在某个领域、某个具体的阶段，提倡和推进委托专家、组织承担立法起草工作，作为政府立法的一种补充，不仅是合法的，而且也是确保立法的民主性、科学性乃至权威性的内在要求，是参与型行政理念的具体化，应当予以不断完善和长期坚持。但有地方据此提出“政府立法回避”，主张推行政府立法回避制度，这不仅违背了行政法治原理，构成了对行政组织法原理的破坏，而且直接违反规章制定程序条例，既不利于政府立法资源的充分利用，也不利于整个行政系统的协调和整合。如果将“政府立法回避”贯彻于专家、组织起草的始终，将这种本来应当定位为补充性立法的方式泛化为一般立法方式的话，则是对组织法原理的破坏。我国宪法和组织法将行政立法规定为特定行政机关的法定职责，有关法规将行政立法的起草或者组织起草规定为相关部门或者机构的法定职责。所以，实行所谓政府立法回避不具有合法性。

现代法治国家普遍注重立法过程中广泛吸纳民意，但这并不意味着立法主体多元化了。并且，根据规章制定程序条例的规定，规章起草阶段应当充分征求相关部门的意见，确保相关部门的广泛参与。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。所以，在立法起草阶段实行回避是违法的。

立法过程是表达、协调和分配利益的过程，要求起草人员对相关部门和领域的实际状况有深刻而全面的把握，需要高度负责地进行推敲。从经验论的角度来看，不涉及部门利益的行政法规、规章和行政规范性文件几乎不存在。如果针对大量的政府立法起草工作全面推行所谓“政府立法回避”，不仅将导致相关法定立法部门法定职责的不履行，造成政府立法资源的严重浪费，而且将会因受委托的专家或者社会组织不熟悉各领域的专业、欠缺必要的信息和技术而难以确保立法质量，从而导致相关立法看似公正却不具有实效性，使得政府一系列的实际工作无法开展。

立法既然是一种公共产品，它当然应该具备广泛的民主性和公益代表性。正是基于这种民主政治原理，为确保行政立法的民主性和科学性，现代国家普遍注重行政立法中的民主参与，积极推进参与型行政，并确立了一系列相互配套的制度。其中，听证会、座谈会、专家论证会、草案的公布、公众评议乃至起草的委托等，构成了立法民主化和科学化的制度保障。

完善立法参与机制是克服行政立法中不正当的部门利益等倾向的重要保障。这种参与机制也应当包括相关部门的参与，而不是令其回避。在立法形成阶段应该充分尊重各部门各领域行政权运作的客观规律，确保各方参与渠道畅通、利益表达和反映全面、充分，这样才能实现民主立法、科学立法的目标。

我认为，所谓“政府立法回避”是地方政府在建设法治政府过程中创新机制的一种尝试，这种勇于创新的精神值得充分肯定。但是，创新机制，转变工作方式和方法，需要基于现有法律规范展开，而不应无视现有法律规范对相关立法职责的规定，推行所谓政府立法回避制度。

文章来源：北京日报/2007 年/11 月/26 日/第018 版 发布时间：2008/3/8