引 言

所谓行政规范性文件，是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。[1]就行政规范性文件的功能而言，具有细化法律、法规及规章内容并严密规范行政行为的作用，可以说是法治国家的“毛细血管”。因而，通过法定主体的审查，确保行政规范性文件合法有效，能够对法治政府建设发挥重要助力。目前，对行政规范性文件具有法定审查权限的国家机关主要包括人大、行政机关以及人民法院三类主体(以下简称“三类主体”)，这三者援用何种审查标准，以及这三者审查权之间的协同关系架构，将直接影响行政规范性文件的审查效果。理论上而言，三类主体的审查标准主要有两种类型：一是统一审查标准；二是差异化审查标准。既有观点一般主张统一审查标准，但是该论点存在三个严重问题：一是不同主体之间的职权差异导致审查标准难以统一；二是不同主体之间审查程序的差异，导致了统一的标准在差异化程序中的适用困境；三是如果强行统一审查标准，可能导致三类主体审查程序结果混同，进而引发审查的无序化。至于差异化审查标准，目前鲜有人深入研究其差异存在的机理，更缺乏具体的差异化标准内容。

基于此，本文试图从行政规范性文件当前的审查体系面临的问题入手，分析有审查权的三类主体的法定职权决定其审查之时的原则要求是什么，最后在这些分析的基础上提出构建差异化行政规范性文件审查体系的主要内容，即三类主体之间差异化的审查标准及三类主体之间的联动程序。

一、行政规范性文件多主体审查的制度基础与实践困境

(一)行政规范性文件的功能决定多主体的审查结构

行政规范性文件在国家治理中是一把“双刃剑”，需要从正反两方面进行功能评价。积极意义在于，作为国家实施社会管理的精细化规则，具有在细节上规范和调控行政权外部作用的重要功能；而负面效应在于行政规范性文件往往潜藏部门利益，依规范性文件行政可能导致“实质性上的不法”。因此，从行政权力监督的体系建构而言，至少需要建立健全两类监督机制，一是外部监督机制，即立法权及司法权对行政规范性文件的监督；二是内部监督，即行政系统内部上级行政机关对下级行政机关的监督。

行政规范性文件作为我国法律渊源体系中的“非正式法源”,其效力位阶的从属性特征决定其必然面临立法机关、司法机关及行政机关等多主体复合型审查监督。这一制度安排深刻反映了国家治理现代化进程中的核心命题——如何在“法治政府-市场经济-活力社会”的三元结构中实现权力配置的动态平衡。从规范体系看，当代中国的治理逻辑呈现出“顶层设计(法律法规)-中层传导(行政规章)-基层实施(行政规范性文件)”的梯度化特征，其中行政规范性文件通过将宏观法律政策转化为具有操作性的技术标准、裁量基准和实施细则，在制度供给的“最后一公里”发挥着不可替代的治理功能。但值得注意的是，在横向上，行政规范性文件的效力呈现出明显的时空相对性：在行政系统内部一般具有强约束力(基于行政科层制),但在人大监督和司法审查中可能面临合法性挑战，这种张力恰恰体现了法治国家建设中形式法治与实质法治的辩证统一。在纵向上，行政规范性文件的地位和效用也伴随时代变迁而发展变化。新中国成立初期，在彻底废除国民党旧法统后，面临着法律体系重建的艰巨任务，而行政规范性文件因其具有极强的政策性与灵活性，在国家治理中实际上具有类似法律的重要地位。[2]伴随法治国家建设快速发展，行政规范性文件的地位和效力也发生显著变化。2000年《立法法》出台，我国正式确立了法律规范的层级体系，其中第71条明确规定“部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”,从而在间接上确定了行政规范性文件在法律体系中的从属地位。此后出台的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等配套法规，进一步规定行政规范性文件不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，其效力被严格限定在规章之下。在司法实践中，最高人民法院通过司法解释和指导性案例，逐步确立了法院对行政规范性文件进行附带审查的权限，进一步强化了法律规范体系的层级秩序。总之，伴随国家治理的法治化改革和法律体系的不断发展完善，行政规范性文件的地位和效力持续下降。但另一方面，行政规范性文件并未淡出国家治理的规范体系，其对正式法源的细化和弥合作用依然显著，“在实际的社会经济生活中，这类规范性文件实质上与其同级有立法权的人民政府制定的政府规章具有相同的效力。” [3]

行政规范性文件因其制定主体的行政属性，导致其与正式法源的公益属性存在内在张力，这种张力源于行政机关兼具“公共治理者”与“部门利益主体”的双重角色。以2021年霸州市非税收入考核案为例，2021年霸州市政府印发《霸州市非税收入征管工作考核奖惩办法》,违规提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核。该文件通过将财政收入与部门支出、官员政绩强制挂钩，暴露出典型的“管制权寻租”现象，国务院督查认定其“逐利特征明显”。[4]为防范此类部门利益制度化风险，现代行政法构建了三维审查机制：立法机关基于《立法法》第99条等条款行使民主监督权，从源头上阻断部门利益法制化；司法机关通过《行政诉讼法》第53条的附带审查，为相对人提供权利救济；上级行政机关依据层级监督权(《地方组织法》第59条等)实施行政系统自我监督。这三重审查分别对应“民主正当性控制-个案合法性判断-行政效能维护”的复合监督逻辑，其本质是通过权力分立实现“任何人不得做自己案件的法官”这一自然正义原则。

(二)当前行政规范性文件多主体审查面临的困境

当前行政规范性文件多主体审查体系面临的困境表现在三方面：一是既有审查标准存在理论供给不足与实践指导乏力的问题，特别是缺乏对不同主体审查标准边界的清晰界定；二是三类审查主体均倾向于简单的形式合法性审查，审查程度不够；三是行政系统内部审查存在行政效率优先的价值偏好，导致公正与效率的价值失衡。

1.多主体适用统一审查标准的弊端

关注行政规范性文件审查体系的本质，就必须揭示立法机关、司法机关和行政机关三类主体间的权力配置关系，这种关系映射出国家治理体系对行政权控制的深层逻辑。从权力控制范式来看，传统理论存在两种典型模式：其一是集中控制模式，主张通过单一机构或统一标准实施审查，反映在学界即“审查标准统一论”，强调三类主体应适用相同的合法性判断尺度；其二是分散控制模式，采用多主体协同的差异化审查标准，实践中表现为人大侧重民主合法性、法院专注权利救济、行政机关偏重行政效能的三维审查架构。这两种模式分别对应着“机械制衡”与“功能适当”两种宪制理念，其选择本质上涉及国家治理现代化进程中“规范统一性”与“治理有效性”的价值平衡。

统一论的主要方法在于建立“各类规范性文件合法性判断的通用标准”, [5]或者“通过建立完善的法律法规统一解释制度” [6]实现统一审查标准的目的，最终形成三类主体之间的“内在统一”[7]。但是，“统一论”在行政规范性文件审查领域存在三重理论缺陷：首先，其忽视了权力分置的宪制原理。根据功能适当原则，人大、法院与行政机关分别承载民主监督、权利救济和行政效能三种价值取向，这种结构性差异决定了审查标准必然呈现“目的-手段”的差异化配置。其次，该理论存在规范逻辑的悖论：如统一论者主张“建立人大主导的行政规范性文件审查体系” [8]，但无法回避《立法法》第99条与《行政诉讼法》第53条建立的平行审查权配置，人大机关对数量庞大的行政规范性文件控制能力是有限的。最后，其错误将程序多元性等同于法治碎片化。正如辛普森案所示，刑事诉讼的“排除合理怀疑”与民事诉讼的“优势证据”标准差异，恰恰体现程序工具理性与实体正义的动态平衡。若三大主体审查结论完全一致，反而证明审查机制未能实现“差异化的功能最适”(Funktionsgerechte Arbeitsteilung)这一现代行政国家的核心治理逻辑。

在中国特色社会主义法治体系下，分散控制模式更契合行政规范性文件审查的现实需求。从权力制衡原理来看，分散审查机制能够有效防范权力集中导致的制度性腐败风险，这已被“统一审查标准论”在实践中暴露的监督失效现象所印证。但必须承认，分散审查可能引发三重治理困境：审查程序的分散化削弱制度预期、重复审查造成行政资源浪费、政治考虑与法律判断的边界模糊。[9]破解之道在于构建“分工-协作”型审查机制：全国人大及其常委会行使合宪性审查权，法院通过行政诉讼实施合法性审查，上级行政机关运用备案审查权，三者既保持职能独立性又建立信息共享与程序衔接机制。这种“功能互补”的审查体系，既尊重各主体的专业优势，又通过制度化的协同机制弥补分散模式的固有缺陷，最终实现行政权控制的精准化与治理效能的最大化。

2.形式化审查方式与实质法治目标存在冲突

当前三类主体在审查行政规范性文件的实践中趋于形式化审查，难以适应当前法律要求的实质法治。如行政机关虽然可以通过行政复议审查规范性文件，“但目前的制度安排仍与备案审查制度存在功能混同，这就导致复议审查制度流于形式”。[10]人大没有明确的条文规定其审查行政规范性文件的标准，但其在审查法规、司法解释的场合却明确规定采用“形式审查”(《法规、司法解释备案审查工作办法》第13条)的标准。法规、司法解释显然比行政规范性文件位阶更高，举重以明轻，所以人大在对行政规范性文件的审查中不会比法规、司法解释的形式审查更严格。法院在行政规范性文件审查中也同样趋于形式审查，因而在审查过程“借助一些模糊表达，绕开对行政规范性文件形式合法性、实质合法性的论证和评价” [11]，最终导致法院对行政规范性文件的审查“成效不佳”[12]。而《行政复议法》修订，则要求行政机关在审查行政规范性文件时进行实质性审查，这使得三类主体的形式化审查方式需要重构，以适应国家立法的变化。

总之，国家立法对行政规范性文件审查主体的价值定位重构，就需要相应主体的审查标准做出调整以适应该价值定位。新修订的《行政复议法》对行政机关的主渠道规定，实际上就将不同国家机关在行政规范性文件审查中的价值追求进行了重新定位。行政复议的“主渠道”作用不仅意味着其受案范围能够承接广泛的诉请需求，而且在效果上能够公正有效地化解争议。[13]也就是说在法律诸种价值之中，行政复议优先选择了实质性化解行政纠纷，这就要求行政机关在审查行政规范性文件时，需要实质性做出该文件是否合法或合理的评价。当然，《行政复议法》对行政机关实质性审查行政规范性文件的要求，并不必然导致人大和法院同样采取实质性审查标准。这就需要在人大近乎法定的形式化审查与行政机关的实质性审查中建立三类主体之间的相互衔接联动机制，最终形成三类主体的形式性与实质性审查相结合的体系化审查标准。

3.同质性权力审查中的价值失衡与再平衡

当前的行政规范性文件审查体系中，存在着同质性权力审查导致的法律价值失衡问题。三类主体对行政规范性文件的审查可分为两种不同的类型：其一，异质性权力之间的审查，主要是人大的立法权及法院的司法权对行政规范性文件的审查；其二，同质性权力之间的审查，主要是行政机关对行政规范性文件的审查。这两种不同类型的审查中法律价值的平衡差异很大，异质性权力之间的审查，审查机关与被审查机关之间的价值目标存在较大的差异性，相互之间有冲突，各机关法律的价值可以动态平衡；但是同质性权力之间的审查就存在审查机关与被审查机关之间价值一致的问题，这就导致相同的价值取向被强化，进而其它法律价值难以实现。如行政机关在审查行政规范性文件的时候，作为行政规范性文件制定机关所追求的“效率”价值也同样被作为审查机关的行政机关所强调和遵循。这样行政机关在审查行政规范性文件时，效率与公正就容易失衡。如前所述，伴随《行政复议法》修订，将行政复议作为化解行政纠纷的主渠道定位，就更进一步促进了行政复议机关对处理行政争议效率的追求。效率价值固然能够提升行政机关审查行政规范性文件的速度，但是片面强调行政效率，可能会影响行政复议机关对行政规范性文件正当性评价，进而影响行政复议案件处理的公正性。因而，要实现法律规定的主渠道功能定位，就必然要将“公正”与“效率”调整在一个均衡的位置，这就要求“行政复议整体的制度功能愈加偏向兼顾公正与效率之间的相互联结” [14]。

行政机关在审查行政规范性文件时需要在效率与公正之间实现再平衡：

一是多元审查主体的不同价值目标实现互补均衡。权力制衡理论揭示，不同性质的审查主体具有差异化价值产出能力。立法机关的审查优势体现在：一是代议制民主赋予的正当性基础；二是立法监督特有的政治问责效力。司法机关则通过个案裁判发展出“明显不当”标准，运用法律解释技术对行政规范性文件进行精细校准。这种“三角监督”结构中，行政机关的审查结论需经受后续立法备案和司法审查的双重检验，形成动态平衡机制。值得注意的是，2024年新修订的《行政复议法》第50条规定“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，应当组织听证”的规定，正是对多元价值诉求的制度回应。

二是程序正义的平衡路径建构。构建价值平衡机制需要制度创新：首先，可参照《公务员法》第74条任职回避规定建立审查回避制度，规定直接参与文件起草的人员不得进入审查环节。其次，建立行政复议委员会外部专家库，推行专家审查规范性文件制度。第三，完善说明理由制度，要求审查机关必须公开价值权衡的过程记录。第四，构建“复议后评估”机制，对维持原文件的复议决定实施抽样复查。总之，这种“效率为体、公正为用”的改革路径，既符合“行政复议作为主渠道”的定位要求，又能实现帕累托最优的制度改进。

二、三类主体行政规范性文件审查权的构造与特色

(一)人大备案审查权

人大对行政规范性文件的备案审查职权主要来源于宪法及法律的规定，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(2024修正)第39条之规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府制定的规范性文件，经审查，认为有不适当的情形的，有权予以撤销。根据党中央关于完善宪法实施制度体系的总体部署，备案审查制度自2018年实施以来，已发展成为落实合宪性审查要求的制度性保障，为维护宪法权威、保证宪法实施提供了重要制度支撑。[15]

宪法对人大职权的规定具有双重规范效力：在授权性规范层面，赋予人大通过审查行政规范性文件合法性来保障公民权利的权力；在限制性规范层面，又为人大行使审查权划定了宪法边界。这种权力制约与权利保障的辩证统一，构成了现代宪政秩序的核心特征。具体而言，人大在审查行政规范性文件时，既履行着保护公民免受违法文件侵害的国家义务，同时其审查行为本身也受到宪法法律对其职权范围的限定。例如，2023年某自治州人大常委会法工委对州政府制定的行政规范性文件《某自治州重点资源管理办法》进行了主动审查，发现该办法第12条第2款第5项规定与省政府规章有冲突，涉及省人民政府规章相关条款的适用问题。但由于某自治州人大常委会无权审查省人民政府规章，因而在省、州两级人大常委会法工委和相关制定机关的共同协商和推动下，自治州人民政府对相关文件进行了修改并重新发布。[16]

根据我国宪法确立的备案审查制度，各级人大需依据其层级权限对行政规范性文件实施分级审查，而非对本级或下级政府制定的所有文件进行无差别审查。即使全国人民代表大会具有最高国家权力机关(《宪法》第57条)的法律地位，也要依据权限对行政规范性文件进行分级审查，因为“最高国家权力机关的实际行动能力决定了应当由其行使的职权是有限的” [17]。由于行政规范性文件数量庞大且层级复杂，全部由全国人民代表大会备案可能导致行动能力限制了职权的行使。这也是为什么实践中全国人大不直接审查各地政府的行政规范性文件，而是通过建立省级备案审查数据库系统来实现对地方规范性文件的统筹监督。[18]纳入省级数据库就意味着这些数量庞大的行政规范性文件实际上由各省自行审查。因而，虽然全国人大常委会强调行政规范性文件应当实现“有件必备”的备案要求，但根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第2条“行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规(以下统称法规)以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释(以下统称司法解释)依法报送全国人民代表大会常务委员会备案”的规定来看，该条对全国人民代表大会“有件必备”的规定主要限定于法规和司法解释，并没有明确规定中央政府或地方各级政府制定的行政规范性文件也需要全面备案。但从《宪法》第67条规定全国人民代表大会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的规定来看，国务院制定的行政规范性文件如果与宪法及法律相抵触的话，全国人民代表大会有权撤销该文件。可见，全国人大常委会之所以在《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》中没有规定国务院的行政规范性文件需要备案，原因还在于人大需要对行政规范性文件基于重要程度进行选择性审查，才更加符合人大职权的特性。

全国人大固有职权的界定内含“国家重大事项”标准，该标准成为认知和理解全国人大固有职权的中介性、标志性概念。[19]地方各级人大的职权内也蕴含着在当地的“重大事项”的标准。因而，依据人大的职权判断，各级人大在行政规范性文件的备案审查的标准应当是选择其管辖区域内相对重要的行政规范性文件进行审查。全国人大对行政规范性文件的审查分为两个部分：其一，行政规范性文件适用的范围，即只有全国适用的行政规范性文件才由全国人大审查；其二，行政规范性文件的性质，即只有涉及国家重大事项的行政规范性文件才由全国人大审查。地方各级人大的审查权则，涉及相应级别的地方重要事项。相应的地方人大对行政规范性文件的审查在这两个部分上要作相应的限缩：其一，地方人大只审查其同级人民政府制定的行政规范性文件，如江苏省规定同级人大审查同级人民政府及其办公厅(室)制定的行政规范性文件，不审查其它级别政府制定的文件；[20]其二，地方人大审查在其管辖区域内重要的行政规范性文件，如无锡将政府及政府部门制定的行政规范性文件按照重要与否进行分类备案，将人民政府制定的行政规范性文件视为重要文件提交本级人民代表大会常委会备案，而将相对不重要的政府部门制定的文件提交本级政府备案。[21]

(二)法院附带审查权

法院对行政规范性文件的审查职权源于《行政诉讼法》第53条之规定，即公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时“可以一并请求”对行政行为所依据的规范性文件进行审查。法院对行政规范性文件审查原则上限定于合法性审查，这主要基于三方面的原因：

第一，司法权与行政权在宪法框架下属于平行权力体系，不存在严格的位阶高低之分，这决定了法院对行政规范性文件的审查必须严格限定在法律授权范围内。由于两种权力本质上都是对立法规则的具体执行权，[22]法院在审查行政规范性文件时，只能依据明确的法律规定进行合法性判断，而不能进行全面的实质审查。这种权力制衡特性还体现在：法院在附带审查中必须遵循行政惯例尊重原则，对于涉及行政裁量权核心领域的实质正义问题，司法审查在理论上也存在着固有的限度，在涉及行政规范性文件实质合理性问题时，法院往往难以逾越权力边界而采取高强度审查立场。如2015年我国《行政诉讼法》修改后的全国首例行政规范性文件附带审查案的一审判决书，法院就仅仅从制定主体、制定权限、规定内容、制定程序入手判断被审查文件的合法性。[23]这些审查方向主要是形式性的审查，与行政机关的审查相比较，法院的审查程度不及行政机关，难以深入行政机关的自由裁量空间。

第二，司法权的运行必然受到国家治理体系的结构性约束，这种制度性依赖显著影响法院对行政规范性文件的审查效能。司法权行使的过程是一种高度组织化的过程，需要在组织体的框架下来做出裁判和决策。[24]作为组织化行使的公权力，地方法院深嵌于地方治理机构之中，司法裁判活动始终受到地方治理决策网络的深度塑造，地方政策议程与优先考虑事项往往会影响法院的司法决策，特别是基层法院在人事、财政等方面对地方党政系统的依附性，使其难以对涉及地方“中心工作”的规范性文件保持充分的中立立场。实证研究表明，当被审查文件涉及地方重点工程、招商引资等政策领域时，法院更倾向于采取“不予立案”或“协调撤诉”等程序性处置，而非启动实质性审查。[25]总之，这种“政治嵌入”效应导致司法审查在涉及地方重要行政规范性文件时往往出现制度性失灵。

第三，司法权与行政权的本质差异决定了法院对行政规范性文件的审查具有独特的制度定位。相较于立法机关和行政机关的直接撤销权，司法审查呈现出明显的谦抑性特征，这种权力配置差异根植于宪法确立的权力分工原则。根据《行政诉讼法》第64条之规定，法院对违法规范性文件仅享有“消极不予适用”和“建议处理”两项权限，这种制度设计体现了三重深层法理：其一，司法权对行政立法权的必要尊重，避免司法过度干预行政自主空间；其二，维护规范性文件制定机关的首次判断权，符合行政效率原则；其三，恪守“司法最终性”的边界，防止裁判权僭越行政权的核心领域。这种审查强度的制度性限制，本质上反映了现代行政国家中司法权与行政权应有的理性互动关系。

(三)行政层级监督权

行政机关对行政规范性文件的审查具有鲜明的行政系统内部监督特征，这种审查模式与人大监督、司法审查存在本质区别。从权力属性来看，行政机关的审查属于行政权体系内的层级监督，其制度优势体现在三个方面：首先，基于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2022修正)第73条的备案审查权，上级行政机关可依职权主动撤销或变更下级机关的不适当规范性文件；其次，通过《行政复议法》确立的复议审查机制，复议机关可对作为行政行为依据的规范性文件进行附带审查；最后，行政系统内部审查具有专业性和效率性优势，审查机关对行政管理领域的专业认知使其能够做出更精准的判断。这种“自上而下”的监督模式，既体现了行政一体原则，又确保了行政规范体系的内部协调统一。从上述的行政内部监督的相关法律条款来看，行政系统内部对行政规范性文件审查权原则上属于“全面”审查权，具体理由如下：

第一，行政机关对行政规范性文件的审查实质上一种行政机关的自我规制。所谓“行政自我规制”,是指从行政内部视角切入，通过组织架构、科层关系、内部规则和行政伦理等方面的自身运作，预防、遏止、纠正行政权的错用或滥用。[26]行政机关审查行政规范性文件当然属于行政自我规制的过程，是行政机关上级对下级的审查，其相较于人大监督与司法审查具有三重制度优势：首先，同质权力体系下的审查程序具有直接性，上级行政机关通过备案审查和复议审查可直接启动监督流程，避免了异质机关协调所需的程序成本；其次，专业认知的同源性使审查机关能精准把握行政权力运行逻辑，如广西司法厅通过制定《行政规范性文件合法性审核工作指引》建立标准化审查框架，对行政处罚、行政许可等专业领域进行针对性审核；最后，行政监督的权限完整性体现为复议机关可对文件权限、内容及程序进行全域审查并直接撤销违法文件，而法院仅能“不予适用”且人大审查侧重宏观合法性，这种深度差异使行政自我规制更具实效性。这也是“行政规范性文件的复议监督比行政诉讼更彻底” [27]的原因之所在。

第二，行政机关对行政权力运行的动态变化具有敏锐把握能力，能够根据权力配置的演变及时调整规范性文件审查范围。当前行政实践中呈现出权力转移的现象，即基于社会管理的需要部分行政权被行政机关之外的其它主体实施，这种权力转移可能改变行政规范性文件的认定范围。如行政权力的社会化现象，在某些行政领域，政府或被迫或主动地将部分行政权给予社会公共组织去行使，现实中出现了行政权向社会转移的现象。[28]再如行政权力的民营化，是行政职能由私方主体履行的状态。[29]相较于人大监督与司法审查的滞后性，行政机关凭借对同质权力行为的专业识别能力，可以有效将新型权力主体制定的规范纳入审查体系。

第三，在行政规范性文件的合理性审查方面，行政机关展现出较其他国家机关更显著的专业优势。这种审查本质上属于行政系统内部的层级监督，上级行政机关与下级机关同样直接参与行政管理实务，对行政事项具有第一手的认知。相较之下，人大机关和司法机关由于不直接介入日常行政管理，对行政事务的理解深度存在客观局限。因此，上级行政机关在合理性审查中能够更精准地把握行政权力运行的内在逻辑，甚至可运用行政惯例、公共政策等专业要素进行评估，这种基于行政实践的专业判断能力是其他国家机关难以替代的。

三、建构三类主体差异化审查标准与衔接联动审查程序

(一)多元主体差异化审查标准的确立

差异化审查标准体系核心的内容在于三类主体基于各自的职权特点确定符合其自身定位的行政规范性文件审查标准。

1.人大对行政规范性文件的审查标准

(1)人大对行政规范性文件的审查范围

第一，根据法定监督职责，各级人民代表大会及其常务委员会应对同级人民政府制定的行政规范性文件进行审查。此类文件涉及公民、法人或其他组织的权利义务，属于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的“重大事项”范畴，应依法纳入人大监督体系。目前就法律及地方法规的规定来看，全国人大和地方人大在行政规范性文件审查的范围上存在一定的差异，需要分别考察。全国人大原则上有权审查中央行政机关，即国务院的行政规范性文件，但是该审查在实践中存在一定的难度。《宪法》第67条规定了全国人大常委会可以撤销国务院制定的决定与命令，该规定可视为全国人大常委会的审查依据，但在《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第2条中并没有将国务院制定的行政规范性文件纳入备案审查范围。因而，在实践中全国人大常务委员会通常不审查国务院制定的行政规范性文件。党的二十届三中全会将“完善合宪性审查、备案审查制度”确立为“深化立法领域改革”的重要举措，应当实现备案审查的“全覆盖”。有学者因此主张“适当扩大全国人大常委会备案的范围”，[30]将国务院部门制定的涉及公民重要基本权利的规范性文件，列入全国人大常委会备案的范围，最终拓展至国务院制定的行政规范性文件。实际上，全国人大常委会已经开展相关探索试点，如全国人大常委会针对国务院相关部门制定的独生子女伤残死亡家庭扶助文件，认为该文件“可考虑进一步完善独生子女伤残死亡家庭扶助制度，对相关人员给予更多的帮扶保障，增强失独家庭的获得感。” [31]经过全国人大常委会审查之后，国务院部门对该规范性文件进行了修改完善。

第二，省、市、县三级地方人大审查范围限定于同级人民政府制定的行政规范性文件，不包括同级人民政府部门制定的行政规范性文件。[32]即人大备案审查应当遵循“有限审查”原则，聚焦“重大”事项。当然，对于“重大”事项的范围不应教条处理，而应灵活掌握。例如，西安市人大常委会的备案审查范围还包括市政府有关部门基于市政府、市政府办公厅及地方性法规授权而制定的行政规范性文件。[33]

第三，乡镇人大的行政规范性文件审查范围。根据全国人大关于实现备案审查全覆盖的要求，一些地方已开始探索将乡镇(街道)规范性文件纳入审查范围，但目前仅有部分县级人大制定了乡镇政府规范性文件备案审查规定。按照党中央“将所有规范性文件纳入备案审查”的决策部署，乡镇政府行政规范性文件理应纳入同级人大审查范围。对于与乡镇政府职能相似的城市街道办，因其不设同级人大，可由区级人大承担备案审查职责。实践中虽有提交人大街道工委备案的做法，但该机构非一级人大，仅可作为初审或转交机构，不宜作为正式备案审查主体。

(2)人大对行政规范性文件的合法性判断标准

在行政规范性文件的审查标准上，全国人大和地方人大可以援用不同的审查尺度。全国人大以“不抵触”宪法和法律为审查标准，着重维护国家法制的统一性；而地方人大则以“不适当”为审查标准，更加注重行政规范性文件的合理性和实效性。全国人大采用的“不抵触”标准属于相对宽松的审查原则，即只要被审查对象在内容上不与宪法及上位法律法规存在实质性冲突，一般即应认定其具有合法性，从而达成法制统一的监督目的。地方人大作为地方国家权力机关，其核心职能在于维护本行政区域内的法制统一和法治秩序。在规范性文件审查工作中，地方人大采用“不适当”这一法定审查标准，该标准相较于合法性审查具有更高的规范要求，既包含形式合法性审查，也包含实质合理性审查。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第30条之规定，“不适当”情形具体包括：(1)超越法定权限；(2)不当限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权益，或不当增设其义务；(3)与上位法相抵触；(4)其他应当撤销的不适当情形。从规范构造来看，该标准主要体现为程序性控制机制，其中仅“增设义务”条款涉及有限的合理性判断空间，整体上仍以形式合法性审查为主导。

2.法院对行政规范性文件的“有限”实质合法性审查标准

根据《行政诉讼法》第53条及相关司法解释的规定，人民法院对行政规范性文件的审查标准，在理论上可以概括为附带性、有限度的实质合法性审查。具体分析如下：

第一，程序限定。

在诉讼程序上严格遵循“一并审查”原则，即法院仅能对作为被诉行政行为直接依据的行政规范性文件进行审查。同时，作为审查对象的行政规范性文件必须满足以下要件：(1)与原告主张的权利义务存在直接关联性；(2)对原告合法权益产生实际影响；(3)原告在起诉时明确提出审查请求。此种程序设置体现了司法审查的被动性特征，法院只能聚焦于实质性化解纠纷密切关联的行政规范性文件，而不能审查没有纠纷的行政规范性文件，即使该文件可能存在合法性问题。

第二，实体限定。

在实体审查层面，法院对行政规范性文件的审查权受到三重限制：(1)权限限制：主要进行合法性审查，一般不涉及合理性判断；(2)依据限制：审查依据包括上位的法律法规规章及相关司法解释和行政解释以及党的政策、政府政策等。但这些多元规则之间可能存在冲突，导致人民法院的判断困境。(3)强度限制：对制定机关的专业判断应保持必要尊重，仅在明显违法时方可否定其效力。审查重点集中于制定权限、内容合法性及制定程序三个维度。

3.行政机关对行政规范性文件的“全面”审查标准

行政机关的审查分为内部备案审查和行政复议审查两种形式，两种审查机制共同构成了对行政规范性文件的多层次监督体系，但二者的审查标准和侧重点存在一定差异。

首先是内部备案审查。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2022修正)第62条关于建设“人民满意的法治政府”的规定，在法理上可以认定这种备案审查属于行政内部的“全面监督”,具有行政层级管理属性，可以不受限制地依据成文法、习惯法或政策考量进行全方位审查。审查机关不仅关注文件的合法性，还可基于政策需要行使自由裁量权，实施包括文件公布后的公众评价评估在内的实施后评估程序，在出现严重影响政府形象或社会公共利益的情况下，即使文件制定程序完全合法，上级机关仍可决定撤销该文件。

其次是行政复议审查。行政复议机关对行政规范性文件的审查也是一种全面的审查，该审查应当严格遵循《行政复议法》确立的实质性化解行政争议的立法宗旨，在程序与实体两个维度构建系统化的审查标准体系。一是在程序审查层面，必须恪守正当程序原则的核心要求，对涉及重大利益调整的行政规范性文件制定过程，应当通过座谈会、论证会、实地走访等法定形式确保利益相关方的实质性参与，[34]同时应当建立全国统一的行政复议审查标准体系，避免因地域差异导致同类规范性文件审查结果出现实质性偏差，切实维护社会主义法制的统一和尊严。[35]二是在实体审查层面，应当严格适用行政法上的越权无效原则，确保行政规范性文件不得增设法律法规规定之外的行政权力或者减损法定职责，同时应当综合考量文件内容是否符合社会主义核心价值观、公平竞争审查标准以及党和国家重大改革方向等实质性要求。[36]行政复议机关在行使审查权时应当秉持行政谦抑性原则，充分尊重社会自发形成的良性秩序，仅对确实破坏合理社会秩序或者违反法律强制性规定的规范性文件内容进行必要干预，实现行政权力创造秩序与社会自生秩序之间的良性互动与功能互补。这种既注重程序正义又追求实体公正的审查机制，既体现了行政复议作为行政系统内部自我纠错制度的本质特征，又通过统一规范的审查标准确保行政复议决定的可预期性和公信力。

(二)多元审查主体的衔接联动程序

在行政规范性文件审查过程中，人大机关、行政机关和司法机关三类审查主体应当建立程序衔接与信息共享机制，通过明确职责分工、完善协作规则，形成系统化、常态化的监督合力。

1.三类主体之间的衔接联动程序

人大、法院及政府之间的相互联动机制可以弥合差异审查体系中各个主体审查对象与结论之间的差异。该联动机制不是职权混同之后的联动，而是不同主体相互之间基于职权形成差异化审查体系之后的联动。

当前，我国部分地方已探索建立了由人大主导，人大、政府及法院共同参与的行政规范性文件审查联动机制。[37]三类主体之间的联动主要采取信息互通形式，例如法院在审查过程中将发现的不合法文件抄送备案审查机关。[38]虽然学界存在建立以人大为主导的审查体系的呼声，但基于对人大、行政机关及法院职权差异的分析，有效的联动机制不应简单以某一机关为主导，而应立足于三类主体的职权特性构建差异化协作模式。然而，现行地方性法规中的联动规定多未充分体现这一原则。理想的职权差异化联动应具备以下特征：

首先，三类主体应当将各自审查职权范围之外的行政规范性文件提交有权机关进行审查。具体而言，人大的主要审查对象是同级政府制定的行政规范性文件，因此在审查过程中若发现下级人民政府或政府工作部门制定的文件，应当及时移交相关行政机关开展系统内审查。这种分工既避免了人大因审查过多非重点文件而分散工作精力，又能确保审查的专业性和针对性。同理，当法院在审查过程中遇到涉及行政裁量权问题的文件时，宜将该文件交由制定机关的上级行政机关，由其判断文件的合理性与适当性。

其次，应当加强各主体在法律程序中的协同配合。例如，当法院在诉讼程序中发现行政规范性文件存在违法情形，但原告未提出附带审查请求时，法院应当通过司法建议程序或文件移交程序，将相关文件转交有权的人大或行政机关进行审查。这种程序衔接既维护了司法审查的严肃性，又确保了违法文件能够得到及时纠正。

最后，建议建立审查意见征询机制和联席会议制度。各审查主体在发现存在问题的行政规范性文件时，可以向其他两个主体征询审查意见。为提升审查效率，三类主体可通过联席会议开展联合审查，形成综合性的审查意见。考虑到行政机关在审查广度和深度上的优势，建议将其定位为兜底性审查主体，负责审查其他两个主体未覆盖的行政规范性文件，从而构建起全面、系统的审查网络。

2.行政系统内部审查中实现价值平衡的两个机制

行政规范性文件审查需要行政机关在效率与公正之间寻求平衡。作为同质性权力审查主体，行政机关既要确保审查效率，又要维护程序公正，二者失衡将直接影响审查效能。为此，需要通过行政复议委员会和公众参与两大机制，分别从内部专业重构和外部社会监督两个维度构建平衡体系。

一是行政复议委员会通过制度创新确保程序公正。该制度自2008年试点以来，就以“提高行政复议社会公信力”为宗旨，专门解决执法不公问题。其组织优势体现在三方面：一是引入外部专家和公众参与打破行政封闭性；二是采用合议制决策提升透明度；三是以独立第三方身份重塑复议公信力。实践证明，这种“以公正复议为根本宗旨”的改革路径有效化解了公众对“暗箱操作”的质疑。[39]

二是公众参与机制可以为审查程序注入社会监督力量。《重大行政决策程序暂行条例》等法规明确将公众参与确立为基本原则。通过科学的程序设计、适度的赋权机制以及可视化等创新方式，既保障了参与实效性，又构建了官民良性互动关系。例如，《气象行政规范性文件管理办法》第3条中规定在行政规范性文件的管理中遵循“公众参与”的原则，这就为气象类行政规范性文件审查中实施公众参与提供了法律依据。在合理控制参与过程和赋权程度的情况下，公众可以成为政府决策的重要伙伴，[40]总之，公众的有效参与能够约束行政权力滥用，也有利于提升审查决定的公正性。[41]

结 语

行政规范性文件审查机制作为国家治理体系现代化的关键环节，其制度效能直接关系到法治政府建设质量。在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，构建“三位一体”的审查体系具有重大理论价值和实践意义。该体系通过立法机关、司法机关和行政机关三类主体的协同审查，既实现了权力制衡的宪法原则，又体现了治理现代化的创新要求。从法理层面看，这种审查机制本质上是对行政权力的程序性约束，通过事前、事中和事后的全过程监督，确保行政规范性文件的实质正义。在制度设计上，需要重点把握三个维度：一是建立差异化的审查标准体系，根据三类主体的职能特点制定具有针对性的审查规范；二是完善审查主体间的联动机制，通过信息共享、标准衔接等方式形成审查合力；三是强化审查结果的法律效力，将审查结论纳入法治评估指标体系。这种制度安排既符合“把权力关进制度笼子”的治理要求，又能有效防范因审查标准差异导致的制度漏洞，最终实现“良法善治”的治理目标。

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【注释】

基金项目：陕西省社会科学基金项目“政协民主决策的制度化、规范化、程序化功能建设研究”(2024ZX05)。

[1]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发[2018]37号)。

[2]新中国成立初期,国务院认为“法规”一词系法律法令和行政机关规范性文件的总称。参见《国务院批转法制局关于法规整理工作的总结报告的通知》,1956年9月25日发布。

[3]屈茂辉:《我国上位法与下位法内容相关性实证分析》,载《中国法学》2014年第2期,第123页。

[4]《关于河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题的督查情况通报》,载中国政府网 2021年12月17日,https://www.gov.cn/hudong/ducha/2021-12/17/content_5661671.htm。

[5]袁勇:《规范性文件合法性的判断标准》,载《政治与法律》2020年第10期,第83页。

[6]莫纪宏:《规范性文件备案审查制度的“合法性”研究》,载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2012年第3期,第104页。

[7]宋智敏:《论以人大为主导的行政规范性文件审查体系的建立》,载《法学论坛》2020年第6期,第44页。

[8]宋智敏:《论以人大为主导的行政规范性文件审查体系的建立》,载《法学论坛》2020年第6期,第39页。

[9]参见门中敬:《控制行政权的范式转换:从分散控制到相对抑制》,载《政治与法律》2021年第8期,第71页。

[10]王锡锌、俞祺:《行政复议规范性文件审查的困境及功能优化》,载《浙江社会科学》2024年第2期,第46页。

[11]王青斌:《行政规范性文件直接审查模式的证立与建构》,载《法学研究》2024年第6期,第77页。

[12]何海波:《论法院对规范性文件的附带审查》,载《中国法学》2021年第3期,第140页。

[13]马怀德:《化解行政争议主渠道的制度创新——〈行政复议法〉修订解读》,载《法学评论》2024年第2期,第5页。

[14]周佑勇:《行政复议的主渠道作用及其制度选择》,载《法学》2021年第6期,第18页。

[15]李忠夏:《备案审查的宪法之维》,载《法学杂志》2025年第2期,第1页。

[16]《关于地方人大常委会对涉企平等保护、信用惩戒措施设置和规范性文件备案范围等规定的审查案例》,参见备案审查工作案例2024年第3号案例,载中国人大网2024年11月12日,http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202411/t20241121_441166.html。

[17]黄明涛:《“最高国家权力机关”的权力边界》,载《中国法学》 2019年第1期,第104页。

[18]按照全国人大2024年的统计,目前行政规范性文件合计有327819件已经纳入各省级数据库。参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告》。

[19]谭清值:《全国人大兜底职权的论证方法》,载《环球法律评论》2021年第5期,第16页。

[20]参见《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2024修订)第10条。

[21]参见《无锡市行政规范性文件制定和备案审查管理办法》第38条。

[22]彭涛:《司法权与行政权的冲突处理规则》,载《法律科学》2016年第6期,第40页。

[23]参见华源医药股份有限公司诉国家工商总局商标局等商标行政纠纷案,北京市知识产权法院(2015)京知行初字第177号行政判决书。

[24]郑智航:《当下中国司法权运行的组织社会学分析》,载《浙江社会科学》2021年第9期,第42页。

[25]参见卢超:《规范性文件附带审查的司法困境及其枢纽功能》,载《比较法研究》2020年第3期,第131页。

[26]崔卓兰:《行政自制理论的再探讨》,载《当代法学》2021年第4期,第6页。

[27]曹鎏:《作为化解行政争议主渠道的行政复议:功能反思及路径优化》,载《中国法学》2020年第2期,第173页。

[28]胡晓玲:《行政权社会化的逻辑理路及其当代转换》,载《学术界》2018年第6期,第92页。

[29]关博豪:《论民营化中行政权的保留》,载《法律科学》2019年第3期,第75页。

[30]刘松山:《备案审查在宪法监督中的定位、完善重点及合宪合法性检讨》,载《政治与法律》2025年第3期,第6页。

[31]沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告——2024年12月22日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。

[32]参见《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2024修订)第2条;《湖南省规范性文件备案审查条例》 (2022年修正)第4条;《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2021年)第2条;《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》(2020年)第2条。

[33]参见《西安市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》(西安市第十七届人民代表大会常务委员会第二十次会议第三次修订),第5条。

[34]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发[2018]37号)第2条。

[35]刘权:《论行政规范性文件的事前合法性审查》,载《江苏社会科学》2014年第2期,第150页。

[36]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发[2018]37号)第2条。

[37]参见《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(山西省第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议修订)第11条。

[38]参见《四川省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(四川省第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过)第58条。

[39]曹鎏:《作为化解行政争议主渠道的行政复议:功能反思及路径优化》,载《中国法学》2020年第2期,第182页。

[40]参见储梦然、杨开峰:《公众参与科学决策的整体认知与制度设计——基于公务员视角的质性研究》,载《中国行政管理》2025年第2期,第101页。

[41]何文盛、何忍星:《数据呈现方式、公众参与和政府信任:一项调查实验》,载《公共管理与政策评论》2023年第6期,第18页。