美国社会保障行政中的行政法官

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美国社会保障行政中的行政法官

|作者：作者：高秦伟 |日期：2009-06-08 |访问量：

美国社会保障行政中的行政法官

高秦伟^*

（原文载杨建顺主编：《比较行政法：给付行政的法原理及实证研究》，中国人民大学出版社2008年版。）

一、引言

二、美国联邦行政法官概述

三、行政法官在社会保障行政中的工作流程

（一）概况

（二）行政法官的职权与工作流程

四、行政法官在社会保障行政中的角色定位

（一）角色定位的三种模式

（二）行政法官与社会保障署之间的关系

（三）行政法官与申诉委员会之间的关系

（四）行政法官与州机关之间的关系

（五）行政法官与医学专家之间的关系

五、司法审查过程中的社会保障行政法官

（一）概况

（二）法院对行政法官的要求

六、社会保障行政法官面临的挑战与改革方案

七、结语

一、引言

与其他的普通法国家（如英国、加拿大、澳大利亚、南非）相比，行政法官（administrative law judges）是美国行政法律体制中独具特色的职位，常常被学者们称为是“隐藏着的司法官”。作为联邦政府的雇员，行政法官为所属行政机关举行听证，依据法律作出决定。在现代福利与规制国家之中，行政法官每天处理着大量的行政案件（如1980财政年度，社会保障署的行政法官完成了252023个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审结了192475项案件；而在2003财政年度，社会保障署的行政法官处理了602009个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审理了12948项案件），案件内容涉及到银行合并，劳工关系，核能、天然气、电力等资源能源的分配与费率，消费者产品保护，社会保障给付申请，工人赔偿，煤矿与其他工业的健康与安全，跨州贸易，证券规制，跨国贸易，通讯，食品与药品等等。尽管他们的决定是初步的，要受到行政机关或者行政首长的审查，但在实践中其大多数后来均成为了行政机关最终的裁决。那么行政法官究竟在行政机关的运作之中处于一个什么样的位置，其又是如何有效并公正地展开工作的，均值得我们去研究。本文拟就此问题进行探讨，为了使问题更加深入，我选择了美国联邦行政法官数量最多的机关即联邦社会保障署（the Social Security Administration, SSA）。目的在于研究行政法官如何在社会保障行政中发挥自己特有的作用，如何充分保障行政正义以及全面提升行政效率，其对中国的社会保障行政又有何种借鉴意义与内容。文章的框架结构将首先综述美国联邦行政法官的概况，其次介绍美国联邦行政法官在社会保障行政中的工作流程，接着分析美国联邦行政法官在社会保障行政中的角色定位，深入探讨其与社会保障署申诉委员会的关系、与医学专家之间的关系。并在此基础上，探讨其与法院之间的关系，最后作出结论。

二、美国联邦行政法官概述

继联邦州际商业委员会等独立规制机关成立之后，美国新政时期也创立了许多的集执行、立法与裁决权力于一体的独立机关，这些机关使用听证审查官（hearing examiners）来辅助行政首长作出裁决与形成政策，起初这些官员从属于这些机关，后来，由文官委员会（the Civil Service Commission, CSC）管理，目前则由人事管理委员会（the Office of Personnel Management, OPM）来负责他们的任命、晋升、任期、薪酬等。1972年文官委员会将“听证审查官”的名称改称为“行政法官”。此外，为了防止行政法官受到所在行政机关的干扰，根据相关法律规定行政法官的免职需要经功绩保护委员会（the Merit Systems Protection Board, MSPB）听证之后方可生效，且所属行政机关也不能评估行政法官的工作绩效。自此行政法官司法化的倾向越来越浓厚，行政法官独立形成团队（a concept of a unified independent corps）的建议尽管一直未被美国联邦层面采纳，但至少其从侧面推动了行政法官的司法化走向。当然这种司法化主要是从功能意义来的，行政法官可以中立、无偏私、独立的身份作出决定，它在裁决中听取双方质证，作出书面决定。但与真正的法官相比，他们仍然缺乏法律解释的裁量权。

早期的听证审查官为什么要独立于所属机关呢？因为在美国新政时期，越来越多的独立规制机关集调查、起诉与裁决于一体，可能影响公正的政策决定。而在那一段历史之中，裁决是行政机关形成政策的主要手段，为此国会、总统开始研讨如何控制裁决中的偏见及权力滥用情况，最终的结果是保障听证审查官的事实发现权不受所在机关的影响。之所以如此，是因为改革者认为证据性的事实问题对于最终的决定具有极为重要的作用，要实现公正与准确地发现证据事实，听证审查官必须独立。1946年的联邦行政程序法（the Administrative Procedure Act, APA）进一步确认了这一职能分立原则。之后，联邦法院的一系列判决，如Wong Yang Sung v. McGrath案、Riss & Co. v. United States案以及Cates v. Haderlein案均强调了听证官独立性原则与职能分立的原则。实践中，还禁止行政法官与任何涉及此案的调查或其他人员单方面接触、咨询涉案事项。

根据联邦行政程序法，听证审查官被任命从事于某个行政机关进行工作。1947年时联邦有196名听证审查官，主要被任命于经济性规制机关。当时社会保障署有13名听证审查官，所占比例并不高（7%）。而1979年联邦行政法官1071名，660（62%）工作于社会保障署。1983年，仅8%的行政法官工作于独立规制委员会（1176名中的89人），相反89%工作于社会保障署或其他相关的劳动机构（1176名中的1045人）。1992年联邦行政法官1185名，866（73%）工作于社会保障署，1998年共有1463个行政法官，84%（1225）工作于社会保障署。也就是说要研究行政法官的运作最好的领域应该是社会保障行政领域（相关数据可参见表1与表2）。

要想成为行政法官，必须具有七年以上的行政法实践，包括了司法实践；在各级政府准备、裁决、听证或者复审过行政案件。有了这样的经历，需要进行一个六小时的书面考试、一小时的口试，人事管理委员会的官员主持考试，并给申请者进行打分，考试极其严格，一般大约72%的人未能通过测试。

行政法官主导听证，但他并不是最终的政策决定者。他仅仅起到中间性的作用，行政机关首长本身是政策的最终决定者，且对行政法官的听证记录具有广泛的裁量权。不过行政法官的功能仍然极为重要：首先，由于这一独立官员的存在，确保了听证过程中公众对行政机关决定的信心，因为他们相信自己会被公正地对待。其次，行政法官可以免受任何机构的压力，公正地陈述所有法律问题以及相关证据。行政机关虽然有广泛的裁量权拒绝适用行政法官的意见，但当进入到司法审查过程中时，法官对此会要求行政机关首长作出合理的解释。所以，从司法机关的角度来看，它们有时将行政法官比拟为类似于法官的职业。总之，行政法官可以是记录的形成者，最终决定作出者以及政策形成者（这种情况是行政机关经常未能预测未来发展，而颁布宽泛的政策指南，行政法官便通过逐案式的裁决进一步阐明政策的含义）。

表1：相关年份行政法官总数及社会保障署行政法官人数

年代	行政法官总数	社会保障署行政法官人数	所占比率
1947年	197	13	7%
1962年	505	164	32%
1973年	780	420	54%
1976年	835	190	23%
1977年	857	199	23%
1979年	1071	660	62%
1980年	1132	680	60%
1983年	1147	820	71%
1984年	1121	760	68%
1992年	1185	866	73%
1998年	1463	1225	84%

　　资料来源：根据相关文献进行整理，作者自绘。

表2：联邦行政法官人数分配变化（1947－1982）

1947年6月

1954年6月

1962年7月

1974年2月

1979年1月

1980年1月

1981年6月

1982年10月

经济性规制机关^*

125

(63.8%)

165

(59.4%)

221

(44.7%)

153

(19.3%)

157

(14.7%)

142

(12.4%)

109

(9.7%)

(6.8%)

与劳工相关的机关^**

(17.9%)

(17.6%)

(15.0%)

143

(18.1%)

210

(19.6%)

257

(22.4%)

266

(23.8%)

235

(19.9%)

社会保障署

(6.6%)

(7.2%)

164

(33.2%)

431

(54.4%)

660

(61.7%)

698

(60.9%)

695

(62.1%)

820

(69.3%)

其他机关

(11.7%)

(15.8%)

(7.1%)

(8.2%)

(4.0%)

(4.3%)

(4.4%)

(4.1%)

总计

196

278

494

792

1070

1146

1119

1183

* CAB, CFTC, CPSC, EPA, FCC, FDA, FERC, FTC, ICC, ITC, SEC, NRC及其前身。

** NLRB, Labor, OSHRC, FMSHRC, FLRA。

三、行政法官在社会保障行政中的工作流程

（一）概况

美国现行的社会保障体系纷繁复杂，如伤残补助（disability），老年人、幸存者、残疾人健康保险（the Old Age Survivors and Disability Insurance, OASDI）项目，社会保障收入补助金（the Supplemental Security Income, SSI）项目，失业补助金（unemployment compensation），医疗保险制度（Medicare），退伍养老金（veterans pension benefits），公共医疗补助制度（Medicaid），对有子女孩家庭补助制（Aid to Families with Dependent Children, AFDC），食品与儿童营养计划（food stamps and child nutrition programs），公共住房补助与流浪求助项目（the public and subsidized housing and homelessness programs），为穷人提供法律服务的项目（legal services for the poor），低收入家庭能源补助项目（the Low-Income Home Energy Assistance program）等等。但至为重要的，且是由联邦社会保障署来执行的还是以下两种公共扶助项目，即老年人、幸存者、残疾人健康保险（the Old Age Survivors and Disability Insurance, OASDI）项目以及社会保障收入补助金（the Supplemental Security Income, SSI）项目。OASDI实际是为工人提供的保险项目，用以保护因受伤、退休或死亡而引起非自愿失业者。SSI是一项以最低收入线为基础的社会保障项目，所覆盖对象是缺少必要收入和资源，以至于无法达到联邦最低收入水平下生活水准的盲人、残疾人，以及超过65岁的老人和不到18岁的孩子。无论是申请OASDI项目还是SSI项目的申请人，均要符合经济上的及医疗上的资格要求。换言之讲，在社会保障行政之中，决定个人是否适格极为困难，其通常是通过裁决（adjudication）这一行政行为的方式来实现的，涉及到复杂的实体标准以及设计精巧、多层次的程序性框架（参见图1）。

初步申请

重新考量

行政法官

申诉委员会

联邦地区法院

联邦巡回法院

持续性审查

行政过程

司法过程

图1：美国社会保障给付金申请裁决过程

自1950年代中叶以来，社会保障署负责将福利基金分配给适格的申请者。由于决定身体或精神伤残的复杂性，所以社会保障行政程序相对复杂。首先是由州伤残决定处（a State Disability Determination Service, DDS）来审查伤残申请。该处是由联邦出资设于各州、并由各州职业复兴部管理（the State Department of Vocational Rehabilitation）的一个机构。初始决定中还有一种为持续性伤残审查（the Continuing Disability Review, CDR），是对已经获得给付的人进行周期性检查，用以判断其不再适合于福利给付。初次申请被否决，可以要求重新考量（reconsideration）。DDS中另一位官员将来审查初始决定。申请者有权在这一阶段提交新的证据。而对于经CDR否决的将获得到由DDS主持的伤残听证。如果在州这一层面被否定，申请人可以要求联邦行政法官重新审查。行政法官的责任在于审视州否定申请的合理性、确定适格条件得以全面提供并将其放入到听证记录之中。

由于美国联邦社会保障覆盖范围极广，所以社会保障署的行政法官每天需要面对大量的案件，尤其是自Goldberg v. Kelly案之后，法院认为基于正当程序原理需要听证，行政机关的案件因此剧增，行政法官的任务也更加繁重。联邦也扩张了社会保障署行政法官的数量，由原来的13名逐渐增加，1973年SSA有420名行政法官，处理着68356件案件（其中36780件未决）；到了1989年SSA有694名行政法官，处理着302076件案件（其中159268件未决）。2000年，大约有2000000件初审案件，62%被否定，其中的35%即约500000件向行政法官申请听证。表3为1974至1988年社会保障案件数量统计，而在1999年，进入到行政法官听证阶段的案件有524644个，2000年略有下降为507010个，2001年为554376个，2002年为591000个。

表3：社会保障行政案件数量统计表（1974－1988）

年代	OASDI新申请者	CDR	重新考量	行政法官听证数量	申诉委员会处理数量
1974	1330200	无统计数据	215300	121504	23097
1975	1285300	无统计数据	无统计数据	154962	36677
1976	1232200	无统计数据	无统计数据	157688	48759
1977	1235200	无统计数据	256489	193657	47719
1978	1184700	无统计数据	262926	196428	52490
1979	1187800	无统计数据	284593	226240	51537
1980	1262300	无统计数据	311705	252023	49742
1981	1161300	无统计数据	336355	281737	55912
1982	1020000	401182	376767	320680	68935
1983	1017700	465174	512061	363533	93906
1984	1035700	156073	403089	271809	85867
1985	1066200	5123	378956	245090	66210
1986	1118400	47737	380356	230655	44700
1987	1109100	174800	461588	278440	57805
1988	无统计数据	318134	454804	290393	64861

有鉴于此，目前美国联邦社会保障署将对于行政正义价值的重视开始转向了既重视行政正义的价值也重视行政效率的价值。之所以如此，是因为这些福利性的裁决并没有被美国联邦行政程序法的设计者所考虑到，所以有必要重新考量行政法官运作的原理（本文第六部分对此进行了探讨）。

（二）行政法官的职权与工作流程

1．职权

社会保障署的运作基本情况是：州行政机关评估申请者（the claimant）初步的申诉，如果申诉被州行政机关拒绝（包括初步申请与复议），申诉者有权要求联邦行政法官举行听证。行政法官审查申请，举行听证，向医学与职业专家咨询，寻找更加详细的事实证据，接受或者拒绝申请。在这一阶段，行政法官对伤残问题进行的是重新审查式的考量（a de novo reconsideration）。尽管他（她）是基于先前州伤残决定处初审与再考量的记录展开工作的，但增加额外的证据也是被法律所允许的。行政法官的听证相对不太正式，基本上是非对抗性的，社会保障署并没有代表与申请者进行对质，因此这一过程之中，行政法官不仅要形成记录、对案件作出决断，而且有义务帮助申请者表达他或她的权利主张，有人形象地描述社会保障署中的行政法官具有三顶“帽子”，一是其要代表权利申请者，二是其要代表社会保障署，三是还要作出决定。（根据APA，许多机关在这一阶段之中，申请者均有自己的律师，行政法官的独立性问题由此受到更大的质疑）其主要权力与义务规定于联邦行政程序法第556（c）节。包括：主持宣誓和陈述事实；依据法律授权签发传票；对提出的证明进行裁定并接收具有关联性的证据；保全证据或指定他人保全证据以备最终裁决之用；掌握听证的进程；主持各方当事人同意的解决或简化问题的商讨会；处理有关程序的请求或类似的问题。总之，基本职能是两个，一是主持听证，另一个则是作出初始或者建议性的决定（initial or recommended decisions）。主观不服从行政法官用以发现证据的命令将面临着承担某些申诉费用的风险。对行政法官的传唤（subpoena）不予理睬将会受到由行政机关采取的执行程序的处罚。

2．工作流程

行政法官作出决定必须遵循五个标准的评估程序。第一步依照实质性获益行为（substantial gainful activity, SGA）判断申请人是否工作属于此列，如果回答是，行政法官否决伤残福利给付。如果不是，进入第二步。

第二步要求申请者表明自己正经受着医学上严重的损伤或者综合性的损伤，其限制了他工作的能力。如果申请者不能证明自己的损伤，那么行政法官就会否决伤残福利给付。如果申请者证明损伤开始影响他工作的能力，将进入到第三步。

第三步查究申请者的损伤是否等同于法律认可的损伤，如果是的话，行政法官对申请者进行伤残福利给付。如果不是的话，进入到第四步。

第四步检查损伤是否阻止申请者从事他以前的工作。如果申请可以从事以前的工作，行政法官将否决伤残福利给付。如果不能继续做过去的工作，那么将进入到第五步。

第五步拓展发现申请者是否具有从事其他工作的能力，当然这要与申请者的年龄、教育及工作经历相关联。如果可以，行政法官否决伤残福利给付。如果不行，申请者便受到伤残福利给付。

行政法官的否决决定要被申诉委员会（the Appeals Council）审查，申诉委员会的决定代表是行政首长的最终决定。申请者可以进入到联邦地区法院寻求司法审查。联邦法院审查记录时要以实体性证据原则判断行政法官的决定是否合理，判断行政法官是否遵守了规定性的规章。

社会保障行政法官举行的听证与其他机关的行政法官举行的听证是不同，后者在本质上讲是对抗性的（adversarial），而前者则是非对抗性的、探究式的程序，其中申请者并无法律顾问，政府也没有相应的代表。行政法官的决定基本上对其他行政法官审查案件没有什么先例的价值（precedential value）。在听证过程中，行政法官会花一些时间使申请者与证人感到放松，在地点的选择上也会离申请者住地很近，在穿着方面行政法官也不会穿司法袍服，这些均会让申请者感到自己受到了行政机关的尊重。在开始陈述的时候，行政法官会对自己在伤残听证中的角色进行解释，他或她会告诉申请者自己的薪水由人事管理委员会来付而非社会保障署，所以具有公正性。行政法官还会告诉申请者自己的审查是重新审查，以前的决定并不拘束自己，他们会以新的视角来审查。

四、行政法官在社会保障行政中的角色定位

（一）角色定位的三种模式

行政法官的角色定位大约有三种模式，一是作为司法型的法律助手（judicial law clerks）；二是作为行政机关中接受申诉的初始证据发现者（initial factfinders subject to appeal within the agency）；三是作为行政法院而因自己的专业受到尊重（an administrative court entitled to deference for its own expertise）。

第一种模式称“司法法律助手模式”（Judicial Law Clerk Model），是指行政法官与行政首长之间的关系如同法官与其司法型法律助手的关系一样，行政法官在行政决策过程中是建议者，而不是决定。行政首长会尊重行政法官的事实发现，但并无法律规定他必须信赖行政法官的判断。当然，行政法官的意见与法律助手的意见在运作时还是有重大的区别的，即司法审查时行政法官的意见会成为记录的一部分。在Universal Camera Corporation v. NLRB案，美国联邦最高法院维持了NLRB对听证审查官的拒绝，尽管听证官是从当事人那里获得到真实的证词。在判决中，最高法院认为将行政法官与行政机关之间的关系类比为专家（a special master，通常被法院任命来调查某项事件）与地区法院的关系是不正确的。在此模式之下，行政首长居于首位而行政法官的角色是从属性的。

第二种模式又称为“申诉审查模式”（the Appellate Review Model），此时行政法官的角色更加宽泛与正式。在行政过程之中，行政法官是作为初始的决定作出者出现的，而行政机关是作为上诉或申诉的角色对行政法官的决定进行修改或者推翻的，如果不进入申诉阶段，那么行政法官的决定将是最终的。在许多行政机关的实践当中，行政法官的决定都是最终性的。在此模式之下，复审法院对行政首长与行政法官之间不一致的采信取决于他们对事实、法律或政策问题的认识。行政机关有权创建政策与解释自己的组织法与行政规则，也会认可行政法官是事实发现的初始检查员，当然这种认可并未剥夺行政机关对行政法官事实问题的拒绝权，但法院在审查时会要求行政机关对拒绝作出解释。总之，在此模式之下，法院给予行政机关的尊重要强于给行政法官的，但相比法律助手模式，行政法官仍有较大的权力。因为在申诉审查模式之下，行政法官被视作为是行政机关决定作出程序的一部分。

这一模式成为目前联邦采用的主要模式。1981年州行政程序示范法则进一步作出了规定，制度安排方面表现为对“集中小组”（Central panel）的使用，集中小组的目的在于整合行政过程，保证行政法官完全分离于所有内部行政过程之中，不受负责规制项目官员的影响，其薪资、任期、人事、设备均不再依附于规制机关。到2004年，有27个州采纳了集中小组的方式。联邦层面基本是反对成立单独的行政法官组织的（a separate unified corps of administrative law judges）。

第三种模式称为“行政法院模式”（the Administrative Court Model）。此时，行政法官成为了独立的决定作出者，就受到尊重的程度而言，行政法官要强于行政机关。行政机关无权推翻行政法官的决定，相反，两者之间的关系可以类比为美国联邦地区法院与美国联邦司法部长。但问题是当行政机关与行政法官就事实问题或者行政规章的解释发生不一致时，法院应该采信谁的意见呢？这取决于问题究竟涉及的是事实、法律还是政策问题。这种假设性的模式质疑了我们创立行政机关将专家引入到行政过程之中的初衷，相比依宪法第三条建立的法官并不被要求具有特定的专业性。之所以是说假设性的，因为美国并无行政法院制度，那么行政法官的作用应该是什么样的呢？美国的学者对此进行了认真的思考，因为国会最初将裁决行为授权给非司法机关的意图就在于要利用这些机构的专业性，以不太正式或不太昂贵的方式实现纠纷解决，在规制与福利项目中实现决定的一致性、减少内部争议，而同时，之所以不设立行政法院，又想让行政机关控制行政裁决的政策形成，那么，行政法官的真正定位应该是什么呢？事实上这种模式在美国的州是有实践存在的，如路易斯安那州就规定行政法官作出的决定是最终的，行政机关无权推翻此决定。这样的规定改变了我们传统的观念，这正是行政法院模式的体现。行政法院模式实际上将规则制定与裁决的权力在行政机关与行政法官之间作出了重新的分配。行政机关的任务将主要是制定行政规则，以尽可能多的规则来限制行政法官在裁决中的裁量权。目前美国仅有四个州实行这一模式，即路易斯安那州、佛罗里达州、北卡罗莱纳州、密苏里州。

（二）行政法官与社会保障署之间的关系

长期以来要求建立联邦独立的行政法官团队的建议在本质上可以理解为行政法官摆脱所属行政机关的一种努力，如此行政法官才会公正无私地举行听证、收集证据，才能重塑公众信心。但行政机关总会认为行政法官只是行政过程中的专家而已，事实上行政法官是证据的发现者，充当的角色并不是专家或者学者、法律顾问。他们经过听取顾问的意见、证人证词，进行必要的分析、权衡以及研究之后做出决断。不过行政法官隶属于行政机关时，聘用的行政法官曾经大多都是以前的雇员，或许熟悉业务但可能会造成偏见。联邦国会对建立独立团队的审议，一个有意思的是情形是听证中的证据均没有显示出现行行政过程的不公正性（国会立法对行政法官有保障，司法对行政法官有尊重两项保障足以解决决定独立的问题），重要的例外则是发生在社会保障给付领域。所以后来出现了仅针对于一些特定领域如社会保障、职业健康与安全等行政领域要求组建独立的行政法官团队的建议。因此从这一方面来讲，行政法官与社会保障署之间的关系依然值得我们去进一步关注与研究。

另外，为了解决社会保障案件太多的情况，社会保障署还雇用了一些非行政法官甚至与一些私人性质的保险公司签订合同让其代表自己来审查给付申请，在Schweiker v. McClure案中，联邦最高法院认为行政程序只要符合Mathews v. Eldridge案中规定的三阶式基准，那么这样的授权就不违反程序性正当程序。但法院同时指出这些的记录可能会使决定作出不够精确，因为听证人员没有足够的资格，目前这样的情况并不太多了。

1．两者之间关系及其冲突的表现

总的来讲，行政法官与社会保障署之间的关系一直比较紧张。社会保障署曾经对行政法官的决定程序以及加速案件处理等问题进行过改革，并为行政法官办案设置一定的目标及相应的质量确保标准，目的在于降低同意率、提高办案率，以及对未达到目标的行政法官予以纪律处分。这样的改革受到社会保障行政法官强烈反对，冲突最终体现于Bono v. SSA案。尽管本案消除了改革的不良后果，但也影响了行政法官的士气，致使行政机关经常干预行政法官的决定。1980年，国会又通过了“Bellmon审查项目”的法案，要求社会保障署对行政法官在伤残案件中较高的同意率进行复审。此举在业界也引起了不小的震动，也因此发生了诉讼，挑战社会保障署的复审机制，法院指出只有行政机关不干涉“现场”决定以及正常的申诉委员会的审查，复审机制有其合理性。于是，复审转变成了随机性的，争议才慢慢消退。不过，严重的冲突是发生在社会保障署的另一项政策即“不服从”政策（non-acquiescence）之中。社会保障署要求行政法官对于上诉法院违反部长政策的决定不予理睬。这一冲突的本质是行政法官独立、服从法律作出正确决定的要求与行政机关首长关注官僚成本、控制、完结案件之间的冲突。最近，即2005年社会保障署又拟颁布一项规则，重新拘束行政法官。这项规则并非仅针对行政法官，但对行政法官的行为仍然具有约束性，尤其是对其对外发言、写作方面的限制，可能会影响到其处理案件的公正与公平。此外，社会保障署为了提高行政法官的办案效率，规定了每月结案数，但此举也遭到行政法官的反对，他们主张如此会侵犯独立与决定的质量。社会保障署还会向MSPB提出纪律处分的要求，甚至以不符合办案率辞退行政法官，但成功率并不高。

总之，社会保障署对行政法官的监管或许是出于责任（accountability）的需要，但也会因此影响到行政法官决定的独立性。面对行政法官运作产生的一些问题，如较高的同意率，行政法官推翻DDS决定时的不一致情况，延迟的问题（有案件数量过多的延迟，也有行政法官主观上的延迟，即想避免审查）等等，国会要求社会保障署评估与提升行政法官的绩效。诸多的措施给行政法官带来了巨大的压力，结果是其一他们可能在听证作出决定时更多地依赖医学专家或者咨询审查人员而不去看申请者的报告与记录；其二，是与社会保障署关系的紧张与敌对情绪不断升级。不过，从另一个角度来看，正是这种紧张，会给申请者带来相应的利益的。

行政法官与社会保障署之间的冲突主要表现为：第一，事实问题 vs. 法律问题。事实问题是决定问题中涉及的谁、什么、何时、以及如何发生的。如是否发生工伤，工伤程度如何？当然其中双方会就对方的证据提出质疑。法律问题主要是基于法律、政策研讨事实应该是什么样的。一般认为行政法官负责事实问题，社会保障署会对其中的法律问题进行重新审查。这一分工正是对职能分立原则的全面贯彻。社会保障署一般都尽可能以详实的、书面的方式给行政法官提供可适用的规则与政策，但行政机关毕竟无法预测每一个法律问题，所以有时行政法官也会有着广泛的裁量权。由此，行政法官与行政机关经常会发生冲突，在社会保障署的运作过程之中，这种冲突体现得更为明显。第二，管理与控制 vs. 司法独立。由于社会保障署要处理的案件极多，所以该机关对于行政法官的管理与控制主要体现为三个方面：一是要求提高效率；二是要求作出决定的一致性；三是其仍然会更正某些案件。与其他的机关同行政法官之间的斗争一样，行政化、司法化要求总是不断冲突。

3．听证与申诉办公室对行政法官的管理

社会保障署下设听证与申诉办公室（the SSA’ Office of Hearings and Appeals, OHA），用以专门管理所辖行政法官。该办公室负责挑选行政法官，确定之后，会分配给每一位行政法官一名律师、听证助手与听证秘书。听证秘书主要负责一些秘书性的工作，而听证助手辅助行政法官处理案件，形成记录。律师负责法律问题的分析，并起草听证决定。OHA的主任负责管理听证办公室的日常事务。其向一名社会保障署副署长负责。主任会任命一名行政法官为首席行政法官，让其来监管140个听证办公室与十个地区听证办公室的工作，除了1100多名行政法官之外，还有5600多名的辅助人员。

根据联邦行政程序法，行政机关有权挑选行政法官予以雇用，给行政法官分配特定的案件，向文官委员会提出纪律训诫的建议。但行政机关无权调整行政法官的薪水，不能给行政法官强加任何不适宜行政法官做的义务。

（三）行政法官与申诉委员会的关系

如前所述，社会保障署的申诉委员会（the SSA Appeals Council）是联邦层面行政审查的第二阶段，该阶段被学者称为是“咬苹果的第四口”（fourth bite of the apple），形象地表明了其与前三个阶段的关系。申诉委员会由一名主席与二十八名行政申诉法官组成。这些法官并不是行政法官，缺乏联邦行政程序法所赋予行政法官的独立性。对行政法官的决定不服可以提交至申请委员会审查，根据法律、规章的规定，该委员会审查的内容主要包括行政法官决定中是否包括了对裁量权的滥用，法律适用错误，无法受到实体性证据基准的检验，或者这一案件中含有重要的法律或者政策问题。另外，还要审查这一阶段出现的新证据是否与行政法官的决定发生冲突。不过，许多法院认为申诉委员会审查的权限并不局限于上述规定，应对行政法官的决定以及相关问题进行全面审查。决定的方式可以是拒绝审查、接受审查或者驳回案件。

申诉委员会也可以主动对行政法官的决定进行审查，原因是社会保障署官员对行政法官的决定有异议或者行政法官的决定涉及到较为复杂的技术性问题。决定的方式可以是确认、推翻、修改或者驳回给新的行政法官进行重新听证。

申诉委员会对于行政法官的决定会因为情况不同而有所差异。申请者不服行政法官的初始决定，申请委员会此时的角色是上诉法庭一般，对行政法官的决定进行重新审查。而对于从联邦法院发回的行政法官的决定，行政法官重新作出后，申诉委员会则没有否定的特权。

不过，总的来说，申诉委员会对于行政法官的决定仍然给予了较高的同意率（allowance），同样这也引起了人们对此制度应有作用的质疑。

（四）行政法官与州机关之间的关系

申请者可以通过本人或者通过电话提出申请，最近也可以通过网络在线申请（2002年开始）。社会保障署会有许多的“专家”辅助申请者完成相关的程序。但是伤残申请最早是由州机关即DDS开始审查的。州机关实施的初始审查是根据联邦政府与州机关之间的协议而实施的，州机关负责获取必要的医学与职业上的信息，从而确定社会保障署的福利给付能够正确。州机关使用的程序与行政法官使用的程序有着不同，前者雇用审查官基于书面报告单独作出决定，后者则要举行听证。前者被要求实施行政机关的内部操作指南，而行政法官则适用的法律、联邦法院的判例以及社会保障方面的规则。从这个方面可以理解，为什么许多的州机关决定会在行政法官审查阶段被否定（从1972年到1982年行政法官的撤销率从约40%升到了67.2%）。不过最近，行政法官对州机关初始决定较高的同意率，引起了人们对此制度应有作用的质疑。

DDS收到申请之后，分配给伤残审查官，其与医学顾问一同作出决定。从技术层面讲，DDS的决定也仅是建议性的，最终的决定是由社会保障地区办公室作出。对于否决的决定，申请者可在60天之内提出重新考量的申请。这一工作仍由DDS来做，但审查官与医学顾问将会发生更换，本阶段仅有16%的推翻率，主要是因为有了新的医学证据。一般均是书面审查，但对于CDR案件，则需要听证，主持者是非行政法官式的裁决官员，来自医学或职业相关的人员，这些人员均会在法学院接受培训。重新考量之后的60天之内，申请者可以向联邦行政法官提出听证要求。一般情况下行政法官必须依要求举行听证，行政法官对州机关的决定实施的是重新审查（a de novo review）。例外是行政法官作出一个无需听证、有利于申请者的决定，或者发回要求作出进一步的行政行为。有时行政法官也可以因特别的原因驳回要求。

（五）行政法官与医学专家之间的关系

医学专家在行政法官听证阶段发挥的作用并不大，大约有60%的行政法官并不咨询医学专家，当然这里有案件数量的压力、预算紧张的原因，他们仅仅依靠医疗文件及自己对此问题的掌握进行判断。相对比的，在州层面，初审与再考量阶段均要大量地使用医学专家来评估伤残申请，这是这两个阶段的核心任务。而申诉委员会阶段也行政法官听证阶段类似，医学专家的作用有限，这个阶段的任务在于判断标准与规章是否正确适用，但如果申请者提出了以前没有提供过的证据，那么申诉委员会会将案件直接发回州机关去予以验证。

表4：行政审查过程中各阶段推翻率

年代	初始决定	CDR	重新考量	行政法官	申诉委员会
1980	67%	无数据	85%	42%	87%
1981	70%	无数据	87%	42%	89%
1982	72%	45%	89%	45%	88%
1983	68%	41%	86%	47%	86%
1984	65%	24%	84%	48%	88%
1985	64%	11%	86%	48%	88%
1986	61%	6%	83%	51%	79%
1987	64%	13%	85%	45%	80%
1988	64%	12%	86%	43%	69%

五、司法审查过程中的社会保障行政法官

（一）概况

对社会保障署的最终决定（这里的最终决定情况比较复杂，有的是申诉委员会的决定，或者申诉委员会否决了申请者提出的审查，那么此时行政法官的决定将是最终的决定。有时行政法官仅仅作出的是建议性的决定，那么此时需要申诉委员会批准后才是最终的决定）不服，失望的申请者可以在申诉委员会作出决定的60天内诉至联邦地区法院，接着是联邦巡回上诉法院，最终直到联邦最高法院。复审法院会支持社会保障署的决定，推翻决定并给付福利，修改决定，或者驳回案件。法院对于社会保障署决定的审查局限于决定是否受到实体性证据基准的支持，是否正确适用了法律标准。尽管这是一种尊重型的审查基准，但推翻率有时还是很高的，如在1980年代中期甚至达到了50%，如此高的推翻率，有学者分析认为联邦地区法院实施的是重新考量（de novo）而非实质性证据标准的审查。因此，联邦地区法院对于审查基准的把握也成为一大争议，不过其对于防止政府滥用权力仍然发挥着重大的作用。

联邦地区法院面对着大量的社会保障案件，如从1990至2000年，伤残案件从5000个上升到15000个。巡回法院则从1988年的992个上升到2001年的754个。一般情况下，法院对行政法官的决定予以较高的尊重。这样的做法自Chevron案之后更加突出，而对于行政法官的事实发现或者证据，基于联邦行政程序法，只有它们不是“专横与反复无常”（arbitrary or capricious），或者是经受了实质性证据（substantial evidence）的检验的，法院就会接受。联邦最高法院对于实质性证据的定义是“其类似火花。意味着这些相关的证据面对一位理性的人时，他会接受并足以支持该结论。”

（二）法院对行政法官的要求

通过对相关案件的考察，我们发现法院对于行政法官的要求大致有以下几点要求：

第一，行政法官要基于记录全面考虑问题（developing the record）。相对于普通法院的法官，行政法官的角色更为积极主动。根据相关法律规定，联邦社会保障行政法官在案件听证过程中要发现所有与申请者资格有关的信息，即使申请者并没有提出某种要求时也要这样做，因为行政法官有着更高的义务来谨慎探寻事实，以便这些事实能成为记录的一部分。在Carter v. Chater案中，行政法官否决了Carter的伤残给付申请，但Carter起诉至法院认为行政法官没有基于记录考虑她的精神疾病问题。第十巡回法院同意申请者的主张认为行政法官未能基于记录全面考虑问题，并确立了一项重要的原则即行政法官“有义务全面调查与考虑涉及问题的记录。”即使有时候申请者并没有提出该类主张。其他的法院也持同样的主张认为行政法官在形成记录方面应发挥积极的作用，如第二、第五、第九巡回法院均有此类的判决。

第二，行政法官要对证据进行解释（explaining the finding）。根据美国联邦社会保障法，法院不能调查与制作社会保障案件中的事实证据，因此也不能重新评价证据或者任意替代行政法官的作出证据。法院的角色是审查记录确保行政法官的结论能够通过实体性证据的检验并适用了正确的法律标准。而行政法官的角色是要提供对证据的详细解释以方便法院能够充分行使它们的审查职能。在Clifton v. Chater案中，法院便因行政法官没有依照社会保障法的要求，对证据进行详细解释予以发回。其他如第八、第九巡回法院均有此类的判决。

第三，行政法官的决定要受到实体性证据的检验从而防止偏见（substantial evidence and bias）。社会保障伤残给付申请的审查标准是看行政首长的决定“是否受到实体性证据支持，是否适用了正确的法律标准。”法院会对记录进行仔细检查，从而确定请证据考虑了所有公正的因素。在Winfrey v. Chater案中，行政法官认为申请者无意工作，且忽视了医疗诊断意见，法院由此认为行政法官具有偏见，所以建议社会保障署长重新确定一名行政法官对该案进行公正的听证。第十一巡回法院也有类似的判决。

表5：联邦法院中的社会保障案件

年代	地区法院			巡回法院
1965	总数	OASDI	SSI	139
1965	1147	无统计数据	无统计数据	139
1966	1091	无统计数据	无统计数据	136
1967	960	无统计数据	无统计数据	127
1968	1188	无统计数据	无统计数据	89
1969	1572	无统计数据	无统计数据	101
1970	1735	无统计数据	无统计数据	133
1971	1792	无统计数据	无统计数据	130
1972	2288	无统计数据	无统计数据	210
1973	2497	无统计数据	无统计数据	193
1974	2585	无统计数据	无统计数据	246
1975	5846	无统计数据	无统计数据	247
1976	10355	无统计数据	无统计数据	293
1977	10095	无统计数据	无统计数据	478
1978	9850	无统计数据	无统计数据	585
1979	9942	5702	866	574
1980	9043	4795	976	627
1981	9780	5539	1628	642
1982	12812	8002	2378	779
1983	20315	15169	3595	992
1984	29985	24215	4495	1204
1985	19771	15403	3344	1188
1986	14407	10778	2670	1178
1987	13338	10035	2609	982
1988	15412	11412	3044	992

表6：联邦巡回法院对社会保障署伤残案件的支持率（1982－1993）

巡回法院	支持率（%）	案件数量
第一	62	37
第二	22	27
第三	30	27
第四	25	52
第五	61	69
第六	65	89
第七	58	59
第八	43	184
第九	43	84
第十	35	37
第十一	30	74
哥伦比亚特区	60	6
总计	45	745

这里还是需要提一下法院与社会保障署之间的冲突。它们之间经常就社会保障法解释产生不一致，尤其是关于正当程序权利的解释方面，如在Goldberg v. Kelly案，许多联邦法官认为社会保障署没有充分地保障申请者的正当程序权利，特别是那些福利被停止或者减少的申请者。当然，最为严重的冲突是社会保障署的“不服从”（nonacquiescence）政策。所谓的不服从即是社会保障署不适用巡回法院在个案中阐明的法治原则。社会保障署采用的不服从政策的重要方式就是颁布行政规则指导行政官员，包括行政法官以及其他雇员不要遵从巡回法院的决定，“联邦法院并不运行社会保障署的项目，行政法院负责实施署长的政策与指南，而非联邦最高法院各级法院的判决。”而法院则认为自己的义务在于说明法是什么，这使行政法官陷入两难。

六、社会保障行政法官面临的挑战与改革方案

行政法官的听证制度构成了社会保障署成为西方世界最大的裁决型机构的主要部分，尽管作用明显，但也存在着弱点。如延迟的问题。行政法官之间决定不一致的问题，行政法官与社会保障署之间的关系微妙等等，均成为目前行政法官改革面临的课题。为此，学者、议员、行政机关均在寻求与设计各种改革方案。同时，也有人认为行政法官已经是过时的模式，浪费时间与资源，不利于行政机关达成最终的决定，甚至建议取消这一职位，不过替代方案很难提升决定作出的质量，事实是其是通过以消解公众信心为代价而破坏了程序的有效性。而从实践来看，当政府与普通公民就福利给付发生争议时，公正是行政过程的根本因素。行政法官的存在及其运作在很大程度上确保了公正、责任以及减轻了普通法院的讼累。所以不少改革方案与建议仍然是围绕改善行政法官的流程与进一步增加其独立性展开的，进而形成行政法官的独立组织，甚至组建社会保障法院。

在改善行政法官的流程方面的相关建议包括：通过联邦行政司法重组法（Reorganization of the Federal Administrative Judiciary Act），消除不必要的管理层级，简化工作流程，关注经济成本，确保裁决者的独立性避免其受到不适当的行政影响。此外，增加行政法官的数量，解决案件积压的情况也是其中的重要内容。

社会保障署行政法官应该独立，形成自己的团队或组织的改革方案其实也是由来已久，具体名称有学者拟称其为美国听证与申诉办公室（the United States Office of Hearing and Appeals, USOHA）。之所以要让行政法官独立于社会保障署，主要还是要使其尽量少地受到社会保障署的干预。申诉委员会严格地讲就是这种行政干预的主要机关，而在社会保障法中这一机构根本不存在。

还一些学者建议成立行政法院。组建行政法院的观点在美国并不算是惊人之举，因为在起草联邦行政程序法时就有提出过类似的想法。如在1971年，有人建议组建专业的上诉法院处理运输、能源以及证券方面的诉讼。但美国行政会议（the Administrative Conference of United States, ACUS）提出了反对意见，一个原因就涉及到社会保障署的决定。该组织认为如果让专业型的法官以及法院处理涉及到福利给利方面的事务，可能的危险是将这些法院与法官转变成了行政机关并缺乏足够的监督。1977年司法部提出了一份关于改革联邦司法系统的报告，设计建立新的非宪法第三条款的法院用以处理那些相对不太复杂、反复发生、很少引发法律争议的案件，其中便包括了社会保障案件。还有学者对从比较法的视角来论证建立社会保障法院的合理性，他们指出许多的国家使用社会保障法庭来处理福利给付特别是伤残申请的案件，其作用大致相当于社会保障署的行政法官裁决。如澳大利亚设有社会保障上诉法庭（Australia’s Social Security Appeals Tribunal），类似于美国联邦拟议成立的社会保障法院。该社会保障上诉法庭拥有277名成员，包括两名全职的高级官员，38名行政人员，97名社区与福利工作人员，97名法律工作者，42名医学专家。对于该上诉法庭不服可以申诉至行政上诉法庭（Administrative Appeals Tribunal）。

有关建立社会保障法院的典型方案大致有三个：一是1986年社会保障程序改善法案（Social Security Procedural Improvements Act of 1986），主要的内容是建议删除申请委员会这一审查阶段，最终的决定由社会保障署作出（其中关于行政法官决定与最终决定之间的关系未曾明确），行政机关的最终决定可进行社会保障法院，这一法院由二十名法官组成，其由总统提名经参议院批准任命，任期为十年。对社会保障法院不服，可上诉至巡回法院。二是1986年社会保障重组法案（Social Security Reorganization Act of 1986），主要内容是以行政法官替代申诉委员会成为社会保障署的最终决定，进而对其不服可以进入到新建立的社会保障法院审查。该法院由二十名法官组成，其由总统提名经参议院批准任命，任期为十年。对社会保障法院不服，可上诉至巡回法院。三是由司法部提出的方案，不过其仅涉及司法程序的设计，未曾涉及到行政法官的改革。

七、结语

行政法官在美国现代行政裁决制度中发挥着重要的作用，他们根据法律、规章或行政规则展开审判型的听证程序并作出初始的决定。这一决定有时成为行政机关最终决定的基础，有时则成为最终的决定，因此行政法官在行政过程中有着巨大的影响。尽管联邦最高法院将行政法官比拟为审判型法官，但毕竟他们是在行政过程之中进行裁决的官员，因而与所隶属之行政机关、行政事务中所聘用之专家、复审法院之间有着较为复杂的关系。美国联邦行政法官也一直在独立与管理拘束之间游走，本文以社会保障署中的行政法官为例，进行了以上关系的论述。在阅读以及整理的过程之中，一个重要的感受就是美国社会保障行政法官的运作流程极为精细，通过与各行政机关之间的权力配置及制约确保了行政决定的公正。在这一点上其体现出来的理念确实值得中国社会保障行政的理论与实践去学习与借鉴。

* 中央财经大学法学院副教授，法学博士，中国人民大学比较行政法研究所研究员。

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Jones v. Chater, 65 F .3d 102 (8th Cir. 1995); Lester v. Chater, 81 F .3d 821, 829 (9th Cir. 1995).

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Miles v. Chater, 84 F .3d 1397 (11th Cir. 1996).

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文章来源：中国宪政网发布时间：2009/6/8