行政许可是行政机关“准予”申请人从事特定活动的一种行政行为。这种“准予”的本质是被许可人获得了一种不同于其他人的许可权益，且享受此种许可权益具有面向未来的持续性、稳定性。基于公共利益保护的充分性和第三方利益分配的平衡性，一般情况下，法律、法规对行政许可都设定了一个有效期。申请人若想继续享有被许可权益，在法制度设计上有两种方案，即延续申请和重新申请。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第50条采用了延续申请方案[1]。行政许可延续是指被许可人在许可有效期届满之前的法定期限内提出延续申请，经行政机关依法审查，准予其可以继续从事特定活动的行政行为。行政许可延续可以满足被许可人的合理预期，不中断已经形成的与行政许可有关的生活、生产关系，具有稳定社会秩序、促进社会发展的制度性功能。

作为一种分配或者调节利益的法制度，行政许可延续与否以及如何延续，在行政许可实践中产生了不少难解问题，如行政许可延续与前行政许可的关系，被许可人逾期提出申请的法效果，行政机关逾期作出延续与否决定时，前行政许可在“逾期期间”的法效力如何，行政机关逾期未作决定，是否当然“视为准予延续”，等等。针对上述问题，既有研究成果论证了《行政许可法》相关条款的立法不足、分析了行政许可适用中的困境、提出了若干修法方案，[2]一定程度上推进了行政许可延续制度的理论研究，缓解了实践中的难题，但也遗留了不少值得进一步研究的基础性问题，如行政许可延续以存在一个“有效期”为前提，因此，行政许可“有效期”创设的正当性基础需要追问，“有效期”与被许可人的延期“申请”和行政机关是否准予延续“决定”之间的关系，以及有关行政许可延续“逾期申请”“逾期决定”的法效果等，学理上尚未有一个清晰的分析框架；被许可人提出行政许可延续申请所需材料范围和行政机关进行审查的范围，无论是法规范还是学理上，也都还是一个不甚明确的问题。尤其是，将所有行政机关逾期未作决定的延续申请都“视为准予延续”的规定是否妥当以及解决问题方案，更是一个需要进一步明确的问题。对于上述问题，本文将逐一作出回应。

一、行政许可创设有效期的缘由

作为法规范具体化的行政决定在法效力上的存续性，与法规范的稳定性之间具有内在逻辑上的一致性，本质上，它是法规范的稳定性在行政决定中的延续，无法定理由不得阻断行政决定的存续性。此为法的安定性的法治价值在行政法中的具体展现。但是，由于经济与社会发展具有不可控制的变动性，法规范的稳定性也经常受此影响。“法律必须稳定，但不能静止不变。因此，所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。”[3]通过赋予作为法规范具体化的行政决定效力上的存续性，使其具有弥补法规范的稳定性相对不足的功能。行政决定的法效力理论为落实法的安定性提供了法理依据。行政许可创设“有效期”的缘由可以从如下两个面向详述。

（一）行政许可法效果的法安定性

在具体化为行政许可决定法效力上的存续性之后，行政许可法规范的稳定性使行政许可法效果的法安定性获得了制度保障。行政许可法效果的法安定性因应了如下两个面向的客观需求。

第一，秩序稳定。在法治国家中，秩序稳定的基石是法规范。行政许可决定作为行政许可法规范的具体化，延续了它的稳定性。在行政许可制度中，秩序稳定的重要性表现在，一是稳定与发展的内在关系决定了经济与社会的发展需要稳定的秩序。行政许可决定通过规制被许可人在经济、社会领域中的特定活动，使其在法定范围内有序进行，确保了经济、社会发展的稳定性。行政许可决定规制这类“特定活动”，既要确保它能够促进经济、社会的发展，又把它的社会危害性降到了最小限度，甚至尽可能消解它的社会危害性。如爆炸物品是开山修路等特定生产领域中的“必需品”，国家不能禁止使用，但它在使用过程中存在较大的社会危害性，若规制不当，随意使用，必将对经济、社会正常发展秩序产生严重危害。二是以许可方式规制被许可人的“特定活动”，可以形成稳定的秩序。在行政许可决定范围内，申请人只要依法从事“特定活动”，与之相关的生产、生活秩序就能获得法律的持续保护，从而形成稳定的社会秩序。如在获得食品生产安全许可之后，只要被许可人生产食品这一“特定活动”符合国家规定的食品安全标准，它的食品生产秩序就能在法律保护下持续下去。三是以许可方式设定行政机关干预被许可人“特定活动”的边界，可以控制行政权，使其得以有序行使。在依法行政原理之下，行政机关对于被许可人“特定活动”的干预不得超过法定边界，否则，如行政机关违法撤销、撤回行政许可决定，因许可形成的社会秩序就会发生混乱，社会关系就会中断、终结，行政许可决定法效果的法安定性也将受到损害。

第二，合理期待。合理期待是被许可人能够基于行政许可对自己未来的生产、生活进行有序安排的主观愿望。之所以行政许可能够为被许可人带来合理期待，是因为行政许可决定在法效力上的存续性——源于法规范的持续存在而获得的一种法效力。在行政许可中，对合理期待可以作如下三个方面的理解，一是行政许可作为行政权行使的外在表现，使被许可人产生了一种持续拥有的合理期待。无论是“禁止解除”还是“权利赋予”，对于被许可人来说获得行政许可就意味着从今以后可以做本来法律不允许做的“特定活动”。从利益最大化角度，被许可人当然希望自己合理期待的客观基础——行政许可——可以无期限地延续下去。这一点也与行政许可决定法效果的法安定性相一致。二是对行政许可的合理期待可以使被许可人能够规划自己未来的生产、生活。它包括两个方面的内容：其一，因许可获得的合法权益在行政许可有效期内不被违法限制、剥夺。其二，在许可有效期届满之后，被许可人期待行政许可能够延续下去，因行政许可获得的合法权益得以存续。三是被许可人的合理期待源于对国家行政权力的信任。依法行政原理限制住了国家行政权力的任性，在此原理之下，被许可人对国家行政权力的信任可以凝结为支持法规范稳定性的社会力量。这就要求行政机关行使撤销、撤回和注销行政许可权力时，都“应当依照法定的权限、范围、条件和程序”[4]进行。唯有如此，法安定性才能维系。

（二）行政许可要件的不稳定性

行政许可法效果的法安定性要求行政机关作出行政许可决定之后，应当保持其法效果面向未来的持续性。但是，行政机关作出行政许可决定所依据的要件在行政许可法效果持续期间产生的不稳定性，严重影响了行政许可法效果的法安定性。主要表现在如下三个方面。

第一，主体要件。即被许可人自身条件的变化，导致主体要件不符合法律规定，继续维系行政许可的法安定性出现了合法性危机。一般来说，被许可人自身条件的变化情形有：一是权利能力变化。如被许可人持有大型客车、重型牵引挂车准驾车型驾驶执照，但年龄超过63周岁，就丧失了此类驾驶执照的权利能力。[5]之所以作出这样的规定，是因为如果此类驾驶执照终身有效，将不利于交通秩序的正常维护和对他人人身权、财产权的保护。二是行为能力变化。因疾病、天灾等主、客观原因，导致被许可人丧失或者部分丧失从事“特定活动”的行为能力，申请人继续持有行政许可不再具有合法性。如患有器质性心脏病等以及影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶疾病的人，就不能再持有机动车驾驶证。[6]

第二，要件事实。即作出许可时被许可人符合法律规定的要件事实。事实要件发生了变化，就难以确保被许可人已经取得的行政许可的合法性。事实要件变化的情形有：一是被许可人自身原因。被许可人在行政许可有效期间，为了改善生产、经营环境，搬迁至新的经营场地，可能导致新的经营场地不符合法定事实要件。如设立互联网上网服务营业场所地址与中学、小学校园周围距离不足200米，[7]这一事实变化导致互联网上网服务营业场所地址与法的规定不符。二是不可抗力等原因。行政许可事实要件因不可抗力等原因发生改变或者消失，导致事实要件与法律规定不符。如地震、洪水等自然灾害致使被许可人企业用房灭失，企业生产条件不符合法律规定。

第三，法律要件。因立法或者修法原因，原有行政许可法定要件增加或者改变，在立法或者修法施行之后，被许可人持有的行政许可法定要件于法不合。如《通用航空经营许可管理规定》（2019修正）第8条第2项规定的通用航空经营许可条件之一是“购买或者租赁不少于两架民用航空器，航空器应当在中华人民共和国登记，符合适航标准”。《通用航空经营许可管理规定》（2020修正）改为“有符合本规定第九条要求的民用航空器”，但第9条关于“民用航空器”的要求大大高于旧法的规定。由此，在新法实施之后，被许可人在旧法下取得的通用航空经营许可的法律要件与新法不符。

综上，基于行政许可法效果的法安定性，从社会秩序稳定和被许可人的合理期待角度看，行政许可不宜设定有效期制度，只要被许可人愿意且符合法定条件，可以终身持有。但是，基于行政许可要件的不稳定性，根据行政许可的特点设定长短不等的有效期制度，动态调整行政许可也是相当必要的。因此，行政许可的法安定性与行政许可要件的不稳定性之间的矛盾，决定了被许可人获得的行政许可不能终身持有。

当然，在有效期内行政许可事实要件随时都有可能发生变化，如果坚守行政许可有效期制度，那么如何维护公共利益和第三人利益？本质上说，在行政许可有效期内，如何处理行政许可要件变化后出现的行政许可合法性危机是一个涉及利益衡量的问题。一方面被许可人的合理期待是否应当受到法律保护，另一方面是行政许可要件发生了变化，若被许可人继续从事所许可的“特定活动”，又应当如何保护公共利益和第三人利益，这的确是行政许可有效期制度无法回避的问题。本文认为，一个可以缓解矛盾的方案是设置被许可人报告义务制度，具体内容是：一是在行政许可的有效期内，被许可人应当在许可要件发生变化之时起合理时间内向行政机关提供书面报告，同时原则上应当暂停被许可的“特定活动”；二是行政机关根据报告内容并结合实际情况，在利益衡量的基础上及时作出是否补充条件、撤回许可和准予继续许可等决定；三是被许可人可以根据《行政许可法》第8条第2款规定，向行政机关依法主张损失补偿；四是被许可人若不履行报告义务，自行政许可条件发生变化之日起，其继续从事所许可的“特定活动”可以认定为违法，行政机关有权依法作出吊销、撤回等行政许可决定。

二、行政许可延续程序内容与特点

行政许可有效期的法律意义是，在有效期届满之后，被许可人就不能再从事之前经许可从事的“特定活动”。若其欲继续从事“特定活动”，可以重新提出行政许可申请，由行政机关依法审查之后决定是否准予。“重新申请”可以解决有效期届满之后被许可人想要继续从事“特定活动”的问题，但它有如下不足：第一，增加被许可人的负担。“重新申请”是一个新的许可程序，需要被许可人重新提交可能与前一次申请相同的材料，重新进行与前一次申请相同的程序。第二，增加行政机关的负担。针对被许可人的“重新申请”，行政机关也需要重新履行对行政许可的审查、决定职责。有鉴于此，基于高效、便民原则，《行政许可法》采用了“许可延续”制度，即被许可人若想要继续从事“特定活动”，应当在许可有效期内提出申请，由行政机关审查后作出是否延续的决定。形式上，许可延续的“申请—审查”与作出行政许可相同，但在其实质内容上却有不同的要求。

（一）行政许可延续申请的内容

申请具有启动行政许可延续审查、决定程序性的功能。无申请，即无审查、决定。许可延续申请的内容涉及如下三个问题。

一是申请人不限于被许可人。行政许可被许可人是行政许可延续申请人，即使因自身条件的变化导致行政许可被许可人主体要件不符合法定要求，也不能否定他有行政许可延续的申请资格。若经行政机关审查确实不符合法定要求的，可以作出不予延续的决定。在申请人资格问题上有争议的是，其他公民、法人或者组织是否有权提出申请？如自然资源开发利用（采矿许可）、公共资源配置（出租汽车运营）等特别许可，或者有数额限制的行政许可，它们都以被许可人占有国家资源、公共资源或社会稀缺资源为前提，如果这类行政许可的延续申请人限于行政许可的被许可人，将其他公民、法人或者组织排除在外——实际上也就排除了上述许可的竞争性。这种公共资源的分配方式是否公平，并非不可以讨论。对此，有学者认为，如果行政许可延续申请限于被许可人，实质上是给予被许可人一种特殊保护。[8]但从《行政许可法》第50条的立法本意看，行政许可延续申请人只能是行政许可被许可人。

从公共资源利用效益最大化角度，这类行政许可可以采用“重新许可”，即除了被许可人外，其他公民、法人或者其他组织也应当有资格提出申请。也就是说，对于其他公民、法人或者其他组织来说，他们有权与被许可人通过竞争方式获得许可。这对行政机关和被许可人来说就是重新许可。从法规范依据上，“重新许可”也可以从《行政许可法》第50条第1款的“但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定”中解释得出。如《中华人民共和国道路运输条例》（2023）第14条：“客运班线的经营期限为4年到8年。经营期限届满需要延续客运班线经营许可的，应当重新提出申请。”本条既然规定了“重新提出申请”，那么就不能排除“其他公民、法人或者其他组织”也具有申请人的资格。

二是未在法定期限内提出申请的处理。被许可人何时提出行政许可延续申请，应当以确保与行政许可延续之间的无缝连接，以及为行政机关留有足够的审查时间为界限。对此，《行政许可法》第50条第1款规定，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。根据这一规定，被许可人只要在“该行政许可有效期届满三十日前”提出申请，就符合《行政许可法》的规定。《食品经营许可和备案管理办法》第32条第2款规定，被许可人应在食品经营许可有效期届满前十五个工作日内提出延续许可申请。因《行政许可法》第50条第1款最后一句“但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定”，因此，如上规定也是合法的。

对于被许可人逾期提出行政许可延续申请应当如何处理，《行政许可法》没有作出具体规定。对此，有学者认为，“视为准予延续”应当解释为被许可人在法定期限内提出了延续申请，否则，就无权援引《行政许可法》第50条第2款的规定保护自己。[9]从客观情况看，如此一概而论的观点也未必妥当，应当区别不同情形讨论：（1）有效期届满不足三十日提出申请。在此期间，行政许可有效期尚未届满，行政机关若能够在不足三十日内完成审查并作出是否准予延续决定，是否应当承认行政许可延续决定的效力？从立法目的看，《行政许可法》第50条第1款中“有效期届满三十日前”的规定，应该是为了确保行政机关有足够的审查时间，并未有“在有效期届满不足三十日提出的申请属于无效申请”之立法旨意。因此，只要在行政许可有效期届满之前行政机关能够作出是否准予决定，未导致行政许可效力陷于某种不确定状态，就应当承认被许可人在有效期届满不足三十日提出的行政许可延续申请为有效申请。（2）有效期届满后提出申请。在此期间，行政许可因有效期届满而失效，行政机关依法应当注销。[10]因此，被许可人在有效期届满后提出行政许可延续申请，欠缺行政许可延续的合法性基础。失效的行政许可没有效力可以延续，其法效果与未获得准予行政许可延续相当。必须指出的是，如果行政机关照此办理，若被许可人从事的“特定活动”是提供不可中断的公共服务，或者是以行政协议——如涉及矿产权的国有自然资源使用权出让协议——为基础，且该协议期限未届满，不延续行政许可能会产生公共服务的中断、行政协议无法履行等情形，这是不得不面对的现实问题。对此，《行政许可法》没有提供切实可行的解决方案，但实务中有行政机关作出了具体规定。如福建省国土资源厅制定的《矿业权退出实施方案》（闽国土资综〔2014〕402号）第二大点第二部分第3条第（2）点规定：“采矿许可证有效期过期不足一年六个月且符合延续条件的，采矿权人必须在采矿许可证有效期届满之日起两年内备齐要件材料，向省国土资源厅申请办理采矿延续登记手续。逾期不再受理，公告废止其采矿许可证。”

本文认为，针对被许可人有效期届满后提出申请，遇有不延续可能导致公共服务提供中断或者行政协议无法继续履行等情形的，将来《行政许可法》修改时可以考虑如下方案：其一，行政许可效力待定，被许可人可以继续从事被许可的“特定活动”。如《排污许可管理办法》第24条第2款规定：“排污单位未依照《条例》第十四条第二款规定提前六十日提交延续申请表，审批部门依法在原排污许可证有效期届满之后作出延续排污许可证决定的，延续后的排污许可证有效期自作出延续决定之日起计算；……”根据这一规定，在排污许可证有效期届满之日到许可延续决定作出之日之间，排污许可证效力待定，不宜作失效处理。其二，逾期申请转为重新申请，由行政机关审查之后作出新的行政许可。在逾期申请转为重新申请情形下，若行政机关逾期未作出是否准予延续的决定，不产生“视为准予”的法效果。值得注意的是，有立法例将行政许可延续申请作为一种法定义务，行政机关有权责令被许可人限期补办延续手续。如《安全生产许可证条例》（2014修订）第20条规定，违反本条例规定，安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续进行生产的，责令停止生产，限期补办延期手续。尽管设有“继续进行生产”的前提条件，但将提出延续申请规定为被许可人的一项法定义务，与《行政许可法》第50条规定并不一致。因此，此种情形下转为重新申请可能更为妥当。

三是申请人提供的材料应当确保行政机关能够正确判断许可延续条件是否具备。被许可人提出行政许可延续申请时是否需要提交材料，若需要，应当提交哪些材料，《行政许可法》第50条没有作出明确规定。从法律、法规和规章规定的情况看，目前大致有三种不同的规定：（1）未规定需要提交材料。如《矿产资源开采登记管理办法》第7条规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。根据这一规定，采矿许可延续由采矿权人到登记管理机关申请办理延续登记手续即可，不需要提供申请材料。（2）规定需要提交申请材料。如《危险化学品经营许可证管理办法》第18条规定，有效期满后，企业需要继续从事危险化学品经营活动的，应当在经营许可证有效期满3个月前，向发证机关提出经营许可证的延期申请，并提交延期申请书及本办法第9条规定的申请文件、资料。（3）规定只提交申请表，没有需要提交材料的要求。如《排污许可管理办法》第24条规定，排污单位提出延续排污许可证时，应当按照规定提交延续申请表。上述三种不同的规定并非都是完善的，存在较大的改善空间。未规定需要提交材料，行政机关没有审查对象，无法判断被许可人是否符合行政许可延续条件；规定需要提交申请材料，因之前已经提交的行政许可材料都保存在行政机关档案之中，再让被许可人提交，加重了被许可人没有意义的负担。尤其在当下数字行政时代，更没有必要；仅要求被许可人提交申请表，也不利于行政机关对行政许可延续申请作出全面、正确的判断。本文认为，被许可人提出行政许可延续申请，应当附有与行政许可延续相关的材料，如涉及被许可人主体资格材料、行政许可证照复印件等，尤其是应附有涉及可能影响行政许可要件变化的材料。有了上述材料，行政机关才能正确判断被许可人是否符合行政许可延续的条件。

（二）行政许可延续申请的审查范围与强度

针对被许可人提交行政许可延续申请，行政机关应当如何审查，《行政许可法》第50条没有作出具体、明确的规定。对此，有学者认为，《行政许可法》没有规定行政机关对延续申请要不要审查和审查依据，这就是赋予了行政机关可以“自由”决定行政许可有效期的权力。[11]此批评意见的切入点是正确的，但本文认为，尽管《行政许可法》第50条中没有如何“审查”的规定，因行政许可延续也是“实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”[12]作出，所以，行政机关应当根据《行政许可法》第34条规定，在作出是否准予许可延续决定之前，对被许可人提交的行政许可延续申请进行审查。因行政许可延续有其不同于初次行政许可的特点，行政许可的延续审查需要注意如下四个方面的问题。

一是一并审查初次许可的法定条件。被许可人提出行政许可延续申请是以已经获得的行政许可为前提，有时也可能是已经延续过多次的行政许可。一般来说，行政许可延续申请材料主要由两部分构成：（1）有关行政许可延续的事实、依据。（2）有关初次或者多次行政许可的事实、依据。有关（1）的申请材料纳入审查范围应该没有异议，尚有争议的是有关（2）的申请材料。因有关（2）的申请材料保存在行政机关的档案之中，所以不需要被许可人重新提交，但在行政许可延续中它们是否属于审查范围呢？对此，有学者认为，行政机关在作出是否准予行政许可延续的决定时，并不需要像作出其他行政许可决定那样，对被许可人的延续申请进行审查。[13]实务中，也有案例支持这一观点。如在“陈×等与福州市住房保障和房产管理局等复议上诉案”中，法院认为，上诉人的诉讼请求是撤销榕房许字〔2015〕6号《准予延续房屋拆迁行政许可决定书》，因此本案仅对被诉准予延续拆迁的行政许可行为进行合法性审查，上诉人提出的相关征地文件及其他审批文件早已经失效和上诉人的房屋所在地块不能办理拆迁许可证的理由，均系对房屋拆迁许可证提出的异议，不在本案审理范围。[14]对此，本文认为，行政许可合法性决定了行政许可延续的合法性，若行政许可要件已经发生变化，就有可能影响初次行政许可的合法性，进而影响行政许可延续的合法性。行政许可要件的不确定性决定了在行政许可延续审查中对初次行政许可进行合法性审查的必要性，因此，初次行政许可的事实、依据也应当纳入许可延续的审查范围。如在“黄××、黄××诉贺州市自然资源局行政许可纠纷案”中，2017年9月18日，贺州市规划局的工作人员因工作上的失误，在已经失效的《建设工程规划许可证》上签署“经批准延期，时间从2017年9月18日至2018年9月17日”并加盖公章。2018年11月21日，贺州市规划局经审查核实后，作出更正通知和撤销决定，纠正原错误的行政许可行为。[15]

综上，在行政许可延续审查过程中，应当注意如下几个方面的问题：第一，针对初次行政许可要件，行政机关可以通过询问被许可人的方式进行审查。因“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”[16]，行政机关以此种方式进行审查是有法律依据的。有时“申请人的经营条件发生变化或者增加经营项目，可能影响食品安全的，市场监督管理部门应当就变化情况进行现场核查。”[17]第二，确定被许可人对初次行政许可要件变化的申报义务。在被许可人履行申报义务的基础上由行政机关对其申报事项进行核实。此处，行政机关可以引入“行政许可要件契约化”的监管方式，进一步强化被许可人的申报义务。第三，有关行政许可的依据部分，应当由行政机关依职权进行主动审查。

二是以形式审查为主，实质审查为例外的审查方式。《行政许可法》第50条的规定未涉及行政许可延续申请的审查强度问题，这也没有法律的统一规定。从制定法和案例看，目前大概有如下三种方式：一是实质审查。即对申请材料内容是否真实、合法进行审查。如《医疗机构制剂配制监督管理办法（试行）》第21条第2款规定，原发证机关结合医疗机构遵守法律法规、《医疗机构制剂配制质量管理规范》和质量体系运行情况，按照本办法关于设立医疗机构制剂室的条件和程序进行审查。根据这一规定，行政机关针对医疗机构制剂许可延续申请进行实质审查，没有附加其他条件。二是有条件地实质审查。如《食品生产许可管理办法》第37条规定，县级以上地方市场监督管理部门应当对变更或者延续食品生产许可的申请材料进行审查，并按照本办法第21条的规定实施现场核查。本条规定中，若被许可人的生产条件及周边环境发生变化，可能影响食品安全，行政机关针对食品生产许可延续申请有权进行实质审查。案例中，也有法院支持行政机关有条件地实质审查。如在“邬××诉台州市规划局、浙江省住房和城乡建设厅规划行政许可案”中，《浙江省城乡规划条例》第49条规定，建设单位或者个人取得建设用地规划许可证一年内未取得用地批准文件，可以在期限届满前三十日内向原核发机关申请办理延续手续；申请延续的次数不得超过两次，每次延续的期限不得超过一年。对此，法院认为，根据该条款，被许可人获得许可后，只要未发生重大规划调整等情形出现，作出行政许可决定的行政机关对延续许可申请仅作程序上的审查，即只审查被许可人是否未取得用地批准文件、是否在期限届满前三十日内提出延续申请、申请延续次数是否未超过两次。[18]根据这一案例，若有发生重大规划调整等情形的，行政机关针对建设用地规划许可延续申请有权进行实质审查。三是未规定审查强度。如《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第18条规定，安全生产许可证颁发管理机关应当按照本实施办法的规定办理安全生产许可证延期手续。本文认为，若其他法律、法规、规章就行政许可延续申请审查强度问题作出不同规定，可能影响行政许可制度的统一性。在行政许可延续审查中，究竟采用何种审查强度，宜应统一到《行政许可法》第34条规定中，即形式审查为主，实质审查为例外，其他法律、法规、规章不得作出与之不同的规定。

三是无论申请是否在法定期限内提出，行政机关都应当作出审查决定。针对被许可人提交的行政许可延续申请，经审查，行政机关可以根据审查结果在法定期限内作出是否准予延续的决定。准予许可延续应当以被许可人诚实守信为前提，它包含了申请材料确保真实、合法，如一直依法从事被许可的“特定活动”，如实申报许可法定条件变化等，否则，行政机关可以作出不予延续的决定。如在“××公司诉南通市数据局不予行政许可决定及赔偿案”中，法院认为：“行政许可有效期届满，相对人未改变许可申请条件的，许可审批机关基于信赖保护原则，仍应当延续颁发行政许可，但如果申请人未遵循真实、全面申请原则取得许可，那么行政机关在延续许可时经履行全面调查职责、综合权衡公共利益和市场主体的许可利益后，认为准予延续许可申请将明显损害社会公共利益、且该公共利益显然高于私主体利益的，许可审批机关依法应当不予延续行政许可。”[19]针对被许可人超期申请如何作决定，这应当在区分“有效期届满不足三十日提出申请”和“有效期届满后提出申请”两种不同情形的基础上，基于“应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”这一立法目的做分析。如前文所述，《行政许可法》作出这样的规定，是为行政机关审查保留一个的合理时间，因此，不能认为被申请人超期申请就产生失权的法效果，更何况如采矿许可、出租车营运许可等都是以行政协议为基础，如果将被许可人超期申请作失权处理，行政机关作出不予延续决定，那么行政协议就无法继续履行，有时将严重影响公共服务的持续提供。对此，有学者认为，对逾期提交延续申请，行政机关完全有权确定是否予以受理，只不过应履行告知义务：不予受理的，应当告知被许可人重新申请许可并在取得新的许可证后才能从事原被许可的活动；决定予以受理的，应当同时告知被许可人，行政机关未能在许可证有效期届满前作出决定时，被许可人在许可证期限届满后继续从事被许可的活动的法律后果。[20]实务中，也有案例支持行政许可重新办理。[21]本文认为，若不予受理并告知被许可人重新申请许可，可能发生被许可人不能从事“特定活动”，产生如行政协议无法继续履行，公共服务无法持续提供等不利后果。因此，即使被许可人超期申请延续的，行政机关也应当依法受理、审查并作出是否准予的决定为妥。

四是附条件不再审查的情形。被许可人在行政许可有效期内符合法定条件，行政机关直接准予许可延续，不再进行审查。如《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第32条规定，企业在安全生产许可证有效期内符合法定条件的，在许可证有效期届满时，经原发证机关同意，不再审查，直接办理延期手续。创设附条件不再审查制度，一方面对被许可人有激励机制，在行政许可有效期内尽可能“遵纪守法”，另一方面能够减轻行政机关的审查负担，提高行政效率。本文赞同这一制度创新，但需要进一步明确如下三个问题：一是所附条件是否成立，由被许可人承担举证责任，“并对其申请材料实质内容的真实性负责”；二是行政机关对于所附条件是否成立，具有实质审查义务；三是事后查实不符合行政许可延续条件的，行政机关应当依照《行政许可法》第69条予以撤销。

三、行政机关逾期未作决定的法效果

针对被许可人行政许可延续申请，若行政机关在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续决定的，行政许可延续程序即告终结。但是，当行政机关逾期未作出是否准予决定时，被许可人是否还可以继续从事被许可的“特定活动”，必须在法律上加以明确，以稳定行政许可法律关系。对此，《行政许可法》第50条第2款第2句规定：“逾期未作出决定的，视为准予延续。”这一规定构造了“逾期—准予”的行政许可延续程序。

（一）法规范结构：“逾期未决定”

将行政机关作出是否准予延续的决定时间限定在该行政许可“有效期届满前”，目的是为了保持该行政许可与许可延续之间在法效力上无缝衔接，稳定行政许可已经形成的经济、社会秩序。在“逾期未决定”中，以下三个问题需要作进一步讨论：

第一，行政机关能否延长延续决定的期限。当行政机关有正当理由不能在该行政许可“有效期届满前”作出是否准予延续的决定时，能否依照《行政许可法》第42条的规定延续决定期限，值得讨论。从形式上看，许可延续决定也是行政许可决定，该条作为行政许可期限的一般规定应当适用于许可延续决定。但本文认为，《行政许可法》第50条第2款对于行政机关逾期未决定的，已经规定了法效果，且该法效果有利于被申请人。该条款的立法目的在于，当行政机关未在该行政许可“有效期届满前”作出是否准予延续的决定时，既不赋予被申请人有向法院提起履职之诉的权利，又没有明示行政机关可以适用《行政许可法》规定的“延期”程序，而是直接以立法方式决定了“逾期未决定”的法效果。因此，若认为在许可延续中行政机关可以依照《行政许可法》第42条的规定作出延期决定的期限，则有悖于《行政许可法》第50条第2款的立法目的。

第二，行政机关逾期作出延续与否的决定。《行政许可法》第50条第2款规定“逾期未作决定的，视为准予延续”，这能否阻却行政机关逾期作出是否准予延续的决定，并非没有讨论空间。行政机关在行政许可有效期届满之后未作出决定，依法应当“视为准予延续”。这种通过推定方式实现行政许可延续程序的闭环，是《行政许可法》采用的方案。但是，在制定法体系中，也有立法例没有否定行政机关逾期作出决定。如《排污许可管理办法》（2023）第24条第2款规定，排污单位未依照规定提前六十日提交延续申请表，审批部门依法在原排污许可证有效期届满之后作出延续排污许可证决定的，延续后的排污许可证有效期自作出延续决定之日起计算；在原排污许可证有效期届满之前作出延续排污许可证决定的，延续后的排污许可证有效期自原排污许可证有效期届满的次日起计算。从法效果上看，行政机关逾期作出许可延续决定无论是否准予，因“逾期”的法定效果“视为准予延续”，由此，对被许可人延续申请存在两个“行政许可决定”，有违反一事不再理的程序性规则之嫌。因此，从程序性规则意义上讲，“视为准予延续”构成了阻却行政机关逾期作出决定的法律障碍。进而言之，这里需要分两种情况讨论。

一方面，逾期作出准予决定。即行政机关在行政许可有效期届满之后作出准予延续决定，这与“逾期未作决定的，视为准予延续”法效果重合。对于被许可人而言，未损害其合法权益，一般不会提出异议，若利害关系人有异议，只能针对行政机关作出的准予延续决定提起行政救济。“视为准予延续”是基于立法而产生的法效果，不能成为行政救济客体，但这里是否存在行政机关怠于履职之嫌，存在讨论空间。如若行政机关认真履行审查职责，可以发现被许可人已经不符合许可延续的法定条件，但因行政机关怠于履职，导致“视为准予延续”的法效果产生。由此可见，此处也有可以提起履职之诉的法律空间。若行政机关针对被许可人提出的行政许可延续申请逾期未作决定，是否构成不履行法定职责，有案例予以认同。[22]本文认为，行政机关逾期未作决定固然是不履行法定职责，从行政救济角度，尽管产生了“视为准予延续”，满足了被许可人提出申请的目的，但是，若有诉的利益，被许可人仍然可以寻求行政救济。

另一方面，逾期作出不准予决定。因“逾期未作决定的，视为准予延续”法效果已经产生，行政机关再作出一个不予延续决定，在法效果上与“视为准予延续”直接发生冲突，此时，行政机关作出的不予延续决定是否具有否定“逾期未作决定的，视为准予延续”之法效果，可能不可一概而论，需要视具体情况而定。若“视为准予延续”下被许可人不符合延续法定条件，应当承认行政机关作出的不予延续决定具有否定“逾期未作决定的，视为准予延续”的法效力，而若被许可人符合延续法定条件，行政机关逾期作出的不准予延续决定法效果，则应被否定。对此，被许可人可以通过行政救济请求依法撤销该不准予延续决定，行政机关也可以根据《行政许可法》第69条予以撤销。

（二）法规范效果：“视为准予延续”

《行政许可法》第50条第2款规定，若行政机关“逾期未决定”，则对被许可人行政许可延续申请产生“视为准予延续”的法效果。[23]这种采用立法技术解决因行政机关针对行政许可延续申请“不履行审查职责”可能产生的行政争议，在有可能与公共利益、第三人利益发生冲突的情况下，选择了优先保护被许可人权利的方案，即由立法机关直接赋予“逾期—准予”的法效果，被许可人不需要通过提起履职之诉等行政救济，即可以获得行政许可延续的权利，凸显了该条款对被许可人实效性权利保护的功能。这是一种暂时性权利保护措施，[24]具有充分保护被许可人合法权益的立法目的。围绕“视为准予延续”，有如下几个问题尚值得讨论。

第一，“视为”的性质。关于“视为”的性质，学界有两种观点：一是推定说。如有学者认为，当行政许可有效期限届满，而行政许可机关未能对行政许可延续申请作出决定这一消极法律事实发生时，就自然产生推定延续的法律后果，而不管申请人是否在实质上具备行政许可延续条件。[25]也有案例采用“推定说”。如在“×出租车公司诉夹江县审批局行政许可案”中，法院认为：“许可机关的拖延受理、职权交接不畅等因素，是导致在申请人原行政许可已到期后迟迟未作出是否准予决定的重要原因的，应依照行政许可法第五十条第二款规定的情形，对已到期仍未作出的原行政许可推定为默示准许。”[26]二是拟制说。有学者认为，用“推定延续”的表述来涵盖该条款的法律意图，混淆了“推定”与“拟制”二者之间的关系与界限。该条款所表达的应当是“拟制许可处分”。[27]本文同意推定说。推定和拟制都是一种法律方法，用于解决法律适用中的特殊难题。它们的共性都是A事实和B事实之间的关系问题。A事实是已知的事实，B事实是需要通过推定或者拟制获得的。但是，在推定之下，B事实是不确定的，如逾期不作决定，我们根本不知道行政机关是否准予，因此，通过已知的A事实——如“逾期不作决定”，推定出Y事实——“准予延续”；在拟制之下，理性人都明知B事实——如（《中华人民共和国民法典》第25条）“经常居住地”不是A事实——“住所”，但法律把它拟制为A事实——“住所”[28]。推定结论若有相反证据可以推翻，但拟制则是法律规定，不可推翻。就本文所涉论题而言，若有证据证明行政机关在有效期届满前作出了不准予延续的决定，但因被许可人自身原因未收到书面决定，则可以推翻“视为准予延续”的推定。

第二，行政许可延续的性质。关于行政许可延续行为性质，学理上有三种学说：一是“延长说”。即行政许可延续是有效期的延长。[29]“延长说”将初次行政许可和行政许可延长视为一个行政许可，所谓“延续”就是行政许可法效果在时间上面向未来的延长。因此，不需要审查初次行政许可的合法性，只要没有时间上的限制，如行政协议履行时间等限制，被许可人可以一直获得许可延续。也正是在这个意义上，“视为准予延续”具有正当性。二是“重新说”。即行政许可延续无论是“有效期延续”还是“视为准予延续”，本质上都是重新作出独立的行政许可。[30]“重新说”是将初次行政许可和行政许可延续看作两个独立的行政行为。如果采用“重新说”，那么，一方面它否定了行政许可有效期的法律意义，另一方面行政许可延续申请条件应当和初次行政许可申请内容相同。三是“区分说”。即将行政许可区分为特许和一般许可，前者是“重新说”，后者采“延长说”。[31]“区分说”的前提是行政许可的分类。“区分说”看到了特许的特殊性，采用“延长说”不利于公平竞争利用自然资源、公共资源，实现其效益最大化。如有学者认为：“特许事项‘公共利益’目的设定和社会资本利润追求之间紧张关系的调和程度，内在地支配着行政特许实施的条件、标准、期限和程序。行政特许一般不适用延续条款，期限届满，应通过公平竞争程序实现行政特许的全面‘更新’，只是基于应急原则等要求，才有行政特许延续的有限空间。”[32]这一观点也有相关的立法例支持。如《市政公用事业特许经营管理办法（2015修正）》第16条规定，特许经营期限届满后，主管部门应当按照本办法规定的程序组织招标，选择特许经营者。但是，若针对特许采用“重新说”，可能会严重影响特许形成的行政许可法律关系持续、稳定。所以，也有立法例规定特许采用“延长说”。如《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第40条第1款规定，特许经营期限届满后确有必要延长的，行政机关按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。本文认为，分类处理的确是可以较好处理这个问题的方法，因为在不分类的基础上，无论是“延长说”还是“重新说”都有自身的不足，但在分类基础上将特许延续纳入“重新说”，并未能克服“重新说”的不足。因此，关于行政许可延续的性质，“区分说”具有可采性。

第三，本款未尽的规定。通过上面分析可知，《行政许可法》第50条第2款本身的严密性上存在诸多问题，大概举要如下。第一，未关照对例外情形的处理。一律“视为准予延续”排除了针对行政许可延续例外情形需要不同的处理方式。无论从学理论证还是司法实务需要看，承认对行政许可延续中的例外情形作不同处理均具有充分的正当性。因为有的行政许可在有效期届满时已经不再符合法定条件，但其在行政机关逾期而未作出决定时被“视为准予延续”，这种推定结果是一个实质不合法的行政许可延续。因此，在案例中有的法院甚至直接否定“视为准予延续”的推定。如在“安吉县昆铜独山头明江石矿与安吉县国土资源局不履行颁证法定职责纠纷上诉案”中，上诉人明江石矿认为被上诉人未在法定期限内对其申请作出决定即为准许，应向其颁发采矿许可证，对此，法院认为，在行政法理论中，将行政机关的沉默推定为批准申请，但在实践中对于涉及重大公共利益和重大公共安全的许可事项，并不等同于对任何行政机关时间上的拖延即视为默示批准，而必须经过对其实质要件的审查。本案中，被上诉人的未作出处理决定并不能推定即准许上诉人延续开采。上诉人的上诉理由系对法律条文的片面理解，本院不予采纳。[33]尽管本案法院的裁判理由是值得讨论，甚至可以认为它没有依法裁判，但是，裁判理由论及的“但在实践中对于涉及重大公共利益和重大公共安全的许可事项，并不等同于对任何行政机关时间上的拖延即视为默示批准，而必须经过实质要件的审查”之说，并非没有可取之处。在相当程度上，此案例反射出《行政许可法》第50条第2款的明显立法缺陷。第二，事后撤回、撤销权。基于推定这一法律技术，“视为准予延续”等同于行政机关作出了一个准予行政许可延续决定。若符合或者不符合法定条件的，行政机关应当有权根据《行政许可法》第8条、第69条分别行使撤回权、撤销权。第三，“视为准予延续”法律责任分担。若视为准予许可延续的被许可人不符合法定条件，如驾驶执照的被许可人因丧失部分行为能力发生了交通事故、食品生产安全许可的被许可人因卫生不符合法定条件生产了不合格食品引发中毒事件等，此等法律责任在行政机关、被许可人之间如何分配，这也是《行政许可法》第50条规定未回答的问题。

（三）修正方案

可以看到，《行政许可法》第50条规定存在多处适用性缺陷，其背后可以看出来的立法理由也有不尽充分、合理之处，更重要的是，面对法院遇到的问题，本条规定确实难以应对。基于此，本文提出如下修改方案：第一，分类适用。即在适用“视为准予延续”时，应当区别不同的行政许可：一是有数量限制的许可[34]与无数量限制的许可。有数量限制的许可，因存在潜在的申请人，若适用“视为准予延续”确有剥夺潜在申请人申请权之嫌，所以可以适用“重新许可”制度。二是普通许可与特许。因特许往往以一个法律关系为基础，如采矿许可，如果采用“重新许可”，开放给其他公民、法人或者其他组织申请，则不利于法律关系持续、稳定，因此，此种情形可以适用“视为准予延续”。第二，“但书”条款。即原则上采用“视为准予延续”方案，但是，在“但书”中规定可以适用如下两种除外决定适用的情形：一是逾期可以作出许可与否决定。行政机关即使逾期也可以作出是否准予延续许可的决定，可以否定“视为准予延续”的法效果。二是视为驳回延续申请。行政机关逾期不作出决定，可以产生驳回许可延续申请的法效果。

四、结语

创设行政许可有效期使得被许可人难以终身拥有行政许可，客观上打断了被许可人能够安排自己长期的生产、生活计划。创设行政许可有效期是平衡被许可人与公共利益、第三人利益的较优选择。正如庞德所说：“社会生活情势的不断变化要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形式不断作出新的调整。因此，法律秩序就必须既稳定又灵活。”[35]上述法理即适用于调适行政许可延续中权力与权利的关系。针对被许可人的延续申请，围绕行政机关未能在有效期届满前作出是否准予延续的决定而产生“视为准予延续”的法效果之争论，在相当程度上反映出当年制定《行政许可法》时理论准备的不够充分性，也与行政实践需求严重脱节，以至于有的法院难以依法裁判。法规范与个案之间是一种一般与个别的关系，中间存在的断裂通常应由行政机关、法院以法技术的方式加以连接，但如果这种断裂过大、过深，那么即使法技术高手也无能为力。《行政许可法》第50条规定正是如此。因此，我们期待将来《行政许可法》修改时，由立法机关来缝合这一断裂。

【注释】

[1]《行政许可法》第50条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”

[2]参见王太高：《论我国行政许可延续立法之完善》，载《法商研究》2009年第5期，第126页。

[3][美]罗科斯·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年版，第2页。

[4]参见《行政许可法》第4条。

[5]参见《机动车驾驶证申领和使用规定》第14条第1项第5目。

[6]参见《机动车驾驶证申领和使用规定》第79条第1款第5项。

[7]参见《互联网上网服务营业场所管理条例》第9条。

[8]参见王太高：《行政许可延续制度研究》，载中国法学会行政法学研究会编：《服务型政府与行政法——中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集》，浙江工商大学出版社2009年版，第632页。

[9]参见肖泽晟：《论许可证有效期的延续——基于〈行政许可法〉第五十条的解释》，载《浙江学刊》2016年第3期，第150页。

[10]参见《行政许可法》第70条第1项。

[11]参见王太高：《论我国行政许可延续立法之完善》，载《法商研究》2009年第5期，第123页。

[12]参见《行政许可法》第4条。

[13]参见王太高：《行政许可延续制度研究》，载中国法学会行政法学研究会编：《服务型政府与行政法——中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集》，浙江工商大学出版社2009年版，第629页。

[14]参见福建省福州市中级人民法院（2016）闽行终363号行政判决书。

[15]参见广西壮族自治区贺州市八步区人民法院（2019）桂行初25号行政判决书。

[16]参见《行政许可法》第31条。

[17]参见《食品经营许可和备案管理办法》（2023）第34条第2款。

[18]参见浙江省台州市椒江区人民法院（2016）浙行初00015号行政判决书。

[19]江苏省南通市中级人民法院（2024）苏行终582号行政判决书。

[20]参见肖泽晟：《论许可证有效期的延续——基于〈行政许可法〉第五十条的解释》，载《浙江学刊》2016年第3期，第153页。

[21]参见吉林省梨树县人民法院（2020）吉行初14号行政判决书。

[22]参见湖北省随州市曾都区人民法院（2017）鄂行再1号行政判决书。

[23]类似的立法例，如《集会游行示威法》第9条规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。”

[24]参见徐晓明：《行政许可超期推定延续法律效力问题研究》，载《浙江学刊》2015年第3期，第150页。

[25]参见肖泽晟：《论许可证有效期的延续——基于〈行政许可法〉第五十条的解释》，载《浙江学刊》2016年第3期，第152页。

[26]四川省乐山市中级人民法院（2022）川行终53号行政裁定书。

[27]颜璐：《“视为准予延续”条款的纠纷解决功能论析——对〈行政许可法〉第50条第二款的再解读》，载《黑龙江省政法干部管理学院学报》2020年第5期，第11页。

[28]参见何家弘：《司法证明方法与推定规则》，法律出版社2018年版，第196页。

[29]参见肖泽晟：《论许可证有效期的延续——基于〈行政许可法〉第五十条的解释》，载《浙江学刊》2016年第3期，第149页。

[30]参见李家瑾：《论行政许可延续的制度溯源及适用完善》，载《湖南警察学院学报》2023年第3期，第32页。

[31]参见肖泽晟：《论许可证有效期的延续——基于〈行政许可法〉第五十条的解释》，载《浙江学刊》2016年第3期，第149-150页。

[32]倪洪涛：《论行政特许延续的阻却》，载《行政法学研究》2018年第1期，第46页。

[33]参见浙江省湖州市中级人民法院（2009）浙湖行终字第25号行政判决书。

[34]参见《行政许可法》第57条。

[35][美]罗科斯·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年版，第2页。