]另一方面，保护规范理论也会和实际影响说的两个要素互相组合。例如最高人民法院也会提出由合法权益、合法权益个别化以及合法权益受损害组成的阶梯型三要件。其中，合法权益可基于公法和私法形成，合法权益个别化是指合法权益属于私人。[65]这种判断结构既有实际影响说的印记（宽泛的合法权益），也与保护规范理论具有亲缘性（合法权益的个别化）：前两个要件是对保护规范理论的细化，第三个要件也借鉴了可能性理论。法院适用保护规范理论时的犹疑立场以及将该理论和实际影响说的混用表明，我国司法实践尚未完成判断方法的彻底转换，仍在实际影响说的延长线上理解保护规范理论。

三、保护规范理论的功能与原告资格判断方法的优化

由上可知，我国司法实践适用的是一种技术化的保护规范理论。引入保护规范理论实际上优化而非取代了实际影响说，其最主要的效果是将行政诉讼原告资格判断方法从事实出发型转变为规范出发型。

（一）保护规范理论的功能类型与技术化

在我国，保护规范理论具有强烈的工具色彩，这使得其能够被整合到实际影响说的框架中，与不同要素相结合并在不同情形中发挥作用。

1.保护规范理论的三种功能类型

按照保护规范理论在我国司法实践中适用阶段和功能的不同，可归结为以下三种类型。

一是运用保护规范理论判断公权利，即依据法规范从合法权益中筛选出公权利。这既体现在刘广明案的说理中，也契合德国法的原意，但我国法院很少完整采用这种形态的保护规范理论。即便如此，仍有学者立基于此讨论保护规范理论，例如赵宏在解读刘广明案时就强调保护规范理论尤其是背后的公权利理论纳入的意义，“如果说保护规范理论是显见的前台运转程序的话，那么主观公权利就是在后台支配其运转的真正内核；如果主观公权利被隐匿或被忽略，那么保护规范理论就会不可避免地陷入空转”。[66]虽然就公权利到底是基础性公权利还是派生性公权利（即请求权）可能存在争议，但大体上仍可落在公权利理论的框架中。这种类型的保护规范理论与其背后的公权利理论形成紧密关联。

二是运用保护规范理论判断合法权益。更为宽泛的合法权益也有与保护规范理论结合的可能。我国法院即便引述保护规范理论，大多也是直接判断原告主张的合法权益是否受到行政法规范的保护。法院并不关注，受到保护的利益到底是公权利、民事权利还是权利之外的某种利益。[67]和前一种方法一样，法院运用保护规范理论时先收紧合法权益的范围，只要能从中识别出存在规范依据的个别化利益，即可承认原告资格。这两种方法的根本分歧在于相异的权利观念：前者在同一客体或者利益上建构了公私两种权利，后者不关注公权利的概念与体系，只是将保护规范理论技术化，以判断法规范的利益保护指向。如果只是在判断原告资格的意义上讨论权利，也就无需回溯至公权利理论，因为无论是公权利还是合法权益，都只是确定原告资格的概念工具。更何况如果从利益论的角度把握权利，权利和受法保护的利益之间本就差异不大。

三是运用保护规范理论判断因果关系或权益侵害可能性。这仍然是传统的实际影响说，但不是在识别合法权益的环节运用保护规范理论，而是因果关系的判断方法从相当因果关系说转变为规范保护目的。此时，保护规范理论切断了不合理的因果关系，旨在解决行政机关对于权益侵害是否具有预见可能性的问题。[68]

以上方法可归为保护规范理论的三种功能形态，但我国法院经常有意或无意地模糊化处理，致使很难精准判断法院究竟是在哪一阶段适用保护规范理论。关于上述三种功能类型的具体效果，这里以2018年行诉法解释第13条为例进行说明。该条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。对于2018年行诉法解释第13条，理论上存在三种解释路径：一是作为民事权利的债权因受行政法保护具有公权利的属性；二是作为民事权利的债权已经存在，需确认该债权是否受到行政法规范的保护；三是不考虑债权的属性，保护规范理论是为了判断行政行为与债权受到损害之间的因果关系。相比之下，我国学理和实践可能更容易接受后两种解释方案。基于弱化比较法色彩的目的，有学者主张适用保护规范理论时，应“去除主观公权利，保留对第三人有无利益保护的规范分析方法”。[69]同样，我国尚不存在独立的公权利体系，加之行政诉讼本案审理只审查行政行为的合法性，所以撇开公权利理论、笼统适用保护规范理论对法院而言是更为务实的选择。例如在吴川市某甲公司诉吴川市自然资源局房屋所有权登记案中，法院结合第13条对案件进行分析：“行政行为发生在前，民事法律关系发生在后，很显然行政机关在对涉案房屋登记时，对后来才发生的土地抵押权的债权保护问题不是其在进行房屋登记时应当考虑的范畴”。[70]该表述更趋近于后两种路径，特别是倾向于运用保护规范理论判断因果关系。

2.保护规范理论的技术化

无论选择何种路径，保护规范理论的操作方法无非是借助法律解释方法，判断法规范是否具有保护私益的目的。在多数情形中，运用保护规范理论判断合法权益和因果关系的效果是相同的。[71]之所以如此，原因在于保护规范理论在我国主要被用以在原告资格要件与法规范之间建立关联。即便是理论铺陈较多的刘广明案，最高人民法院的着力点也并非引介公权利理论，而是试图展示保护规范理论的具体操作方案。如果一并观察其他法领域的规范保护目的说，就会发现我国法院适用的保护规范理论呈现出高度的技术性和实用性。[72]

这种技术化的保护规范理论在比较法上也非孤例，欧盟法也从同一角度理解和适用保护规范理论。对于作为欧盟行政诉讼核心制度的无效之诉，《欧盟运行条约》第263条第4款规定，原告对于针对自己或者与自己具有直接且个别相关性（direct and individual concern）的行为具有诉权。[73]对于相对人以外的其他自然人和法人，需要满足直接和个别相关性的要件。原告的法律地位必须受到争议行为的不利影响，这就是相关性（concern）。相关性不以权利受到侵害为前提，原告也可以主张法律上的利益、经济利益或者精神利益。[74]

由于欧盟法院相对宽泛地承认直接相关性，个别相关性就成为无效之诉的主要过滤机制。为此，1963年的普劳曼案（Plaumann）中确立了如下判断方法：原告根据人的特征或者特殊情形，就像是相对人一样，能够与其他人相区分（简称普劳曼公式）。[75]根据普劳曼公式，原告须受到了不同于一般公众的特别影响。其后，欧盟法院逐步发展出了类似保护规范理论的判断方法，即如果欧盟法规范具有考虑或保护特定利益的目的，应肯定个别相关性。[76]欧盟法并非聚焦于事实损害，而是从规范出发形成了三阶段的原告资格判断方法：具有直接效力的强制性规范（效力标准）、保护个人利益的目的（保护目的标准）以及个人受到直接影响（不利影响标准）。[77]其中，利益个别化的要求相对较低，只要与个人利益存在关联就可以承认保护目的。不利影响标准要求原告受到违反欧盟法行为的直接影响，且不以现实影响为前提。虽然欧盟法未接受德国法意义上的保护规范理论，但借助保护目的标准在原告资格与规范保护目的之间形成关联，事实上采用了一种广义的、技术化的保护规范理论。[78]

（二）从事实出发型到规范出发型

与实际影响说相比，保护规范理论的引入促使我国行政诉讼原告资格判断方法从事实出发型转变为规范出发型。以此为前提，我们才能够准确把握保护规范理论的优势及其限度。

1.事实出发型与规范出发型

实际影响说首先划定较宽泛的利益范围，然后通过因果关系识别适格原告。原告资格判断的关键并非原告具有某种权益，而是其权益受到实际影响。因此，并非有学者断言的那样，我国以往的个人权益保护依赖于行政诉讼法及其司法解释的列举，在权利保护方面具有滞后性和僵化性。[79]恰恰相反，实际影响说也以合法权益为要件，只不过颇为慷慨地承认合法权益，反而将重点放在因果关系和事实认定上。实际影响说的特点在于，并不过度关注合法权益的性质和识别方法。原告适格与否，无需行政实体法事先遴选或完全依据实体法判断。即便是未被行政实体法考虑的利益，也可以成为原告主张的理由。所以，事实而非规范才是原告资格判断的关键，这可以被称为事实出发型的判断方法。

而保护规范理论主要根据行政实体法识别原告资格，属于规范出发型的判断方法。以法规范为根据，保护规范理论对实际影响说进行了系统改造，契合了原告资格判断客观化的需求。若运用保护规范理论判断合法权益，就是借助保护规范理论限缩受保护的利益范围。相应地，应该弱化因果关系判断，不再寻求从事实认定的角度判断被诉行为与合法权益损害之间的关联，而是采用可能性标准。实际影响说中因果关系的作用在很大程度上也就被合法权益要件吸收或取代。如果运用保护规范理论判断因果关系，法规范为行政机关课予的考虑义务就是对于权利侵害或者干预的预见义务。事实上，我国法院以往也经常从预见义务或预见可能性的角度判断实际影响。[80]最高人民法院也曾在其司法政策中表明过这种立场：“公民、法人或其他组织认为行政行为对自身合法权益具有潜在的不利影响，如果这种影响以通常标准判断可以预见，则其对该行政行为具有原告资格。”[81]但与以往的预见可能性相比，保护规范理论的意义在于依据法规范为行政机关的预见义务划定了范围。因此，虽然保护规范理论在司法实践中存在不同变体，但无论是运用保护规范理论判断公权利、合法权益抑或因果关系，都是将原告资格的判断回溯至法规范。

之所以称保护规范理论为“规范出发型”而非“规范性”，[82]是因为如今的保护规范理论也要考虑事实要素。德国保护规范理论形成之初，各项要件均围绕着法规范展开，严格地依据规范判断公权利和原告资格。凡此种种，无非在于强调公权利和原告资格严格地从属于法律，却也使得是否具有、谁应该具有公权利以及原告资格受立法者宰制。[83]此后，在无漏洞权利保护的背景下，严格的规范性得以缓和。私人权益遭受重大损害时，即便缺少保护规范，也可以通过考虑要求和基本权利拓宽权利保护范围，对保护规范理论进行纠偏。但为了维护规范主义的立场，仍需要直接援用基本权利，这实质上对事实要素进行了规范性转化。

2.规范出发型与保护规范理论的效用

行政诉讼原告资格的实质是分配诉讼准入资源，决定由谁来启动司法程序，就行政行为进行争议。实际影响说与保护规范理论都是为了识别出与行政诉讼或被诉行为有特殊关联的适格主体。

在诉讼程序中，法院基于当事人的申请，就已发生的具体案件作出具有拘束力的裁判。诉讼原则上应该是追溯性、个别化的，而且要以议会立法为根据。[84]法院只能遴选和处理与原告具有独特联系的诉讼材料，原告必须与争议纠纷存在某种特殊关联，应该是纠纷所涉利益的代表和解决争议的最佳主体。这也能够解释，为何现今行政诉讼多以个人诉讼（Individualklage）为原则。至于诉权的分配，既可能以客观法或主观权利为标准，也可以利益为导向。[85]即便是在采客观诉讼的法国，越权之诉也需要选取一种个别化路径，也承认自身权利或利益受到影响的个人具有原告资格。德、法两国行政诉讼原告资格的核心都是个人受到了影响，都与原告的个人利益相关，[86]二者的差别在于个别化的方法和概念工具不同。

因此，于原告资格判断而言，保护规范理论并非普适标准，实际影响说（事实出发型）与保护规范理论（规范出发型）也无优劣之分。既然如此，保护规范理论的效用体现在哪里呢？本文认为，事实出发型主要根据规范之外的标准判断原告资格，虽然有时也要求存在利益，但此类利益并非根据法规范进行判断，而是脱离了规范。由于挣脱了规范的束缚，法院在判断原告资格时更为自由。以往的实际影响说将原告资格的判断重点置于事实认定，但未能提供因果关系客观化的一般标准。与之相对，规范出发型从法规范出发对案件进行法适用的思考。将法规范作为出发点意味着回溯至立法者的决定，为法院裁量提供了依据和指南，更能限制法院的恣意。无论是因果关系范围的划定还是利益的表达、权衡都要以法规范为媒介，法规范成为沟通和论争的平台，[87]从而课予了法院以更强的说理和论证负担。此外，保护规范理论依据抽象而非个案式的标准分配诉权，也确保了行政诉讼程序的民主正当性，[88]更契合我国以人大为中心的宪法体制。

（三）实际影响说与保护规范理论的融合

在判断行政诉讼原告资格时，我们不应放弃实际影响说，而是要在保留实际影响说的基础上吸收保护规范理论。这种吸收并不意味着任意组合，无视不同学说内部各要素形成的平衡，可能会导致重复判断，加重诉讼要件审查的负担。原告资格判断应由合法权益与合法权益受到被诉行为侵害（因果关系）这两个要件组成。如果运用保护规范理论判断合法权益，就会导向对权利理论以及权利与法之间关系的认识，这和德国法中的保护规范理论相去不远。若将保护规范理论当作合法权益侵害的判断方法，行政机关的考虑义务就是对于权利侵害或者干预的预见义务，就更贴近以往的实际影响说。不论聚焦于哪一个阶段，原告资格判断的基本方法都应该是，原告主张的利益应受到行政法规范的保护。

德国学者施密特—阿斯曼（Eberhard Schmidt-Aßmann）曾言，保护规范理论带来的个别规范裁判（Einzelnormjudikatur）优于个案裁判（Einzelfalljudikatur）。[89]但该论断的有效性有赖诸多制度要件的配合。德国法上保护规范理论关联着系统的公权利理论，由于权利的轮廓相对清晰，可以部分回避原告资格判断的难题。即便如此，保护规范理论也经常被指责缺少法的安定性，有无权利成为法律论证的结果。[90]而技术化的保护规范理论更易引发此类难题。例如在我国的裁判实践中，诸如受到保护的应当是何种利益，如何判断法规范是否保护私益，应当从哪些规范可以以及如何识别出受法保护利益等问题，经常交由法院裁量。面对同一案件，不同法院可能会选择完全不同的规范依据。由于规范解释技术的不足，保护规范理论适用的可靠性也难以确保。

为了缓和困境，首先应确定保护规范理论的具体适用阶段，与法规范建立关联的究竟是合法权益还是因果关系。其次，也应该为保护规范理论的适用提供论证辅助。对此，有两种路径可供考虑：一是诉诸公权利理论系统改造合法权益，二是从基本权利的干预概念入手，明确行政机关干预的要件。无论如何，都要在具体的法领域中积累案例，逐步提升保护规范理论适用的法安定性。

四、结语

合法权益和因果关系是实际影响说和保护规范理论的共通要件，二者相互联动。实际影响说脱离规范，重点认定因果关系，而保护规范理论则将原告资格的判断回归法规范。保护规范理论的引入意味着我国行政诉讼原告资格的判断从事实出发型转变为规范出发型。虽然借鉴了比较法的理论资源，但我国司法实践只是延续了既有的思维模式，对域外理论进行裁剪，所以自一开始就与德国法存在明显区别，实际上只引入了一种技术化的保护规范理论。这种意义上的保护规范理论是利益受法规范保护的思考方式，它能够在实际影响说的结构内展开，与实际影响说具有内在延续性。通过在法规范与合法权益或因果关系等判断要素之间建立关联，保护规范理论契合了我国行政诉讼原告资格判断的客观化需求。

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【注释】

基金项目： 本文系2022年度国家社科基金青年项目“法典化时代行政法的请求权构造研究”（项目批准号：22CFX010）的阶段性研究成果。

[1] 参见最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申169号。

[2] 代表性文献，如章剑生：“行政诉讼原告资格中‘利害关系’的判断结构”，《中国法学》2019年第4期，第244—264页；耿宝建：“主观公权利与原告主体资格——保护规范理论的中国式表述与运用”，《行政法学研究》2020年第2期，第3—18页。

[3] 陈无风：“我国行政诉讼中‘保护规范理论’的渐变和修正”，《浙江学刊》2020年第6期，第154页。

[4] 有学者已经在保护规范理论的适用中发现了实际影响说的回归。参见叶秋艳：“原告资格判断框架的延续与优化——‘黄陆军案’新解”，《行政法学研究》2022年第5期，第161—162页。

[5] 1989年《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”第41条第1项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”

[6] 较具代表性的观点，参见陈国生：“行政诉讼中原告的界定”，《人民司法》1993年第6期，第32—33页。

[7] 早期的代表性案件是王亚平等43户居民不服上海市普陀区规划土地局批照案。关于该案，参见上海市高级人民法院行政庭：“规土局批照行为违法普陀区法院依法撤销”，《人民司法》1993年第5期，第37—38页。

[8] 实际上，早在1989年《行政诉讼法》制定之初，就已经有学说运用利害关系判断原告资格。对相关讨论的整理，参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第432—436页。

[9] 参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第64页。

[10] 参见最高人民法院行政审判庭编：《<关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释>释义》，中国城市出版社2000年版，第26页。

[11] 参见李晨清：“行政诉讼原告资格的利害关系要件分析”，《行政法学研究》2004年第1期，第101—103页；最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例（第1卷）》，中国法制出版社2010年版，第13页。

[12] 参见王成栋：“我国行政诉讼法中的‘合法权益’解析”，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》（2006年第1集：总第17集），法律出版社2006年版，第13—22页。

[13] 较具代表性的观点，参见张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环——行政诉讼法司法解释释评》，中国政法大学出版社2000年版，第81—85页。

[14] 参见杨寅：“行政诉讼原告资格新说”，《法学》2002年第5期，第17页。

[15] 吴偕林：“行政诉讼原告资格新论”，《行政法学研究》1993年第4期，第76页。

[16] 参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第11期，第31—36页。

[17] 参见吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案，《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第4期，第33—36页；王显勇：《公平竞争权论》，人民法院出版社2007年版，第108—110页。

[18] 沈岿：“行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度”，《中外法学》2004年第2期，第178、182页。

[19] 参见姚斌：“行政诉讼中原告的‘合法权益’——以最高人民法院公布的典型案件（1989—2011年）为例”，《行政法学研究》2013年第2期，第111页。

[20] 例如有学说主张，合法权益不仅是受法保护的利益，而且也应属于与行政行为有关的法规范保护范围。参见孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查：受案范围·原告资格标准·新类型行政案件》，人民法院出版社2005年版，第139页。

[21] 江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务（上卷）》，北京大学出版社2011年版，第353页。

[22] 参见最高人民法院《行政诉讼法》培训班编：《行政诉讼法专题讲座》，人民法院出版社1989年版，第145—146页。

[23] 参见甘文，见前注[9]，第67—68页。

[24] 《中华人民共和国最高人民法院公报》2017年第6期，第34页。

[25] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第4版），高等教育出版社、北京大学出版社2011年版，第453页。

[26] 参见沈岿，见前注[18]，第178—179页。

[27] 叶秋艳，见前注[4]，第159页。

[28] 参见赵宏：《行政法学的主观法体系》，中国法制出版社2021年版，第317页。

[29] 参见高磊、商学智、杜宁：“行政诉讼原告主体资格确认”，载《人民法院报》2010年9月1日，第006版。

[30] 张金涛：“利害关系人原告主体资格的认定”，载《人民法院报》2013年8月7日，第6版。

[31] 参见张旭勇：“‘法律上利害关系’新表述——利害关系人原告资格生成模式探析”，《华东政法大学学报》2001年第6期，第48页；柳砚涛：“论行政诉讼中的利害关系——以原告与第三人资格界分为中心”，《政法论丛》2015年第2期，第46页。

[32] 马怀德主编：《行政诉讼原理》（第2版），法律出版社2009年版，第203页。

[33] 周汉华：“论行政诉讼原告资格审查”，《中国法学》1991年第6期，第111页。对此的批评，参见夏桂英、李为松、朱小斌、冯瑞芬：“对《论行政诉讼原告资格审查》一文的异议”，《中国法学》1992年第2期，第114—116页。

[34] 参见章剑生：“论行政诉讼中原告资格的认定及其相关问题”，《杭州大学学报（哲学社会科学版）》1998年第3期，第124页。

[35] 参见李晨清：“行政诉讼原告资格的利害关系要件分析”，《行政法学研究》2004年第1期，第106页。预见可能性也有被解释为因果关系内容的可能性，参见张旭勇，见前注[31]。

[36] 斯金锦：“行政诉讼原告资格——‘法律上利害关系’要件研究”，载浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究》（第4卷），中国政法大学出版社2005年版，第178页。

[37] 参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第3卷）》，中国法制出版社2012年版，第22—24页。

[38] 参见最高人民法院行政裁定书，（2016）最高法行申2560号。

[39] 参见章剑生，见前注[2]，第256页。

[40] 柳砚涛，见前注[31]。

[41] 参见江必新等，见前注[21]，第352—355页。

[42] 《德国行政法院法》第42条第2款规定：“只有原告主张自己的权利受到行政行为、拒绝作出行政行为或者不作为的侵害，诉讼才具有容许性，法律另有规定的除外。”

[43] Vgl. Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21.Aufl., 2024, S.187 f.

[44] Vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, 48. EL Juli 2025, § 42 Abs. 2 Rn. 65 ff.

[45] 也有学者采三要素说：公权利存在、公权利属于原告和权利侵害可能性，但该说只是将原告具有公权利拆分为两个子要件，与两要素说不存在本质差异。Vgl. Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 13. Aufl., 2024, S.244.

[46] 参见王贵松：“行政法上利害关系的判断基准——黄陆军等人不服金华市工商局工商登记行政复议案评析”，《交大法学》2016年第3期，第174—175页。

[47] 参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2012年第5期，第44—48页。

[48] 参见叶秋艳，见前注[4]，第160页。

[49] 参见最高人民法院行政裁定书，（2016）最高法行申172号。对该案的详细分析，参见余雅蓉：“行政诉讼原告资格判定标准研究——王春等诉环境保护部环境影响报告书批复案评释”，载章剑生主编：《公法研究》（第19卷），浙江大学出版社2019年版，第1—45页。

[50] 参见最高人民法院行政裁定书，（2016）最高法行申4727号。

[51] 见前注[1]。

[52] 见前注[1]。

[53] 参见王贵松：“风险规制行政诉讼的原告资格”，《环球法律评论》2020年第6期，第170页。

[54] 参见何天文：“保护规范理论的引入抑或误用——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案再检讨”，《交大法学》2020年第4期，第204页。

[55] 最高人民法院行政裁定书，（2018）最高法行再190号。

[56] 最高人民法院行政裁定书，（2018）最高法行申2975号。

[57] 最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行申3302号。

[58] 参见最高人民法院行政裁定书，（2020）最高法行申3140号。

[59] 参见十堰市中达建筑安装工程有限公司与十堰市自然资源和规划局房屋行政登记再审案，最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行再24号。

[60] 最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行申293号。

[61] 参见最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行再107号。对该案的分析，参见李泠烨：“原告资格判定中‘保护规范说’和‘实际影响说’的混用与厘清——兼评东联电线厂案再审判决”，《交大法学》2022年第2期，第164—176页。

[62] 最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申4361号。

[63] 参见郑世春诉重庆市沙坪坝区人民政府确认未发布征地补偿安置方案公告违法再审案，最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行再50号。对于债权人的原告资格，法院有时也会只采用实际影响说。参见裴玉梅与北京市人民政府土地行政复议纠纷再审案，最高人民法院行政裁定书，（2020）最高法行申7667号。

[64] 参见漯河市逢春企业咨询有限公司与中国中油能源集团股份有限公司房屋登记纠纷再审案，最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行申10680号。

[65] 参见盛成东、刘生瑜等与陕西省靖边县人民政府资源行政管理再审案，最高人民法院行政裁定书，（2020）最高法行再36号。

[66] 赵宏：“保护规范理论的误解澄清与本土适用”，《中国法学》2020年第4期，第181页。

[67] 也有类似观点认为，保护规范理论应用于判断合法权益，但未明确是否为公权利。参见陈靓雯：“保护规范理论的判断与体系定位”，《西部法学评论》2022年第6期，第87—89页。

[68] 参见王世杰：“行政法上第三人保护的权利基础”，《法制与社会发展》2022年第2期，第95页。

[69] 余凌云：“商事登记改革与保护规范理论——对‘王某琳案’的分析”，《财经法学》2024年第2期，第77页。

[70] 广东省湛江市中级人民法院行政裁定书，（2020）粤08行终271号。该案也为人民法院案例库案例，入库编号：2023-12-3-006-006。

[71] 参见黄宇骁：“行政诉讼原告资格判断方法的法理展开”，《法制与社会发展》2021年第6期，第105—106页。

[72] 根据规范保护目的判断因果关系或法律责任在法学领域中较为常见。例如在侵权责任法和国家赔偿法中，就有学说借助规范保护目的认定因果关系和侵权责任。参见（德）埃尔温·多伊奇、汉斯—于尔根·阿伦斯：《德国侵权法——侵权行为、损害赔偿及痛苦抚慰金》（第5版），叶名怡、温大军译，中国人民大学出版社2016年版，第51—54页；沈岿：《国家赔偿法：原理与案例》（第3版），北京大学出版社2022年版，第138—139页。

[73] 《欧盟运行条约》第263条第4款规定的无效之诉的原告又被称为非特权原告（non-privileged applicant），不同于第2款和第3款规定的成员国、欧洲议会、欧洲审计院等特权和准特权原告。

[74] Vgl. Albrecht Wendenburg, in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwarze/Armin Hatje/Jörg Philipp Terhechte (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, 8. Aufl., 2026, AEUV Art. 263 Rn.126.

[75] Vgl. EuGH, Rs. 25/62 (Plaumann), Slg. 1963, S.217 (238 f).普劳曼公式既适用于欧盟法中的“决定”，也适用于“条例”或“指令”，本文只讨论前一种情形。

[76] Vgl. Wolfram Cremer, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV Kommentar, 6. Aufl., 2022, AEUV Art. 263 Rn. 46 f.

[77] Vgl. Wolfgang Kahl, in: ders./Markus Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts, Bd. IV, 2022, § 94 Rn.47 ff.

[78] Vgl. Markus Ludwigs, Die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, NVwZ 2018, S. 1421.也有学者称之为“规范的利益者诉讼”（normative Interessentenklage ）。Vgl. Astrid Epiney, Primär-und Sekundär Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, VVDStRL 61 (2002), S.397 ff.

[79] 参见赵宏，见前注[28]，第247、317—318页。

[80] 近来也有此类裁判，参见王某某与邻水县自然资源和规划局、邻水县某某中心再审案，四川省高级人民法院行政裁定书，（2024）川行申1248号。

[81] 《最高人民法院办公厅关于印发<行政审判办案指南（一）>的通知》（法办〔2014〕17号）。

[82] 关于“规范性”的用法，参见赵宏，见前注[66]。

[83] 参见王世杰：“保护规范理论的问题与修正”，《华东政法大学学报》2026年第2期，第138页。

[84] Vgl. Christoph Möllers, Die drei Gewalten, 2008, S. 100 ff.

[85] Vgl. Johannes Buchheim/Christoph Möllers, in: Andreas Voßkuhle/Martin Eifert/Christoph Möllers (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 3. Aufl. 2022, § 46 Rn. 144 ff.

[86] Vgl. Karl-Peter Sommermann, Entwicklungsperspektiven der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: ders./Bert Schaffarzik (Hrsg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 2019, S. 1993 f.

[87] 参见王天华：“主观公权利的观念与保护规范理论的构造”，《政法论坛》2020年第1期，第44页。

[88] Vgl. Buchheim/Möllers (Fn. 85), § 46 Rn.162.

[89] Vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Günter Dürig/Roman Herzog/Rupert Scholz (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 108. EL August 2025, Art.19 Abs. 4 Rn.130.

[90] 德国法上对保护规范理论不确定性的批评，参见（德）哈特穆特·鲍尔：“新旧保护规范论”，王世杰译，《财经法学》2019年第1期，第103—112页。