论财产权的过度限制及其缓和措施
关键词：财产权的过度限制 管制性征收 基本权利 补偿
一、问题的提出
作为宪法保障的公民基本权利，财产权旨在确保个人能够依照其意志自由支配其财产，不受公权力侵害。同时，财产权还具有社会属性，承担为公共利益作出牺牲和让步的义务，相应的财产权限制理论已经被各国宪法接受。一般认为，财产权的限制可分为传统征收、基于社会义务的限制两种类型（表1第一、二种类型）。
在这两种类型之外，对财产权的限制还包括过度限制（表1第三种类型）。相关实践层出不穷。例如，近年来，各地方城市管理机构持续进行“清理天际线”行动，拆除了大量不符合规定的广告牌匾，其中不乏之前已得到许可、维护良好的牌匾；又如，多地政府对机动车、非机动车实施管制，这导致部分车辆虽未达到报废年限却被限制乃至禁止上路。对财产权的这些限制不构成法定征收，不触发补偿义务，但其明显超出了社会义务所能涵盖的范围，构成对财产权的过度限制，导致权利保障的不足。
在学理上，一些学者对超出社会义务范围的财产权限制进行了探索。周杏梅、汪进元、高新平等学者认为，征收的范围不应限于财产所有权的剥夺和具有财产价值的权利的永久剥夺。相反，只要出现财产权的过度限制（如行政行为带来了公民私有财产价值减少的附随效果），就应纳入征收的范围并给予补偿。郭晖、许迎春等学者主张，应当借鉴美国经验引入管制性征收或准征收的概念，对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条和第13条中的狭义的征收概念进行扩张解释，将逾越社会义务的财产权限制纳入其中，对财产权人由于管制而遭受的经济损失予以补偿。张翔认为，应当在厘清财产权限制的行政补偿判断标准基础上，结合中国财产权限制的实施现状，完善与发展现有行政补偿理论体系，建构中国本土化的财产权限制规则。概括而言，学界相关学者重点关注“征收概念的辨析”“财产权限制的概念”“美国管制性征收制度的借鉴”等课题，主张在我国建立相应的征收规范体系。然而，美国管制性征收制度是否适用于中国本土实践，还需要进一步探讨，下文首先分析移植美国管制性征收制度的可行性，之后围绕公权力基于公共利益而过度限制财产权的行为，探讨应当如何达到公共利益和个人权利之间的法益平衡。
二、移植管制性征收制度的可行性
美国管制性征收制度已经运行百年之久，为国内学界所熟知，不少学者积极探究中国移植美国管制性征收制度的具体方案。但对于中国能否径行借鉴美国经验移植并实施管制性征收制度，该制度能否在我国法律秩序中落地生根、稳定运行等问题，需要结合一些具体情况加以探讨。笔者认为，基于以下三个原因，进行制度移植将面临难以克服的困难。
（一）美国管制性征收判断标准的不确定性
美国最高法院在1922年宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案（以下简称马洪案）中放弃了传统征收判断标准，将过度限制但并不转移财产权的管制行为纳入征收的外延，发展出了管制性征收制度。相较于传统征收中“财产权从私人转移到国家”这一简便的判断标准，管制性征收的判断存在高度不确定性，这在实践中导致了极大的困难。在司法实践中，法官在判断时有较高的随意性、主观性，判决结果没有规律可循，缺乏可预见性，这都实质性地损害了法的安定性。
在最初管制性征收制度形成之时，美国最高法院就未能提出确定的判断标准。在马洪案中，美国最高法院指出，如果对财产的管制“走得太远”，超出了一定限度，就构成需要予以补偿的征收。在该案中，州法禁止煤矿公司开采自己拥有的煤矿，最高法院认为这一管制措施超出合理限度，构成了应当予以补偿的征收。该案中，如何判断一项财产管制措施超出限度，主要考虑价值减损的事实。如果价值减损达到了一定程度，则应当支付征收补偿。然而，价值减损程度作为判断标准，存在一些问题。正如布兰迪斯大法官在异议意见中指出的那样，判断价值减损程度，要考察减损部分所占财产总额的比例。在该案中，应当比较不可开采的部分与包括地表、地下煤矿在内的财产总额的关系。即便不考虑地表权利，因管制而不可开采部分在整个煤矿中可能只占很低比例，有关措施对煤矿所有人的影响可以忽略不计。由此可见，考察管制措施导致的价值减损时，要考察的并非经济损失的绝对值，而是相对于财产整体的比例。如何确定作为比较项的整体财产，往往是一个困难的问题。如果把受管制的部分财产独立出来作为一个整体，则价值减损达到百分之百；相反，如果把财产权人的更大范围内的财产、甚至其拥有的所有财产作为比较项，则财产减损所占比例将大大降低。因此，价值减损程度并非用于判断是否存在管制性征收的可靠标准。值得注意的是，在此后的实践中，联邦最高法院也并未一以贯之地坚持把价值减损程度作为管制措施是否构成征收的唯一判断标准。在一系列案件中，最高法院否认导致较大价值减损的管制措施构成征收：在马洪案四年之后，最高法院确认导致一些房地产价值降低75%的分区规定不构成征收；马洪案六年之后，最高法院认为，为了保护苹果树而砍伐染病的雪松树，不构成征收；1958年，最高法院认为政府在战争期间关闭一些金矿的措施不构成征收。
在马洪案之后，最高法院持续探索管制措施是否构成征收的判断标准，但这一努力并不成功，未能提出一个具有可操作性的判断标准。经过几十年的尝试，最高法院在1978年佩恩中央铁路运输公司诉纽约案中，最终承认无法提出任何“确定的公式”来判断政府对私有财产的管制是否构成应予补偿的征收。最高法院主张对个案进行临时的全方位审查，需要考察的因素包括但不限于经济影响、有关立法是否构成对征税权的行使、有关措施对于促进“健康、安全、道德或者公共福利”是否必要、是否能够促进公共功能。迄今为止，联邦最高法院只对两种特殊情况发展出了明确的判断规则。一是在1982年洛雷托诉曼哈顿有线电视公司案中确立了“物理侵占标准”。该案起因是《纽约行政法》（ExecutiveLawofNewYork）第828条要求财产权人容许有线电视公司在其房地产上安装和维护线路。被告曼哈顿有线电视公司根据上述规定，未经原告洛雷托同意就在其房产上安装了有线电视线路。对此，原告提起诉讼并主张损害赔偿及禁令救济。美国最高法院认为，被告对原告财产的轻微但永久的物理占用构成对财产的征收，应当根据宪法第五修正案与第十四修正案予以补偿。马歇尔大法官撰写的多数派意见提出，排他权（right to exclude）是财产权利束（the bundle of rights）中最重要的一支。如果法律授权政府或者他人对财产进行永久性的物理侵占，则无论对财产的限制是多么轻微，有关措施都构成征收。二是在卢卡斯诉南卡罗莱纳州沿海理事会案中确立了“剥夺全部经济价值标准”。在该案中，原告卢卡斯购置了两块用于住宅建设的用地。但购置完成之后，当地法律规定其土地所在区域禁止建造住房，从而使得其拥有的土地不具有任何价值。美国最高法院确认，政府措施导致个人无法以经济上有意义的方式利用其财产、使得财产丧失所有经济价值的，就构成征收，应当予以补偿。这两条判断规则简便易行，但仅仅适用于为数较少的特殊情况。在一般情况下，最高法院仍然综合考察个案的具体相关因素，进行临时的全方位审查，来作出管制措施是否构成征收的判断，这就导致其判断结果具有高度的不确定性和不可预见性。
由此可见，美国所构建的管制性征收制度本身存在高度不确定性。如果将不导致财产权转移的管制措施纳入征收的外延，则应当发展出具有可操作性的判断标准。美国最高法院在百年来的审判实践中未能发展出精确的判断标准，这一经验对我们具有高度启示意义。假设我国移植这一制度，我国的理论和实务界大概率也无法发展出一个判断征收行为的确定标准，适用这一制度必然导致在判断财产管制措施是否构成征收时具有较高的随意性，判断结果没有规律可循，这将严重损害法的安定性。
（二）中美征收的“法定补偿”与“正当补偿”差异
我国《宪法》第13条第3款和美国宪法第五修正案征收条款中对征收及其补偿的规定存在较大的文本差异。在不修改宪法的情况下，我国难以借鉴美国管制性征收制度中“正当补偿”的原理进而将不导致财产权转移的管制措施纳入我国征收的外延。
相关学者主张移植管制性征收制度的理由在于，立法者未规定对一些过度的财产权管制措施予以补偿，而这明显有失公平。在其看来，通过扩大解释，将过度限制视为管制性征收，从而纳入征收的外延就能够解决这一困境。需要注意的是，对征收概念作出的扩大解释，不得超越宪法文本所设定的限制。然而，此种扩大解释并不符合宪法文本关于我国一切征收行为及其补偿均应由法律规定的要求。具体而言，我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”据此，不仅征收要依照法律规定进行，补偿也应当依照法律规定进行。换言之，立法者必须在规定征收的同时规定补偿。这就决定了我国宪法上的征收概念的一个核心特征：只有在立法者规定了补偿的情况下，对财产权的干预才可能构成征收；反之，若立法者未对私有财产限制规定补偿，则相关管制措施不可能符合《宪法》第13条第3款的要求。由此可见，《宪法》第13条第3款确立了“法定征收”和“法定补偿”的要求。据此，如果法律没有规定补偿，则有关管制措施就无法构成征收，无视这一点而径行对征收概念作出扩大解释并不可行。
反观美国管制性征收制度，其是在美国宪法文本基础上构建与发展起来的。众多司法判例中提出了多项判断标准，具有明显的判例法特征。特别需要注意的是，根据美国宪法第五修正案，未提供正当补偿则不得征收财产，但没有规定必须“依据法律规定”提供正当补偿。因此，法律规定了补偿，并非美国法上征收概念的核心要件。只要一个管制措施构成了征收，则应当予以补偿。如果不存在补偿的法律依据，那么法院就应当判令政府提供补偿。如此看来，鉴于美国的征收行为及其补偿无需存在法律依据，在美国宪法上扩大解释征收概念就具有可行性。即便没有关于补偿的法律规定，也可以认定一个限制财产权的管制措施构成征收，并进而要求征收主体给予“正当补偿”。正是在这种意义上，管制性征收也被称为是由个人通过诉讼发起、要求法院认定的反向征收（Inverse Condemnation）。如此而言，在传统的物理征收（Physical Taking）之外，通过扩大解释的方式，将一些管制行为纳入到征收的外延，在美国宪法上具有可行性。这也是美国管制性征收制度的内在逻辑。但这种做法势必与我国《宪法》第13条第3款的规定发生抵牾。
（三）征收补偿中的财政权力配置格局
我国《宪法》规定最高国家权力机关享有财政预算权，这也构成移植管制性征收制度的一个难以逾越的障碍。根据《宪法》第62条和第67条，全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；全国人大常委会在全国人大闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须作出的部分调整方案。这些宪法规范确保国家权力机关掌握国家财政权力，决定财政资金的用途。《宪法》第13条第3款规定征收需要依据法律规定进行。这就意味着只能由国家权力机关来决定征收事宜。这与宪法关于财政权力的配置格局一致。试想可知，如果征收的补偿可以由司法机关来决定，那么，这就导致司法机关实际上可以决定公共财政资金的支出，从而实际上获得一定的财政权力，这就违反了我国宪法所确立的财政权力配置格局。
与我国不同，美国三权鼎立的政治体制在根本上不同于我国的人民代表大会制度。在美国，立法权、行政权、司法权之间相互独立，相互制约。就立法机关和司法机关之间的关系而言，前者并不当然地高于后者，而是受到后者的制约，这集中体现为美国最高法院有权对法律进行违宪审查。在财政权力的配置上，立法机关并不绝对地垄断财政权。相反，在三权鼎立的体制之下，司法机关有权审查立法机关对财产权的限制是否构成了需要提供正当补偿的管制性征收，并在得出肯定结论之后，直接判令公权力支付相应补偿。由此也就不难理解，如果个人认为政府采取的财产管制措施构成征收，则可以向法院起诉，而法院宣告其构成征收之后，可以直接判决个人有权得到相应补偿。
综上，基于以下三个原因，我国无法移植美国管制性征收制度。首先，美国管制性征收的判断标准具有随意性、不可预见性。在美国管制性征收制度的百年实践中，最高法院未能发展出一个判断财产管制措施是否构成征收的明确标准，而是进行全方位审查，综合考虑个案所有相关情况之后作出判断。其次，我国《宪法》第13条第3款规定了法定补偿的要求，这构成了征收概念的核心特征之一，而这就决定了我们无法将不带有法定补偿的财产管制措施扩大解释为征收。最后，中美两国财政权力分配体制不同。如果由我国司法机关径行判定财产管制措施构成应予补偿的征收，则势必导致司法机关不正当地染指国家权力机关的财政权力。
三、问题所在：公共利益和私人权利的失衡
鉴于移植美国管制性征收制度的方案不具有可行性，我们亟需立足于中国宪法秩序，构建适合中国本土的制度，为财产权受到过度限制的公民提供保障。
（一）比例原则框架内的分析
公权力对基本权利的限制应当符合比例原则，即应当服务于正当目的、符合适当性原则、必要性原则和均衡性原则。首先，公权力对基本权利的限制应当追求正当目的，而这取决于其是否与宪法价值相一致。在最低限度上，有关目的不得违反宪法的明文规定。在此之外，只要公权力追求的目的并不违反宪法，则应当肯定其具有正当性。其次，如果公权力所追求的目的是正当的，应当继续审查限制措施是否符合适当性原则。一般而言，只要一个措施或多或少能够促进目的实现，就符合适当性要求。值得注意的是，如果公权力错误地以为一个措施和所追求目的之间存在因果关系，则有关措施不符合适当性要求。再次，对基本权利的限制还应当符合必要性原则。就此而言，只有在确定无疑地存在对个人权利限制更轻、同等有效的手段时，政府所采取的措施才违反必要性原则。至于一个措施是否满足必要性要求，公权力有较大的判断和预测空间。只要公权力基于合理的调查研究认为一个措施是必要的，这一判断就应当得到尊重。最后，通过适当性和必要性审查之后，应当对公权力的限制措施进行均衡性审查，这分为三个步骤进行。第一，应当确认涉及哪些具体公共利益，限制公民权利的措施能够在多大程度上实现相关公共利益。第二，应当对公民权利所受影响进行全面考察，既要确认公民的权利和自由在个案中受到何种程度的限制，也要考察其是否得到了一定的利益。换言之，公民权利受到的消极和积极影响都应当纳入考量。第三，在所实现的公共利益和公民权利受到的限制之间进行权衡，判断两者之间的关系是否相称。原则上，为了越重大的公共利益，可以对基本权利设定越大的限制。简言之，在比例原则的框架内，应当分别围绕目的正当性、适当性、必要性、均衡性对限制措施展开审查，最终得出财产权限制是否合宪的结论。
如表2所示，对财产权的限制措施进行比例审查，可能得出五种不同的结果。一是不符合目的正当性原则，无需进一步审查，违宪；二是符合目的正当性要求，但不符合适当性原则，违宪；三是符合目的正当性原则和适当性原则，但不符合必要性原则，违宪；四是符合目的正当性原则、适当性原则、必要性原则，但不符合均衡性原则要求，违宪；五是符合目的正当性原则、适当性原则、必要性原则、均衡性原则，合宪。其中，前四种情形中都存在违宪状态，应当予以纠正。具体而言，前三种情形中，公权力应当避免作出，或者撤销相关措施，以维持或者恢复合宪状态。然而，在第四种情形之下，根本问题在于公共利益和个人权利之间关系失衡。只有恢复两者之间的平衡，违宪状态才能得到纠正。如果公权力放弃对财产权作出过度限制，固然能够维护个人权利，但将导致公共利益的重大损失，并不能够达至公共利益和私人财产权之间的理想平衡。如何重构两者之间的平衡，有待进一步探讨。
（二）出路：缓和财产权限制的强度
既然财产权过度限制导致了私有财产和公共利益之间关系失衡，违反均衡性原则，那么，这种情况下就应当重构两者之间的法益平衡。对财产权的过度限制违反均衡性原则。该原则包含两个规范要求。其一，基本权利的限制与所追求公共利益之间的关系应当合乎比例，即对基本权利的限制越严重，则所追求的公共利益就应当越重要。换言之，为了越重大的公共利益，可以对个人权利设定越严重的限制。正如阿列克西所言，公共利益和基本权利作为处于紧张关系之中的两个原则，“对一个原则的未满足程度或损害程度越大，满足另外一个原则的重要性就必须越大”。如果公共利益的重要性和基本权利所受限制的严重程度不相匹配，则公共利益和公民权利之间的关系失衡。其二，无论为了如何重要的公共利益，都不得对基本权利作出不能合理期待公民予以忍受的限制。通常而言，人们比较关注第一个规范要求，强调对基本权利的限制相对于所追求的公共利益应当合乎比例。需要注意的是，第二个要求也是均衡性原则的规范内涵，忽视这一点，就容易为了重大公共利益而错误地要求个人忍受不能够得到正当化的权利限制。
为了不可放弃的重大公共利益而过度限制财产权，无疑符合第一个规范要求，但违反第二个规范要求。因此，必须采取一定措施，在维护公共利益的同时降低个人权利所受限制的强度。沿着这一思考方向，下文结合我国实践中的做法和比较法上的经验，探讨在多大程度上可以通过规定例外、设定过渡期、提供补偿等手段，维持私有财产和公共利益之间的法益平衡。
四、财产权过度限制的缓和与利益平衡
如前所述，既然财产权过度限制导致了私有财产和公共利益之间关系的失衡，违反均衡性原则，并因此违反比例原则，我们就应当重构两者之间的平衡，使之与宪法要求保持一致。然而，这里存在一个两难困境，即为了维护公共利益，必须对公民财产权作出过度限制，而这又导致对公民财产权的侵犯。那么，如何破解这一困局？如前所述，在审查限制措施是否符合均衡性原则时，应当综合考量公民受到的消极和积极影响。按照这一原理，如果公权力为了公共利益而对私有财产作出过度限制，应当采取一定措施来避免或者减轻公民负担，从而使得私有财产所承受的限制保持在可接受水平。如此就可以维持私有财产和公共利益之间的平衡。结合我国实践中的做法和比较法上的经验，我们发现，公权力应当首先通过规定例外、设定过渡期、提供补偿等手段，重构私有财产和公共利益之间的平衡；如果这些措施都无法纠正公共利益和个人权利之间的失衡状态，则公权力应当直接放弃限制措施，以避免侵犯财产权。
（一）规定例外
实践中，公权力对财产权所进行的管制在通常情况下不构成过度限制。然而，个案具体情况纷繁复杂，在一些例外情况下，有关措施就构成对特定群体的过重负担，过度限制相关主体的财产权。在这种情况下，如果针对特殊情况作出例外规定，将相关群体排除在适用范围之外，则能够避免一刀切式适用有关规定所导致的利益失衡，确保有关措施仍然符合均衡性原则。在比较法上，“德国样书案”就充分体现了这一原理。黑森州一部法律对图书出版人设定了无偿向指定公立图书馆提交样书的义务。在通常情况下，图书印数大，单本图书的制作成本低，所提交样书的成本可以转嫁到其他图书上。因此，这一义务对出版人的负担是轻微的，不构成对其财产权的侵犯。但是，如果单本图书制作费用高昂、发行数量很小，样书成本无法转移到其他待售图书上，则样书提交义务对出版人构成不合比例的经济负担。在这种情况下，立法者应当针对此类特殊情况作出例外规定，使得这一法定义务只适用于单本图书成本较低、发行数量较高的通常情况，以此避免侵犯财产权。
我国实践中，国家和地方立法在规定普遍适用的财产权限制的同时，也将一些特殊情况排除在外，以避免对财产权的过度限制。例如，《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第56条规定，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，同时规定农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木无须申请采伐许可证。该限制致力于保护林木资源。对林木采伐设定行政许可，能够达到保护林木的目的。而设定行政许可也是必要的，并且在多数情况下符合均衡性原则。然而，若在农民采伐自留地、房前屋后个人所有的零星林木时对其设定繁琐的行政许可程序，砍伐零星林木的经济效益将远不及申请采伐许可证所须负担的经济成本与时间成本，构成对其财产权的过度限制。《森林法》通过规定例外规则，避免了过度限制林木所有人的财产权。无独有偶，在地方立法层面，北京市非机动车立法也采取了类似做法。2018年，北京市人大常委会通过《北京市非机动车管理条例》，禁止违反国家标准的电动自行车上路，从而限制了市民对非国标电动自行车所享有的财产权。在大部分情况下，这一规定是符合比例原则的。然而，这里需要考虑一个特殊情况。在相关国家标准发布之前，电动自行车无需遵守任何标准。其所生产的产品，有一些不符合事后发布的国家标准。对于在之前购买了不达标电动自行车的市民而言，其购买行为在当时是无可指摘的，其无法预见到所购产品将无法达到事后才发布的标准。因此，如果不对这部分车主制定例外规则，则这些当初合法购买的电动自行车将被禁止行驶，成为无用之物，产生与征收无异的后果，有关措施将构成对车主财产权的过度干预，违反均衡性原则。对此，该地方立法作出了一个例外规定，即在该条例施行之日起三年内，之前购买的超标车辆仍然可上路行驶，以此避免对私有财产的过度干预。
（二）设置过渡期
财产自由具有时间维度，个人可以在越长时间内使用其私有财产，可以在越长时间内逐步适应对私有财产的管制，个人就在越大程度上享有财产自由；反之，则对公民财产自由的限制越大，越无法忍受管制行为。基于这一原理，公权力不仅可以通过规定例外来避免对私有财产的过度限制，一些情况下也可以通过设定过渡期，来减轻对公民财产自由的限制。具体而言，如果管制措施附有一定的过渡期，就能保障公民有较长时间利用其财产，收回其之前的投资，并有相对充分的时间适应新变化，管制措施导致的消极影响也就较为有限。就此而言，设定过渡期往往是降低财产权干预程度、提高管制措施可接受性的一个有效措施。
德国“地下水案”就体现了这一原理。该案涉及德国《联邦水资源法》（Wasserhaushaltsgesetz）的修改。此法修改前，土地所有人可以自由开采地下水，无须经过行政机关许可。而法律修改后，开采地下水应当事先申请行政许可，且行政机关应当拒绝对可能损害公共利益的采水行为颁发许可。某企业几十年来在其自有土地的地下水水位线之下开采砂石。法律修改后，该经营活动应当依法经过许可。但是，由于其采沙行为可能导致饮用水污染，行政机关依法驳回其申请，并禁止其将来继续这一经营活动。不过，该法律的修改于公布之后的31个月方始生效。结合法律中设置的过渡规则，法律颁布后近17年内，土地所有人仍然能够未经许可而利用地下水。然而，该企业认为自己的财产权受到侵犯，提起诉讼。联邦最高法院认为，根据《德国民法典》第905条第1款“土地所有人的权利延伸到土地上方的空间以及地下资源”的规定，土地所有权包括了支配地下水的权利，相关公法规范侵犯了土地所有权中包含的开采地下水的权利，侵犯了受宪法保障的土地所有权。因此，联邦最高法院中止审理，提请德国联邦宪法法院对有关法律的合宪性问题作出裁判。联邦宪法法院在对此进行审查时，肯定立法者可以为了公共利益而取消财产权利，但应当在法律秩序的稳定性和灵活性之间保持平衡。由于立法者作出了适当而合理的过渡规则，使得诉愿人能够在法律颁布17年之内继续经营，有充分时间进行过渡，这就充分考虑了财产权人的利益。基于这一考虑，联邦宪法法院认为相关财产权限制没有违反比例原则。
在我国实践中，也不乏通过设置过渡期来缓和公民财产权限制的做法。如前所述，《北京非机动车管理条例》对立法施行之前购买的超标车辆设置了过渡期，允许超标车辆在条例施行之后三年内上路行驶，以便物尽其用。这使得车辆所有人通过使用车辆来全部或者部分收回投资，避免过于严重地干预财产权。设定过渡期来减轻财产权人负担的做法，具有较大的适用空间。例如，为了达到我国碳达峰、碳中和的气候保护目标，政府须要对一些高能耗、高排放的企业进行管制。如果突然要求合法经营的高排放企业停产停业，无疑构成对其财产权的沉重的、难以承受的负担。相反，如果规定适当的过渡期，如设定合理的剩余运营年限，企业就可以继续获得投资回报，并有充分时间进行转型。其财产权受到的干预就大大减轻，符合均衡性原则的要求。
此外，政府逐步延迟法定退休年龄的制度安排，实际上也是通过设定过渡期来避免对公民财产权作出严重限制。在我国社会保障制度中，个人（及其用人单位）缴纳社会保险费，在此基础上获得社会保险权。这一权利具有财产权属性，构成宪法财产权。其中，国家基本养老保险是我国社会保险的主要类型之一，达到退休年龄的参保人，均可以依照基本养老保险规则，按照退休前缴纳的保险金额度获得相应水平的养老金。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄”。目前，多个地方已完成意见征集，延迟退休年龄已经是大势所趋。从宪法财产权的角度来看，延迟退休年龄意味着延长基本养老保险的缴纳时长，缩短给付时间，这构成对参保人财产权的限制。通过渐进地延迟退休年龄，越接近现有退休年龄的参保人，受到的影响越小；而距离退休年龄时间越长的参保人，则拥有越长时间调整人生规划，其财产权受到的限制从而被控制在可接受的程度之内。
（三）提供补偿
如果无法通过规定例外、设定过渡期等方式保持私有财产和公共利益之间的平衡，那么，是否可以向公民提供补偿，使得对私有财产的限制符合均衡性原则？如果国家在干预个人财产权的同时向其提供补偿，那么，个人所承受的经济损失就得到一定程度的弥补，其负担得以减轻，这有助于恢复私有财产和公共利益之间的平衡。不过，依据《宪法》第13条第3款只对财产的征收征用予以补偿的明文规定，似乎只有在征收征用时，政府才应当给予补偿。换言之，如果财产权的过度限制不构成征收，公民自然也就无权要求补偿。正是基于这一逻辑，相关学者才主张扩大征收概念，将财产权的过度限制纳入其中。然而，这一质疑经不起推敲。《宪法》第13条第3款规定公权力征收征用公民财产应当予以补偿。不应当将之解释为只能在这些情况下才应当补偿。准确地说，对于不构成征收征用的财产权限制，《宪法》第13条没有明确规范。这就意味着，如果为了公共利益，国家对私有财产作出过度限制，当然可以通过补偿等多种方式保障限制措施的合宪性。
值得关注的是，实践已经走在了理论研究的前面。法律、法规往往在设定财产权限的同时规定补偿。如《中华人民共和国防沙治沙法》第35条规定，“因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿”。为了生态保护的目的将治理后的土地划归为保护区，会对治理者的财产权益产生重大影响。通过提供合理经济补偿，治理者财产权所受限制得以缓和。又如，依据《中华人民共和国行政许可法》第8条，行政机关依法变更或者撤回行政许可导致财产损失的，应当给予补偿；依据《森林法》第48条，国有林地划为公益林的，应当给予合理补偿；依据《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第14条第2款，石油天然气管道通过集体土地或者他人取得使用权的国有土地、影响土地使用的，应当给予补偿；依据《中华人民共和国野生动物保护法》第19条，因保护野生动物造成农作物等损失的，应当给予补偿；依据《风景名胜区条例》第11条，因设立风景名胜区对所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿；依据《退耕还林条例》第35条，推行退耕还林政策时，国家向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。在这些立法例中，立法者并没有将有关措施界定为征收，而是直接规定了补偿义务，对财产权过度限制所造成的损失进行了补偿，维护了财产权和公共利益之间的平衡。这一做法，具有广泛的适用空间。
（四）放弃过度限制
除了缓和过度限制的上述三个措施之外，理论上也可能存在其他具有相同功能的方法和手段。在公权力过度限制财产权的时候，首先应当采取这些措施，维持公共利益和私人权利之间的平衡。不过，在一些特殊情形之下，无法通过采取任何措施来缓和对财产权的干预。例如，在财产的主观价值远远高于其客观价值，而且财产所具有的主观价值无法用货币衡量的情况下，往往无法通过补偿以及其他手段来降低财产权干预的强度。在这种和类似情况下，公权力的唯一选择就是在公共利益和基本权利的冲突中舍弃相关公共利益，维护基本权利，以避免违宪状态。
注释:*基金项目：中国政法大学2022年校级科研创新项目“合宪性审查框架研究”（项目编号：22ZFG82007）；2022年度法治建设与法学理论研究部级科研项目“基本权利比例原则审查：法益权衡的困境与出路”（项目编号：22SFB3008）。作者感谢中央高校基本科研业务费专项资金资助。
以北京市为例，有关部门根据《北京市牌匾标识设置管理规范》，拆除了许多不符合规定的大楼顶部标识和店铺牌匾。截至2017年12月，北京市共计约有2.7万块广告牌匾被拆除。参见何鼎鼎：《最美天际线，应该向人心延伸》，载《人民日报》2017年12月7日第8版。
北京市、天津市、兰州市等地在2009-2010年开始实施机动车按牌号限行的措施。参见刘晓军：《北京继续实施机动车限行》，载《科技日报》2009年4月6日第3版；杨毅、王栋、范磊：《机动车单双号限行今实施》，载《天津日报》2008年8月6日第5版；陈志刚、吴存庆：《兰州机动车按车牌尾号限行》，载《人民公安报》2010年9月19日第1版。此外，根据《北京市非机动车管理条例》，2021年10月31日后，未悬挂由北京市按标准审核通过并颁发牌照的电动自行车，将不得上路行驶。参见谢梓君：《北京超标电动自行车大限将至》，载《中国交通报》2021年9月7日第8版。
参见周杏梅：《试论我国公益征收概念之界定》，载《河南社会科学》2009年第2期，第80页；汪进元、高新平：《财产权的构成、限制及其合宪性》，载《上海财经大学学报》2011年第5期，第24页。
如许迎春：《论美国管制性征收制度及其对我国的启示》，载《法治研究》2019年第4期，第148页。
参见张翔：《机动车限行、财产权限制与比例原则》，载《法学》2015年第2期，第11-17页。
参见彭涛：《美国管制性征收法律制度简史及启示》，载《西北大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期，第100-107页。
See Pennsylvania Coal Co.v. Mahon, 260 U. S.393(1922).
See Pennsylvania Coal Co.v. Mahon, 260 U. S.419(1922).
See Village of Euclid v. Ambler Realty Co.,272 U. S.365,395(1926).
See Miller v. Schoene, 276 U. S.272,279-80(1928).
See United States v. Central Eureka Mining Co.,357 U. S. I55, i68(1958).
See Penn Central Transp. Co.v. New York City, 438 U. S.104,124(1978).
See Penn Central Transp. Co.v. New York City, 438 U. S.122,123,128(1978).
See Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp.,458 U. S.419(1982).
See Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U. S.1003(1992).
2004年修宪记录充分说明了这一点。2004年3月，第十届全国人大第二次会议各代表团审议《中华人民共和国宪法修正案（草案）》。根据该草案，《宪法》第13条中将增加规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”在审议过程中有代表提出，该句中“依照法律规定”是只规范征收征用行为，还是也规范补偿行为，应予明确。大会主席团经研究认为，“依照规范规定”既规范征收、征用行为，也规范补偿行为，包括补偿的项目和标准。为了避免误解，大会主席团建议删去“依照法律规定”前面的逗号。据此，《宪法》第13条第3款最后修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”参见《第十届全国人民代表大会第二次会议主席团关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉审议情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年特刊，第76页。
See Palazzolo v. Rhode Island, 121 S. Ct.2448,2456(2001).
参见朱学磊：《管制性征收的请求权基础》，载《时代法学》2015年第1期，第9页；苏海健：《管制性征收补偿研究》，载《私法研究》2017年第1期，第108页。
Vgl. BVerfGE 116，202，224；117，163，188f.国内有学者主张对公权力行使者进行相对严格的适当性审查。参见蒋红珍：《论适当性原则――引入立法事实的类型化审查强度理论》，载《中国法学》2010年第3期，第66-74页。
Vgl. BVerfGE 81，70，90f.; Detlef Merten, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, in: Merten/Papier (Hrsg.), Hanbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. III, 2009,§68 Rn.66.
参见陈征：《论比例原则对立法权的约束及其界限》，载《中国法学》2020年第3期，第159页。
参见蒋红珍：《论必要性原则适用的困境及其出路》，载《现代法学》2006年第6期，第85-90页；刘权：《论必要性原则的客观化》，载《中国法学》2016年第5期，第178-195页。
Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, Suhrkamp 1985, S.72ff.146.
美国作家Ursula K Le Guin笔下的《离开欧迈拉斯的人》深刻地揭示了这一原理。在欧麦拉斯城，整个城市的幸福和欢乐，都建立在一个囚禁在地下室的孩子的悲惨遭遇之上。一旦将这个孩子放出来，则城市的繁荣、美丽和幸福将烟消云散。如果进行功利计算，牺牲一个孩子的幸福，换来城市里所有其他人的幸福，无疑是合算的。但是，对这个孩子而言，这一安排不能够正当化。由此可见，为了极端重要的公共利益，也不能对个人权利作出过度限制。
BVerfGE 58，137.
Vgl. BVerfGE 58，137，149 ff.
BVerfGE 58，300ff.
参见谢立斌：《论宪法财产权的保护范围》，载《中国法学》2014年第4期，第132页。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，载《人民日报》2021年3月13日第1版。 作者简介：谢立斌，法学博士，中国政法大学比较法学研究院教授。 文章来源：《行政法学研究》2023年第6期。 发布时间：2023/11/9