摘要:  劳动教养制度由于立法硬伤、设计不科学、不公正等问题，长期以来受到广泛批评。本文对81件公开的上海劳教行诉案件进行分析，认为法院在制度夹缝中做了一些努力，值得肯定。在劳教制度变革前，行政诉讼可以提供更多法律救济，应当创造环境和机制使行政诉讼可以发挥更大作用。从长远来讲，劳教制度变革必须通过立法完成。     关键词:  劳动教养；行政诉讼；法治

劳动教养制度问题重重，遭到批评，根源在没有公正、科学的制度设计，而且在立法本身上存在硬伤。目前劳动教养制度的主要依据是1957年《国务院关于劳动教养的决定》（以下简称“《劳动决定》”）、《国务院关于劳动教养的补充规定》以及1982年公安部《劳动教养试行办法》（以下简称“《试行办法》”），前两者是行政法规，后者是部门规章。根据上述规定，劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，劳动教养的期限最短为1年，最长为3年。劳动教养的性质一直是有争议的，如果按照行政处罚的定义和特征来看，劳动教养是对违法行为的事后的制裁，符合行政处罚的特征，但是1994年《行政处罚法》没有将其列入。而根据2011年新颁布的《行政强制法》规定，很明显，劳动教养并不属于《行政强制法》所规定的制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等任何情形，而是在违法行为发生后的惩戒。《劳教决定》规定劳动教养“是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法”，《试行办法》使用的措辞是“强制性教育改造的行政措施”，这一行政措施究竟是什么性质的行为。以若干立法解释、司法解释、行政解释来看，劳教应当是比一般治安处罚更为严厉、但应当比刑罚要轻的措施。也就是说治安行政处罚、劳教和刑罚是越来越严厉的处罚手段。无论劳动教养的性质是什么，没有争议的是它的确是一种限制人身自由的措施。2000年《立法法》明确规定了只能由法律规定的事项，而且只能是全国人大及其常委会制定的法律来规定，不得授权行政法规规定的事项，即有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项。《劳教决定》染指了只能由法律规定的限制人身自由的措施，与《立法法》的规定严重不符，也不符合我国签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约》的要求，可谓劳动教养制度的立法“硬伤”。劳教制度饱受诟病，长期以来，理论界和实务界的讨论一直不断，主张废除和改造的意见占上峰。

一、判决分析：行政诉讼在劳动教养案件中发挥了作用

从法治国家的发展进程来看，一般是从权利救济和纠纷解决机制开始，然后是行政行为法律制度的完善，包括行政程序法治的发展。我国的行政法治发展也是如此，行政诉讼在整个行政法治过程中起到发动机的作用，通过“倒逼”机制，推动整个行政法律制度的构建和行政法治的发展。从笔者搜集到的公开的81个以上海市劳动教养委员会为被告的行政诉讼案例来看，在现有法律框架内，行政诉讼制度发挥了一定作用。

（一）在原告户籍所在地受理和审理劳动教养案件

《行政诉讼法》第18条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第9条第1款，对上述18条的“原告所在地”的范围作出了解释，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。在上述案例中，有27件是上海本地法院审理的，占总数的三分之一，有54件是上海以外的其他地方法院审理的，占总数的三分之二。原告在管辖权上充分运用了行政诉讼法赋予的权利，回到原籍所在地法院寻求救济。地方法院也恰当利用了《行政诉讼法》对管辖的规定，在原告户籍所在地受理和审理劳教行诉案件。在周智明案中，一审法院还认为，“被告虽然在被诉劳动教养决定中告知了原告有关诉权和起诉期限，但仅告知其可以向上海市黄浦区人民法院起诉……告知诉权不明，限制了原告的诉权”，这样一种观点也代表了原告原籍所在地法院的态度。

从统计数据看，上海本地诉讼数量27件，其次是安徽22件，接下来是河南18件、重庆3件，江西、湖南、湖北、江苏、福建各2件、山东1件。在上海本地审理的27件劳动教养案件，判决撤销4件，行政赔偿3件，笼统讲原告胜诉的是7件；维持的19件，驳回的1件；在地方法院审理的54件劳动教养案件中，终审判决撤销的有47件；维持的6件，驳回的1件。也就是说在公开的81件劳教行诉案件中，上海本地诉讼原告的胜诉率是25.9%，而在其他地方诉讼则是87%。地方法院作为原告的户籍所在地法院，更倾向于做出了有利于原告的判决，原籍法院胜诉率是上海法院胜诉率的3.36倍。在劳动教养这类案件中，原告住所地法院对保护原告合法权益确实发挥了作用，而且在被告是上海市行政机关的情况下，这样的胜诉在原告、原籍所在地法院甚至地方政府和地方媒体看来都意义重大。

（二）适用《试行办法》进行审查和判断

在上述49件原告胜诉的劳动教养案件中，地方法院主要通过法律适用和法律解释，使用不同理由对劳动教养行为进行了审查，作出最终有利于原告的判决。从上述81件劳动教养行政诉讼案来看，寻衅滋事的最多，有38件，占46.9%，将近一半；聚众斗殴的11件，盗窃9件，赌博8件，其他14件。本文重点关注数量最多的寻衅滋事劳教行诉案件，其中，判决撤销的30件，维持的7件，驳回起诉的1件，也就是说原告胜诉的占78.9%。寻衅滋事劳教行政判决中，所有判决都适用公安部的部门规章《试行办法》，根据《试行办法》所规定的行为、对象、程序等对劳教决定进行了审查，法院判决撤销劳教决定的理由主要是四个：

第一，劳教决定所针对的行为不属于寻衅滋事行为。

《刑法》规定，寻衅滋事罪是指肆意挑衅，随意殴打、骚扰他人或任意损毁、占用公私财物，或者在公共场所起哄闹事，严重破坏社会秩序的行为。寻衅滋事罪的主观方面是直接故意，即明知自己的行为会发生破坏社会秩序的危害结果，并且希望这种结果发生。寻衅滋事与伤害罪、抢夺罪、毁坏财物罪等的差别关键看主观动机，也就是说寻衅滋事的行为动机是为了满足耍威风、取乐等不正常的精神刺激或其他不健康的心理需要。《治安管理处罚法》规定，寻衅滋事行为是指在公共场所无事生非，起哄闹事，肆意挑衅，横行霸道、打群架、破环公共秩序，尚未造成严重后果的行为。《试行办法》第10条第四项规定劳教适用的是寻衅滋事但不够刑事处分的。也就是说，寻衅滋事行为和寻衅滋事罪的区分是在行为的后果上，造成严重后果的，根据刑法追究刑事责任，否则则应当处以治安管理处罚。从20件有判决书的寻衅滋事案件看，13件案件的争议点都是针对原告行为的动机是否满足耍威风、取乐等不正常的精神刺激或其他不健康的心理需要、行为是否有一定的“起因”、行为所针对的是特定对象还是不特定对象等，比如是发生交通事故的特定人、与其发生客运纠纷的特定人，或者是与有竞争业务的特定公司。因此，从原告违法行为本身来判断劳教决定是否正确，是法院审查和判决时首先考察的因素，由此而判断劳教决定事实不清、证据不足、适用法律错误。

第二，劳教决定所针对的对象不是劳教对象。

由于《试行办法》是1982年出台的，距今已经30年，其所规定的适用对象一是家居大中城市需要劳动教养的人，二是对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，至今已经很难适用。有6件法院判决专门对此问题进行分析，认为原告常住户口所在地是沪外某省，是家居农村进城务工人员或者有正式工作，不是流窜作案。有法院还专门针对上海市劳动教育委员会认为原告打工多年应视为家居上海，其理由无法律依据。更有2件案件，法院是直接以适用对象错误和程序违法为由判决撤销的。因此，原告不属于《试行办法》所适用的对象，劳教决定适用法律错误，是地方法院审查时适用的第二个标准和理由。

第三，劳教决定程序违法。

上述法院判决中，绝大多数判决都是根据《试行办法》进行审查的，特别是在劳教决定程序方面，法院依据现有的法规、规章对劳教机关的决定程序进行审查，认为程序违法或者有瑕疵，但是这一标准不是单独使用，而是在行为审查和劳教对象的审查认定之后，对程序是否违法作出判断。比如在李文义案中，法院指出被告必须严格按照《公安机关办理劳动教养案件规定》的程序办理，而“被告虽然提供了相关集体审议纪要，但该审议纪要，不能客观反映该案的真实情况，且每位审批委员会成员均没有本人签名，是否是每位成员真实意思的表达无法予以确认。在集体审议前，也没有对上海市公安局普陀分局呈报的材料和证据进行核实，更没有和原告见一次面，没有征求原告的意见，这在一定程度上剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权以及由此而产生的被告的复查权的丧失”，这一判决对劳教决定的多项程序做了解读和分析，特别是在知情权、陈述权和申辩权等的表述上，体现了法院对程序问题的关注。

行政诉讼法规定对具体行政行为撤销的标准之一是“违反法定程序”，法院可以运用这一标准对劳教决定进行更为严格的审查。从20件有判决书的寻衅滋事案件看，有8件案件法院判决理由中涉及到程序，其中有2件案件法院仅使用了“有瑕疵”的表述。所以，程序违法也是法院审查劳教决定是否合法的重要标准，但不是唯一标准。可以理解的是，在程序法治意识有待进一步推进，劳教制度尚未改革的情况下，地方法院能在审查时运用这一标准已属不易。

第四，劳教决定不符合比例原则。

目前行政诉讼制度下，法院对具体行政行为的合理性审查仅限于行政处罚是否显失公正。目前劳动教养与刑罚、治安管理处罚有衔接或者替代关系，应当根据违法事实、情节、性质及危害程度进行权衡和判断。比如在雷华灯案中，二审法院判决作为详细，用近1400字的篇幅分析了原告违法行为的起因、定性和后果，甚至对《试行办法》和《治安管理处罚法》如何适用做了点评，在此类案件判决中具有代表性。该案判决首先指出“公安机关传唤雷华灯的行为是执行职务的公务行为，但该行为存在不当之处是导致被上诉人抗拒行为的起因之一”，即原告违法行为事出有因。接着法院认为，被上诉人的抗拒行为构成妨碍执行公务的违法行为，也就是说法院也认可原告的行为是违法的。最后，法院综合认定，被上诉人妨碍公务行为的情节、后果及社会危害性等不符合劳动教养的条件。

从20件有判决书的寻衅滋事案件看，有3件判决对违法行为与处理决定进行了比照，来判断劳教决定是否适当。地方法院使用了“违法行为与后果责任相当的原则”、“过罚相当原则”等表述，在李文义案中，原告已经被刑事拘留30日，被告又以同一行为决定劳教一年，法院认为“被告对原告的量罚畸重”。所谓过罚相当，其实质就是处罚与违法行为是否合乎比例，也就是比例原则，地方法院虽然没有使用比例原则的表述，但在审查时却有意识或无意识的适用了这一正在多个领域发挥重要作用的法律原则。

（三）另辟道路，回避适用《劳教决定》

2010年媒体报道了江西人殷文华在上海嫖娼被劳动教养一年的案件，殷文华回到江西提起诉讼，一审二审均胜诉。2010年6月，上海劳动教养委员会做出行政赔偿决定，赔偿原告被羁押期间损失2.4万元。在殷文华案中，一二审法院的判决没有也无法直接针对《劳教决定》进行审查，而是直接适用了法院认为应当适用的法律，既回避了对《劳教决定》这一行政法规的审查，也达到了实体判决的目的。

一审法院回避对《劳教决定》的适用，认为，对违法行为人实行劳动教养，劳动教养管理委员会应严格依照法律、法规的规定，依法履行其职责。原告从事嫖娼违反了《治安管理处罚法》，上海市公安局浦东分局已对其作出行政拘留十五日的行政处罚决定，又以原告同一违法行为向被告呈报批准劳动教养，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》，属于对相对人同一违法事实的重复处理。上海市劳动教养委员会对浦东分局的呈报予以批准，并决定对殷文华实行劳动教养显属不当，违反了“一事不再罚”原则。而上海市劳动教养委员会的上诉意见是依据《劳教决定》。二审法院的判决更直接将对劳教行为的审查聚焦在法律适用上，认为应当适用新法优于旧法原则，指出《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》是于 1991 年 9 月 4 日 公布实施，而《治安管理处罚法》第六十六条对卖淫嫖娼的规定是于 2006 年 3 月 1 日 实施的，应当适用新法，也就是《治安管理处罚法》的相关规定。二审法院进一步指出“况且”2009年8月第十一届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，将《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第三条、第四条中的“依照《治安管理处罚条例》第三十条规定处罚”修改为“依照《治安管理处罚法》的规定处罚”。因此，上海市劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不符合上述法律规定，不具有合法性，应当予以撤销。二审法院还认为，一审法院“判决撤销劳动教养决定的理由虽然有失准确，但实体判决撤销是正确的”。

按照《立法法》的规定，上位法优于下位法、新法优于旧法，法院可以按照这些法律适用原则做出判断，但是，实践中，法院并不会对法律、行政法规和地方性法规的效力做出判断。殷文华案法院巧妙的利用了新法优于旧法的原则，坚持适用了《治安管理处罚法》，而回避适用《劳教决定》，达到了撤销劳教决定的目的。

（四）对劳动教养的性质作出评判

地方法院在运用前述三个标准对劳教决定进行审查的同时，也对劳动教养的性质和进行了分析，并且认为应当严格控制劳教，对劳教决定适用更为严格的审查标准。如雷华灯案中，一审法院明确写到，“劳教法规在制定当初对维护社会治安起到了积极作用，现虽未废止，但在具体运用时应当与时俱进、严格掌握” 。二审法院分析认为，“劳动教养是一项非常严格的限制人身自由的强制措施，其制裁强度超过行政处罚中的最重的处罚方式人身罚。虽然《劳动教养试行办法》将劳动教养作为对妨碍公务行为的制裁方式，但在作为法律的《中华人民共和国治安管理处罚法》对妨碍公务行为的制裁作出新的规定的情况下，《劳动教养试行办法》的适用应当审慎，以体现与《中华人民共和国治安管理处罚法》适用的衔接和法律法规体系的内部协调。”在万永祥案中，一审法院也使用了类似的表述，认为“人身自由权是公民一项重要的人身权利，受到法律严格的保护。劳动教养是限制公民人身自由权最严厉的一项行政强制措施，受到法律的严格控制。”这些评述代表了原告所在地法院在受理和审理劳教案件时的态度和意愿，所传达的对公民合法权益的保护、对法治的尊重和宣扬，是值得肯定的。

二、现状思考：行政诉讼发挥的作用是有限的

从上述案件判决来看，通过法院行诉对劳教决定进行审查，而且一些确实存在问题的劳教行为得到纠正，行政相对人的权利得到救济，但是，对立法上就存在硬伤的劳教制度而言，目前行政诉讼所能发挥的作用又是十分有限的。行政诉讼制度建立二十年来，行政诉讼案件数量有了大幅提升，2011年全国法院受理行政诉讼案件13.6万件。但是，受理难、审理难、执行难的问题仍然存在，原告撤诉率、二审后申诉率等近年来居高不下。劳动教养的行政诉讼案件数量不多，案件种类也少。公开资料显示的1994年至今的上海劳教行诉案件，主要是寻衅滋事、聚众斗殴、赌博和盗窃案件。而根据司法部的网站资料，截止2008年底，我国共有劳动教养管理所350个，在所劳教人员16万人。其中除犯有盗窃、诈骗、赌博、聚众斗殴、寻衅滋事等扰乱社会治安秩序行为的人外，主要是有重复卖淫、嫖娼和重复吸毒等违法行为的人。实践中，信访上访群众被劳教的情况也时有发生。但是，从行政相对人提起行政诉讼和法院受理案件的情况看，寻衅滋事案件占到近一半。这和寻衅滋事行为的处理本身有关系。刑法第293条的规定内容比较宽泛且使用了“随意”、“任意”、“情节恶劣”、“情节严重”、“严重混乱”等需要价值判断的表述，因此对行为的认定有相当的困难，刑法理论界也认为寻衅滋事罪成了一个新的“口袋罪”。而寻衅滋事行为的劳动教养或者治安管理处罚也成为一个放置多种行为的“口袋处罚”，公安机关在处理治安案件时，很容易使用这一处罚。对法院而言，从当事人寻衅滋事行为的定性出发，也相对较为容易找到突破口，前文对法院判决的分析也证明了这一点。但是其他种类劳教案件就没有这么幸运了，诉讼难度则更大，进入行政诉讼并获得救济的可能性很低。整体上来讲，劳动教养当事人和法院在行政诉讼制度中能够发挥的空间是极其有限的。

三、前景展望：劳教制度变革的路径

第一，法院在制度夹缝中的努力和作用值得肯定。

前述案件判决表明，法院使用多个标准和理由对劳教决定进行审查，但是，行政诉讼制度发挥作用有限。一方面，根据《行政诉讼法》等的规定，人民法院不受理针对抽象行政行为的行政诉讼，而只对具体行政行为进行审查。行政诉讼案件中，法院对法律、法规是没有任何审查权力的。劳动教养制度本身又存在合法性质疑，有待改革和完善，在现有制度框架下，留给法院的空间并不是很大。另一方面，法院倾向于适用现行有效规章《试行办法》。从适用范围上看，治安管理处罚与劳动教养其实是重合，同一违法行为就可能出现既可以给予治安处罚，也可以劳动教养的现象。 “寻衅滋事”行为，在情节上同样是不够刑事处罚，如果按照《治安管理处罚法》（第26条），最重可以作出“十五日拘留，并处一千元罚款”的决定；如果按照《劳动教养试行办法》（第10条第四项），最重可以作出“收容劳动教养三年”的决定。按照《立法法》上位法优于下位法的原则，应当按照《治安管理处罚法》的规定执行，但是实践中，公安机关做出劳动教养决定十分常见。在殷文华案中，二审法院运用了回避《劳教决定》的办法，逻辑推理是正确的，也是耐人寻味。该案是由于嫖娼行为而做出的处罚决定，如果是其他违反治安管理的行为，按照新法优于旧法的法律适用原则，《劳教决定》不能适用，从而可以依法“搁置”劳动教养。应当说，殷文华案的判决在劳教行诉案件中是独一无二的，在行诉判决中也是并不多见的。

仔细翻检案例，尽管有一些法院对劳教的性质和适用做了评述，认为应当严格、审慎使用劳教，但是并没有“大胆”的、应然的按照《立法法》的规定和法律适用的原则，弃《劳教决定》和《试行办法》不用，这是有制度原因和实践压力的。2004年洛阳市中级人民法院法官李慧娟在案件中认为《河南省农作物种子管理条例》和《河南省主要农作物种子价格管理办法的通知》与《种子法》相冲突的条款均为无效条款，遭到撤职处分。“此案对该院审理劳教案件的而一个直接影响是，没有人再敢轻易碰触下位法与上位法之间的冲突这一敏感区域。即便大家对《劳动教养试行办法》与上位的《行政处罚法》和《立法法》之间的冲突心知肚明，也难以有人把这层窗户纸捅破”，法院和立法机关的关系，直接影响了法院的“创造性”和“勇气”，法院更多采用了“迂回”的做法。

笔者认为，即便是像劳动教养这样受到广泛批评的制度，法院不直接对法律和行政法规进行审查而作出判断，从法治统一和判决统一角度讲，既符合目前行政诉讼制度，也符合《立法法》对行政法规的监督机制。法院在上述案例中使用的审查标准和方法也许是目前“制度夹缝”中所能做到的最好选择。

第二，为行政诉讼充分提供法律救济和缓冲制度变革创造条件。

在2003年《收容遣送条例》被废止前，由于收容遣送在实践中多是更为短期的羁押、限制人身自由和遣返回原籍，少有被收容遣送人提起诉讼，法院在给被收容遣送人提供的法律救济比劳动教养更为有限，对整个制度的影响也更小。劳动教养制度有类似的问题，但是从上述案例来看，情况相对好一些，法院还是发挥了一定作用。对于像劳动教养这一类制度而言，在没有发生制度变革之前，公民得到法律救济和保护的程度是较低的，如果行政诉讼不能提供救济和保护，对整个法治环境的完善、法治政府的建设都是非常不利的，从这个角度讲，行政诉讼能够针对个案弥补制度未及变革前对个体的权益损害，为制度的弊端提供缓冲。遗憾的是，行政诉讼的这两个作用都没有得到足够重视。目前更为可行和紧迫的是，通过《行政诉讼法》的修改和完善，营造更为健康、积极的行政诉讼环境，给法院和法官更多动力和支持，使得法院更愿意受理此类案件，更愿意运用行政诉讼法赋予的审查标准对劳动教养决定进行严格审查，使得当事人可以更多、更好通过行政诉讼实现权利救济，从而推动劳教机关依法行使职权乃至推动劳教制度改革和完善。从这一点上讲，行政诉讼重任在肩、“功德无量”，必须发挥更大作用。

第三，通过立法实现劳动教养制度变革。

劳动教养制度长时间不能进入变革轨道，所造成的社会成本和个体损害都是巨大的。由于劳教制度存在“身份证”可疑问题，其法律硬伤只能通过立法解决。

途径一，根据《立法法》的规定，对行政法规进行审查。《立法法》第90、91条的规定，即国务院、中央军委，最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会可以直接启动行政法规的违宪违法审查；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也可以提起对行政法规违宪违法审查的建议。 2007 年 12 月 4 日 （全国法制日）就有69名专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。此前此后，还有多件审查建议。《立法法》所设计的通过全国人大对机关和社会团体等提起的建议作出回应这一机制是迟滞的，由全国人大对国务院的行政法规《劳教决定》进行违法审查并作出明示判断，短期内是不可能的。

途径二，全国人大制定法律，同时废止《劳教决定》和《试行办法》等的效力。这是目前制度变革的可行路径。2005年《违法行为矫治法》已经列入全国人大常委会立法计划；2007年初，全国人大当年计划准备在10月进行初审，后因故取消；2010年全国人大报告中再次宣布《违法行为教育矫治法》列入立法计划。劳教制度的废除和改造是大势所趋，必须完成，而且应当通过立法来实现变革。立法过程本身应当成为力量博弈、意见辩论、认识澄清和法治宣传的良好时机，从这一点上讲，《违法行为矫治法》迟迟未能出台，近期也没有突破性进展，未必不好。但是，立法背后究竟有着何种立法博弈，是否存在部门利益的干预，到底有哪些不同意见的针锋相对，从劳动教养变为违法行为矫治需要做哪些机构调整和预算投入，法律制定过程应当进一步公开，并听取各方意见。

 

附件一：81个上海劳教行诉案件统计表（总）

附件二：81个上海劳教行诉案件统计表（分地区）

附件三：81个上海劳教行诉案件统计表（分案由）

注释:
劳动教养制度设计的问题主要是：第一，主体不公正，对需要实施劳弊病动教养的人，由劳动教养管理委员会审查决定，劳动教养管理委员会由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，但实际上由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使。第二，程序不完备。劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等均没有完整规定，当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等基本权利、回避、备案、听证等很多重要制度都没有规定。第三，监督不力。公安机关行使多重职责，对违法行为，行政处罚、刑罚和劳动教养到底适用哪个，公安机关无疑有着决定权，公安机关在实践中屡屡做出劳动教养的决定。
《劳教决定》由国务院公布，虽然由全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的，但是属性上仍然是行政法规。此外，1957年《国务院关于劳动教养的补充规定》亦由国务院公布，全国人大常委会专门作出了《批准〈国务院关于劳动教养的补充规定〉的决议》，该补充规定也是行政法规。
《试行办法》由公安部发布，并由国务院发布了《关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》，属于部门规章。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。
如《关于对吸食注射毒品人员成瘾标准界定问题的批复》公安部公复字（1998）3号，该批复即认为应将治安管理处罚条例中第33条“依照规定实行劳动教养”理解为：对于赌博或者提供条件的，以及制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品的行为，除了应予治安处罚外，情节严惩又不够刑罚的，可以实行劳动教养。
再如，1981年6月10日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》第一条第二款规定：“劳教人员解除教养后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚，并且注销本人城市户口，期满后除确实改造好的以外，一律留场就业，不得回原大中城市。”1981年7月6日最高人民法院《关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复》又规定：“如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和被劳动教养的行为系同一行为，其被劳动教养的日期可以折抵刑期，关于折抵办法，应以劳动教养一日折抵有期徒刑或拘役的刑期一日，折抵管制的刑期二日。”从这两个规定也可以看出，劳动教养是对违法行为的制裁，是可以与刑罚相衔接的。
1991 年 11月 1 日，国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书明确指出“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”1995 年2月 8日《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》中也曾明确指出“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，要贯彻‘教育、感化、挽救’的方针。”也有不少学者认为根据上述规定，也应当将劳动教养定性为行政处罚. 陈光中等刑法学家也倾向于认为劳动教养制度是一种特殊的行政处罚。参见陈光中、曾新华：《论我国劳动教养制度改革》，《人民司法》2009年第15期。应松年教授也认为：“从法律来分析，劳动教养是一种惩罚，所谓惩罚的意思就是违法事件发生之后所做出的制裁性处理决定，而行政强制措施是暂时性、过渡性行为。现在大家都希望这个制度要改一改，劳动教养的期限是一年至三、四年，这么长时间失去人身自由，比一般的刑罚还严。劳动教养属于什么性质，应该通过什么样的正当程序来决定，这些都迫切需要法律来规定。”。参见王静：《法治政府建设面临的机遇和挑战――访著名法学家应松年教授》，《国家行政学院学报》2011年第5期。
参见刘仁文：《劳动教养制度的历史发展与现状思考》，陈瑞华：《劳动教养的历史考察与反思》，《中外法学》，2001第6期，页657-673。胡卫列：《劳动教养制度应予废除》，《行政法学研究》，2002第1期。储魁植、陈兴良、张绍彦主编：《理性与秩序：中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年版。《劳动教养：目前调整长远取消》，《检察日报》2008年1月1日。陈忠林：《我国劳动教养制度的法律困境、价值危机与改革方向―关于制定<强制性社会预防措施法>的设想》，《法学家》2004第4期。李如林：《改革开放30年来劳动教养工作回顾》，《中国司法》2009年第1期。于建嵘：《中国劳动教养制度批判――基于100例上访劳教案的分析》，中国文化出版社2009年版。姜明安：《废除，还是改造和重构，劳动教养制度的出路何在？》，《新京报》2009年4月17日。林峰、王书成：《中国劳动教养之流变、困境与出路――与<公民权利与政治权利国际公约>的衔接》, 《香港社会科学学报》2010年第38卷。徐勤鸣、张岚：《关于现行劳动教养制度改革的思考》，《法制与社会》2011年第8期。
之所以选择以上海市劳动教养委员会为被告的行政诉讼案件作为分析对象，一是因为上海市作为中国经济发达城市的代表，外地人口既成为城市发展的劳动力，也带来量多而复杂的城市管理问题，上海城市管理经验丰富，问题暴露的也相对较多；二是因为可检索的资料中，上海劳动教养案件数量占比最多。上海劳动教养案件是全国劳动教养案件的典型和代表，本文希望以此类案例审视劳动教养制度存在的问题和可能的变革。
81个案例全部来自公开数据，其中40个案例来自北大法律信息网，另外41个案例来自百度搜索可得到的链接资料；71个案例有法院判决书，10个案例判决书未查到编号或者没有判决书；43个案件是一审结案，38个案件是二审结案。笔者意识到81个案例作为分析上海劳动教养行政诉讼案件的资料从数量上是不够的，所反映的问题也未必全面，因此本文只将此作为观察劳教行诉案件的初步素材，希望以后能通过更多素材对劳教行诉案件作出更为准确的分析。
此处的“行政强制措施“作广义理解，即包括行政强制和行政处罚在内的所有限制人身自由的具体行政行为。
2010年周智明诉上海市劳动教养委员会劳动教养纠纷案，（2010）商行终字第3号。
上海市统计局公布的上海第六次全国人口普查数据显示，2010年在上海2301.92万常住人口中，外省市来沪常住人口有897.7万人，其中，有63.3%来自华东地区。按外来人口来源地来分，排名前三位的省份为安徽29%、江苏16.8%、河南8.7%。从绝对数量看，安徽外来流入人口增长最多，从2000年的124.72万人，迅速增长至2010年的260.23万人。
有一案中，对一原告的劳动教养决定维持，对另一原告的劳动教养决定判决撤销，计入“撤销”判决中。2009年邱士园、邱士龙诉上海市劳动教养委员会行政纠纷案，（2009）颍行初字第11号。
在多篇媒体报道中，原告原籍所在的媒体都用了农民工告赢上海市劳动教养委员会等标题和行文对此类案件进行介绍和宣传。如《没有斗殴行为，却被判劳动教养 黄石打工仔告赢上海劳教委》，http://hs.fdc.com.cn/shzx/410127_2.html。《上海市劳动教养管理委员会如何两次当被告?》，http://www.jxnews.com.cn/jxcomment/system/2006/09/19/002340085.shtml。《 小民工状告上海市劳教委》，http://cqlawyer2006.fyfz.cn/art/57166.htm。《河口区法院审结首起状告外地劳教管理机构行政纠纷案件》，http://hkfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=3103。《一枞阳人在上海被错误劳教得到纠正》，http://www.aqzyzx.com/system/2009/10/12/002146250.shtml。《河南农民工告赢上海市劳教委 终审判决还自由身》，http://news.163.com/11/0611/10/768U2A9D00011229.html。《“一事两罚”不当，颍上法院撤消“劳动教养一年”处罚》，http://www.ahcourt.gov.cn/gb/ahgy_2004/fczs/sy/userobject1ai10013.html。最后访问时间2012年6月12日。
当然，这些案件地方法院判决未必全部都是正确的，个别案例即便从判决本身看，也可能存在问题。
值得注意的是，寻衅滋事、聚众斗殴、盗窃和赌博的劳动教养诉讼案件最多，而卖淫嫖娼劳动教养行政诉讼案件只有3件，其他涉案原因还有倒票、吸毒、危害公共安全、故意伤害、抢夺、妨碍公务等。
2009年李文义诉上海市劳动教养委员会劳教纠纷案判决，（2009）虞行初字第25号。
2007年雷华灯等3人诉上海市劳动教养委员会劳动教养纠纷案二审判决书，(2008)渝二中法行终字第30号。
在此段分析中，法院认为“相对于被上诉人，本案执法民警应当具备更高的法律素质，在现场出现肖家品等人阻碍执法的倾向，可能导致事态扩大的情况下，民警首先进行必要的解释以及法律后果的告之，以避免矛盾的进一步激化，应当是正确的选择”。
2009年李文义诉上海市劳动教养委员会劳教纠纷案判决，（2009）虞行初字第25号。
2010年殷文华诉上海市劳动教养委员会劳教纠纷案判决，（2010）赣中行终字第01号
上诉意见认为（1）在性质上，《国务院关于劳动教养的决定》第二条已经明确了劳动教养的性质是强制性教育措施，而《行政处罚法》也未将劳动教养列为行政处罚。因此，劳动教养根本不属于行政处罚，不适用一事不二罚的原则；（2）该会的劳动教养的程序符合法定要求；（3）根据《公安部法制司对〈行政拘留时间是否折抵劳动教养期限的请求〉的答复》，行政拘留一日折抵劳动教养一日。
《治安管理处罚法》第六十六条规定，“卖淫嫖娼，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或五百元以下罚款”。
2007年雷华灯等3人诉上海市劳动教养委员会劳动教养纠纷案二审判决书，(2008)渝二中法行终字第30号。
2010年万永祥诉上海市劳动教养委员会劳动教养纠纷案二审判决书，（2010）岳中行终字第17号。
何海波：《困顿的行政诉讼》，《华东政法雪豹》2012年第2期。
笔者查找上海市劳动教养的统计数据未果。1994年至今，18年间，81件公开的行政诉讼判决，通过行政诉讼寻求权益救济的比例偏低。
《中国劳动教养工作简介》，司法部劳动教养管理局网站，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/ldjyglj/content/2011-07/07/content_2785241.htm?node=258，最后访问时间：2012年6月12日。
如2009年深圳《关于依法处理非正常上访行为的通知》，14种信访被认定为“非正常上访”。其中规定，对曾因非正常上访行为被拘留过，再次进行非正常上访，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养；对个人和群体非正常上访中组织、鼓动、策划等首要分子及主要参加者，依法从重处罚。
比如9件赌博案件中，5件撤销，4件维持；9件盗窃案件中，4件撤销，5件维持。1件卖淫嫖娼，2件撤销，1件维持。而吸毒、危害公共安全、故意伤害、抢夺（未遂）、妨碍公务、斩客等14件案件，全部都是维持。
《行政诉讼法》第12条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政2关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。
《治安管理处罚法》第2条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。
其实，更为严重的是《劳教决定》与《立法法》、《行政处罚法》的冲突。
韩永：《劳教困境引发“迂回”智慧》，《中国新闻周刊》2008年1月21日。
全国人大常委会法工委每年接到审查建议上百件，尚无公开回应。2004年收容遣送制度废除，也是国务院主动作出的。这一机制真正启动并发生作用，还有待于进一步调整人大和政府的关系，使得人大具备监督政府的条件和能力。 作者简介：王静，国家行政学院法学部副教授、法学博士，国家行政学院行政法研究中心副主任。 文章来源：《国家行政学院学报》2012年第3期，发表时有删节 发布时间：2012/12/28