试论行政行为之目的
[关键词] 行政行为的目的 利益
Abstract: There still exist some gaps in the study on the internal characteristics of the administrative process. In order to fill one of the gaps and expand the contents of the principle of reasonableness, I make an effort to absorb some studyings in the field of philosophy and discuss the purpose of the administrative process:At first, study the definition of the purpose of the administrative process, then analyze its two primary categorications and three kinds of functions――(1) start the administrative process; (2) control and lead the administrative process and (3) evaluate the administrative process. At length, try to find ways to right the purpose of the administrative process .
Key words: the purpose of the administrative process interest.
法律以行为的外在方面为评价重心，并不是说法律对行为的内在方面可以忽视，要准确地把握行为的法律性质和意义，确定行为的法律效果，就必须深入到行为的内在方面。行政法学界对行政行为的研究颇为广泛深入，已从行政行为的概念、特征、分类、运行过程等诸多角度对其展开论述。但笔者以为在有关行政行为的内在属性方面尚存在一些空白点，本文即拟从行政行为的目的角度，并吸收哲学、心理学的研究成果，来对行政行为进行探讨。这是深入研究行政行为的需要，也是充实行政合理性原则研究的需要。
一、行政行为之目的概述
恩格斯曾在一文中指出，“在社会历史领域为进行活动的，全是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的。”行政主体实施行政行为同样是有目的的。根据权威工具书的界定，目的是指活动主体在观念上事先建立的活动的未来结果。相应地，行政行为的目的即可作如下界定：它是指行政主体在行使行政权过程中所考虑的通过行政行为来达到的效果。这一界定包含着以下几个方面涵义：第一，行政行为的目的是行政主体在行使行政权过程中所考虑的，而不是行政相对人所期望的，两者可能重合也可能不重合；第二，行政行为的目的是行政权运行过程中产生的，可能是启动阶段也可能是中间环节，也可能是结尾阶段；第三，行政行为的目的是通过运用行政行为这一手段来实现的，行政主体不可能为实施行政行为而实施行政行为，实施行政行为只是一种手段、工具，是实现目的的方法途径。行政行为的目的必须通过行政主体运用行政行为来实现。
那么，行政行为的目的到底是什么呢？按照通说，行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为，换言之，即行政机关本于行政职权所为公的意思表示，而发生公法上效果的行为。从某种意义上说，行政行为就是行政权的运用。然而我们知道，无论是从权力脱胎于权利的角度来看，还是从社会现实及一些词语诸如“以权谋私”所反映的现象来看，行政权运行的目的即行政行为的目的在于实现一定的利益。正如马克思思主义经典作家所指出的那样：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”用哲学的话来解释利益就是人们通过社会关系表现出来的不同需要，其实，就是指精神上和物质上所得到的好处。行政行为的目的就是行政主体通过行政行为所要实现的利益或好处。
为了更清楚地认识行政行为的目的，这里有必要对其进行分类研究。首先，可以从概括程度大小的角度将行政行为的目的划分为抽象目的和具体目的，具体目的就是指行政主体在实施某一项行政行为（包括具体行政行为和抽象行政为①）当中所具有的目的，诸如行政许可当中就是要为行政相对人解禁实现其经营权益等；行政复议当中就是要实现复议申请人的救济权利；制定某一行政规范性文件保护农民不受“三乱”侵犯的权益。抽象目的是对具体目的的高度概括，是要实现行政相对人的合法权益②，实质就是要实现公共利益。行政行为这一抽象目的需通过各种行政行为将其具体化为具体目的，从而使这一目的由主观思维活动的领域进入现实的实现过程。其次，可以从行政行为目的的正当性来将其划分为正当目的与非正当目的，权力的目的在于追求一定的利益，而追求什么样的利益就要看权力行使者的不同了，由于权力行使者个人层次不同以及制度的制约完善程度不同，权力的行使者就可能会追求以下几种不同的利益：（1）个人利益，即一己之利；（2）集团利益，集体腐败由是产生；（3）地方利益，搞地方割据产品封锁即属其列；（4）公共利益，即为公民为社会谋取福祉。很显然，行政权为公共权力，行政主体当然要实施公务谋取公共利益，这才是行政行为的正当目的，而追求个人利益、集团利益以及地方利益等自属行政行为的非正当目的，是行政权的异化――“行为主体为其特殊利益而滥用权威或偏离公共职责的现象，”必须采取相应措施和制度予以防止和摒弃。
二、行政行为目的的功能
下面把行政行为的目的置于行政行为运行过程中进行研究，考察其究竟具有何种功能，能发挥什么样的作用。每一个实际存在的行政行为都具有过程性，换句话说，都呈现为一种时间上的持续过程，都包含若干程序环节和发展阶段。行政行为的目的在行政行为运行过程中发挥重要的作用，启动、控制行政行为的运行，并渗透于其中。下面逐一论述。
1、行政行为的目的是行政行为运行的初始环节
需要和利益是形成目的的客观基础。需要产生利益，目的是被意识到的利益。
行政主体在提出和设定目的的时候，总是表现出对某种外部现实对象的需要。例如，行政相对人认为其合法权益受到行政机关的侵犯而提出复议申请，行政机关基于保护相对人复议申请权的需要就需启动行政复议程序，对申请事项进行审查，从而保障相对人的合法权益不受非法侵犯。这样由于相对人的申请而产生了需实施行政行为的目的，这种启动行政行为的方式是消极的被动的，也是与机械依法律行政思想相适应的，没有相对人行为的刺激就不会产生启动行政权行为的动机。然而现如今行政法随着社会的发展，其思想和理论已由消极、机械的法治转变为积极、机动的法治，提倡积极行政，提供行政服务，以收福国利民之效。行政主体适应现代经济与社会的发展及其对行政管理的需要，基于对行政行为的抽象目的的追求，而形成一种动机，启动了行政行为。最典型的例子就是行政指导，行政机关实施积极行为，主动为相对人提供服务，进行指导。
行政行为的目的的提出在本质上就表明对当下客观现实现象的不满足，需要通过实施行政行为改变这种不满足的状态。行政行为的目的毕竟是主观范围的事物，仅仅靠其自身力量，不管它如何强烈地膨胀、扩张，也是不能实现任何利益的。行政行为的目的其意义和力量就在于它使得行政主体产生一种强烈意志，需要启动行政行为去满足实现某种利益的需要。这样，行政行为的目的就成为行政行为运行的前提和起点，成为行政行为所要达到的目标效果在行政主体观念上预先建立起来的主观形象，为行政行为的运行提供了动力。
2、行政行为的目的是行政行为运行的内控因素。
行政行为在启动之后，即沿着为既定目标所设定的程序运行。行政行为的目的可以左右控制行政行为的运行方向以及运行速度。如前所述，行政行为只是实现目的的一种手段，而手段的适当性必须依赖于它的合目的性。是否符合行政行为的抽象目的，关系到行政行为的具体目的是否正当，关系到行政行为是否适当乃至是否合法。行政行为总会按照其预先被设定的目的或者临时产生的（可能是已不符合原定目标，或正当或不正当）选取最宜实现其目的的方式去运行。正当的行政行为目的会促使行政行为沿着法定的轨道以最大的效率运行下去，而不正当的行政行为目的则会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为，千方百计地阻碍公共利益的实现，而想方设法地达成其自身的利益。行政行为的目的决定着行政主体活动的方式和性质。
还须一提的是，行政行为的目的还具有指引功能。主观观念中的目的虽然自己由于缺少现实的物质力量而不能实现自己，但它内在地具有否定自己的主观性、取得客观实在性的强烈趋向。行政行为的目的在一开始虽然是属于主观观念形态的东西，但它是行政主体实施行政行为时已经被自觉意识到了的具体动机，为行政行为的运行规定指向未来的明确的具体方向。实践中存在这种情况，由于法律法规在某些环节上规定得模糊甚至没有规定，行政行为实施到这一步的时候就产生了无法可依的困境，行政行为该向何方去，就是由行政行为的目的来指引了。行政主体就应该本着行政行为的次抽象目的（行政法规规章所设定的目的）乃至抽象目的（实现公共利益）去实施行政行为，从而弥补某些环节上有法难依、无法可依的漏洞，使行政行为能够沿着合法合理的轨道运行下去。
3、行政行为的目的贯穿和渗透到整个行政行为运行过程及其结果之中。
行政行为的目的的提出和设定总是表现出对某种外部现实的不满足，行政行为的实施就是要去改变这种不满足的状态，实现主观形态的目的。主观目的必须而且只有凭借行政行为这一手段桥梁的接引、引渡，才能一步步地由主观不实的此岸过渡到客观现实的彼岸，这是一个现实化、实在化或对象化的过程。从行政行为目的的设定到行政行为目的的实现或最终不可实现的过程，实质上就是行政行为运行的全过程。故而，行政行为最终实现的结果必然体现着行政行为的目的，是一种主观与客观的现实统一，或是相对人行政权益的实现，或是公共利益的未能实现，或是行政主体非正当利益的实现。
因而，行政行为的目的又具有了一种评价功能。我们可以从融行政行为目的于一体的行政行为结果当中看出行政行为的目的是否正当，从而为判断行权行为的合法性提供依据。我们可以将具体行政行为的目的与抽象行政行为所设定的目的的相比较，来判断具体的行政行为目的是否正当；可以将抽象行政行为所设定的目的这一行政行为次抽象目的与行政行为的抽象目的相比较，来判断抽象行政行为的正义性。这种比较评价可指引行政主体按照法律的规定、按照行政行为的抽象目的来处理行政法律关系，更好地运用行政行为去实施法律调节。
三、如何使行政行为目的正当化
从上面的论述当中，我们可以看出行政行为的目的具有多样性，而行政行为目的在于行政行为的运行当中又起着十分重要的作用，行政行为目的是否正当直接关系到行政职能的实现与否。因此必须设法使行政行为目的正当化，从而为行政权的合法行使提供正方向的推动力，提高行政效率，实现最大化的行政效果。下面我将从行政法律关系四种主体：（1）行政权力配置主体（2）行政主体（3）行政相对人以及（4）监督主体的角度对使行政行为目的正当化途径略作分析。
第一，从行政权力配置主体的角度来看。行政权力配置主体是指有要权创设和配置国家行政权力及行政政事务的机关，在我国即为国家权力机关或言立法机关。立法机关总是基于一定的目的而授予行政机关以行政权，法律授权的目的实质就是行政行为的抽象目的，是对行政权的一个重要限制，为行政人员的行为提供原则性指导。这里就需要立法机关加快立法，提高立法质量，使行政行为运行的各个环节均有法可依；将行政行为抽象目的分解为若干个明确的具体目的，从而使行政行为运行轨道清晰化，控制行政权特别是行政自由裁量权的滥用。
第二，从行政主体自身的角度来看。美国心理学家马斯洛曾把人的基本需要由低到高划分为五个层次；生理的需要，安全的需要，归属和爱的需要，尊重的需要以及自我实现的需要。只有在低层次的需要满足之后人才会去追求高层次的需要。据此，行政主体应首先满足自身低层次的需要，为行政公务人员无后顾之忧提供物质和制度上的保障。要使行政行为的目的正当化还需对行政公务人员进行强化和刺激，实施奖励与惩罚等外部因素对行政行为进行直接强化，通过树立一定的榜样来进行替代性强化③，还需对行政公务人员进行教育培养，使其自我监督自我强化。法国思想家托克维尔曾指出，一个人可以因一次光明磊落的行动而争得人民的好感，但他要保证得到周围人的敬爱，就需长期不断地服点小务和做点不被人注意的好事，养成始终为善的习惯，经常被誉为廉洁奉公。⒃在行政机关人员端正了动机、强化了为人民服务的观念之后，他们就乐意将法律授权的目的解释清楚，再分解为若干个小的具体目的，从而保证不偏离原定目标。
第三，从行政相对人的角度来看。以行政主体行政行为的对象是否确定有标准，可以将行政相对分为特定相对人和不特定的相对人。不特定相对人可以发挥其广泛的监督作用，上文提及的评选，就是要在不特定的相对人当中进行。这在某些地方已有试验，行政机关让自己的服务对象为自己打分。当然，在评定当中，相对人的打分只能是占一定份额，而不能完全以之为论据来评价行政公务人员，以防有失偏颇。特定相对人在具体的行政程序也可以发挥具积极作用，密切注视行政行为运行的每一环节，检验其与法定程序及法定目的是否相符。
第四，从监督主休的角度来看。这里只提三种主体，首先是权力机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，受其监督。这种监督是国家对行政机关全面监督，也是最高权威的监督。但对行政行为目的的监督，一般应仅限于运用法律监督的方式，即对抽象行政行为所设定的目的进行监督，看其是否符合对公共利益的追求，发挥备案、批准制度的作用，而不必对行政行为进行太多的具体监督。将对具体行政行为运行目的的监督交给司法机关去完成。其次是人民法院。行政诉讼制度的存在犹如一支达摩克利斯剑悬于行政机关的头上，促使行政机关首先进行自我约束。现在的行政诉讼制度主要是对行政行为的合法性进行审查，而仅对行政处罚显失公正的及滥用权力的情况进行合理性审查。滥用职权或显失公正往往不是因为违反某一明确的具体规定，而是违反法律的目的、精神、原则，不合理达到一定程度之后就构成不合法。其实，由于行政行为的目的总会体现于行政行为结果之中，故而即使是对行政行为合法性进行审查，也常会包含着对行政行为的目的的审查。审查其目的，也是一条对合法性审查的途径，再次就是检察院。在我国，检察院进行行政监督的范围还很小，权力也很弱，有必要改进和完善检察院的监督。有一点必须纳入将来完善了的检察制度之中：行政机关赋予了行政相对人权益，但却不符合实现行政行为抽象目的――公共利益的要求，导致公共利益的丧失，检察院有权作为原告取代获益而不会起诉的行政相对人对行政机关提起行政诉讼。
注释：①只是前者较后者更具体更直接，因此可将后者所具有的目的称为次抽象目的。
②薛刚凌先生曾在其《论行政法的目的、手段与体系》（《政法论坛》1997（3）第94-100页）一文中引进“行政权益”的概念，这确是一较为抽象的概念，可作为本文所述之“行政行为的抽象目的”的内容，只是其界定尚欠妥当。
③让我有点不理解的是现在年年建行“十大青年”“十大检察官”等先评选，为什么多来几个“十佳公务员”的评选呢？在各地市各省乃至全国范围内进行这样的评选是有其积极意义的。
作者简介：王贵松(1977-)男，安徽无为人，安徽淮北煤炭师范学院政法系教师，235000
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文章来源：《浙江政法干部管理学院学报》2001年第1期 发布时间：2007/12/24