社会保障政策形成中的政府地位
社会保障政策形成中的政府地位
――以2006-2007年社会保障政策为对象
胡敏洁
“遗人掌邦之委积，以待施惠。乡里之委积，以恤民之艰厄；门关之委积，以养老孤。郊里之委积，以待宾客；野鄙之委积，以待羁旅；县都之委积，以待凶荒。”
（《周礼》卷十三，《地官·遗人》）
引言
自古以来，在社会保障政策的形成过程中，中国便有着政府发挥重要职责的实例。当然，在那一时代，社会保障政策中可能更多的强调政府的“恩赐”；新中国成立之后，社会保障政策中便带有了更多的权利色彩。因此，在实现公民的基本生存福祉以及福利权益的过程中，政府首先面临着从“恩赐”走向“权利”的变化。同时，伴随着市场经济的确立，政府在其中发挥的作用也应当有所调整。一方面我们目睹着西方国家福利国家改革所带来的种种困境，例如，财政压力以及无效率、资金缩减等问题，而另一方面我们正处于不断要求政府来实现公平正义目标的新建设时期，在这样的背景下，政府在社会保障政策形成中如何定位，应当成为我们关注的问题之一。
一、计划经济到市场经济：社会保障政策形成中不同的政府地位
进入20世纪80年代以后，伴随着社会人口的老龄化和医疗手段的现代化，养老基金和医疗保险费用不断激增，带来了巨大的社会保障财政赤字。为了克服传统福利行政模式的笨拙、繁琐和无效率，西方国家普遍开始进行了福利改革。以美国为例，它于1996年颁布了《个人责任和工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），意在探索由联邦向州，由政府向私人的分权，以更为市场化的进路，以企业家精神来对福利行政进行全方位改革。[①]国会废止了国家唯一的联邦福利保障。同时，在鼓励人们参加工作方面加大刺激力度。借用前总统克林顿当时的话语，这一改革的目的是恢复美国福利制度原来的宗旨：提供第二次就业机会，而不是将其作为一种生活方式。
在我国，这一轨迹却并不相同。计划经济时代的社会保障原本就属于政府大一统下的体系，以1958年1月的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国形成了以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度，以此形成了二元化的社会保障体制。在这种体制下，在城市，社会保障制度以单位为依托，包涵各个机关、事业单位和企业单位，而在农村则以人民公社和生产大队以及小队等集体组织为依托。在这种体制之下，政府通过单位以及集体组织实现着社会保障的提供任务。例如，在我国，传统的养老保障职能主要由国家承担和推进。此外，国有企业也发挥着重要的作用。在这种养老保障模式之下，个人养老保险费用的缴付主要源自国家财政拨款，并严格的依附于其单位或组织。
自进入市场经济以来，一些社会保障项目开始向市场转变，福利责任开始转由社会、个人和政府共同来承担。为了减轻养老负担和压力，许多敬老院、老年人福利院的设立开始采取公办民营的方式。民政部为此制定的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001－2005）》中，也确定了这样的方针，“大力推进老年福利事业社会化、产业化和法制化进程。”“……同时制定优惠政策，吸引社会力量投资兴办以社区为基础、不同档次的养老服务设施，注意以需求为导向发展护理型养老设施。”[②]此外，原先的很多福利制度开始被取消。例如，2005年开始的福利供暖制度改革被认为是计划经济体制的最后堡垒，福利型供热转为市场型供热。如此，所有城市的公共供应方面都逐步走向了市场化。[③]
自06年开始，关于是以政府为主导还是应当以市场为主导的争论又开始在社会保障领域展开，其集中表现于医疗保险制度之中。例如，复旦大学医学院教授陈洁认为，国家要把提供医疗服务公共品的责任承担起来，“公共品”应该包括全民的预防保健和老、弱、残、孕等弱势人群应得的医疗服务，而以现有的国力，还不能完全包括人们所需的基本医疗。而国务院发展研究中心研究员葛延风认为，政府必须坚持对医疗机构的主导地位，必须坚持公益性质，政府投钱直接办公立医院，拒绝医疗领域的市场化和民营化，建立实行基本卫生保健公费医疗制度而非全民医保制度，不同意建立医疗服务的购买机制，坚持对公立医疗机构实行“收支两条线”等。
这些不同的观点与争论使得2006-2007年的包含医疗保险在内的医疗改革问题一直是该年度的热点问题。一直到2007年全国卫生工作会议上，卫生部部长高强表示，中国的医疗体制改革方案将以覆盖城乡居民的基本卫生保健制度为核心，同时包括医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度等内容。[④]而2007年3月，国务院总理温家宝21日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国务院2007年工作要点》和《卫生事业发展“十一五”规划纲要》，其中确定各级政府要把发展医疗卫生事业、增进人民健康摆上重要议事日程，切实加强和改善对卫生工作的领导。通过这些会议和方针政策，基本上确定了我国医疗改革的应该是以政府为主导的医疗改革。
二、政府 v. 市场
那么，推而广之，在其它社会保障领域中应该是以市场为主导还是以政府为主导呢？首先，从早期对于社会政策以及社会保障的理解来看，它原本就强调政府在其中的重要地位。例如，英国著名社会学家马歇尔认为，社会政策是国家通过立法和政府行政干预，增进社会福利的政策、行动准则以及规定的总称。这就意味着，社会政策抑或其中的主要组成部分社会保障，从其产生之初就与政府之间具有密切关联。
以养老保障为例，政府参与社会保障政策的制定和执行无论是在发达国家，还是在发展中国家都无例外。基本的国家养老保险主要提供为维持公民基本生存所需要的养老保险金。而私人养老金则借助养老金的市场化或商业化来实现养老保障，即个人参加的商业养老保险。尤其是一些低收入或者无收入的人群，其养老问题更需要政府的作用。而主张政府主导的原因主要在于，社会保障所具有的公共物品属性，使得它具有强烈的外部性，单纯依靠私人来实现是不现实的；而社会保障作为一项与普通公民密切关联的制度，而依靠政府权威及其强制力的社会保障才能够实现其相关目标。此外，社会保障往往关涉到一个国家公民的“养命钱”，可谓是社会安全网的最后一道防线，它与公民的最低生活权益以及社会安全密切相关。而它的复杂性在于，其中有一些因素是属于经济性的因素，例如社会保障基金如何实现保值增值，而一些因素则属于公益性因素，例如，如何公平公正的使得符合资格的公民享有相关的社会福利权益。
同时，而以政府主导模式为主的政策应当也应是我国宪法中所确认的“国家发展与健全社会保障制度”的具体体现。在各国社会保障的发展历程来看，政府始终在其中具有不可推卸的责任，尤其是在涉及到公民最低生存权益保障的方面，例如，最低生活保障的制度建设以及关系到公民大病就医的可能直接影响生存权的利益上，政府都应当居有首要地位，为广大公众提供必需的医疗服务是每个政府必须尽到的职责。
但是，出于财政资源的考虑，政府主导并非意味着政府来包办一切，同样需要一些私人资本的介入。例如，于05年底制定，06年初公布的《关于完善企业职工基本养老保险制度决定》中[⑤]，确立了未来养老保险制度发展的十项主要任务，主要任务是继续确保基本养老金按时足额发放，并加大财政力度，完善多渠道的筹资机制，强化社会保险基金监管等。（刘洪清，2006年）其中，依旧强调了“多渠道筹资机制”的建立。而根据2007年9月中国青年报社会调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项调查显示，绝大多数人主要依靠自己养老。这项有3871人参加的调查显示，养老金、积蓄、子女、商业保险、政府保障多种养老途径中，认为自己可以部分依赖政府保障的仅占20.2%.政府远没有达到大包大揽的程度。49.7%的人认为，“我们本来就是主要靠自己养老。”[⑥]而2006年开始，新型农村社会养老保险制度开始在部分城市推行，新政策强调“个人、集体和政府”三方筹资金。
同时，以政府为主导并非意味着政府在各个领域中所介入的程度都是一样的，具体而言，在不同的社会保障领域之中，政府应起到不同的作用。具体而言，社会保障项目中包含有社会救助、社会保险、社会福利等内容，各个不同的项目之间具有不同的政策导向。例如，针对底层弱势群体的社会救助应当以政府为主导地位，尤其是最低生活保障制度的运行中，政府应当发挥更大作用，如农村以及城市的最低生活保障制度。这是因为，社会救助制度往往是在公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序向其提供保证最低生活需求的物质援助的社会保障制度。它往往关涉到公民的最低生存权益，如果不能得到及时的保障和救助，公民可能面临某种生存危机。因此，这类制度一般认为需要藉由政府提供和保障。此外，一些带有强制性质的社会保险也属于政府职能的范围。同时，某些直接关涉到低收入群体基本生存问题的福利问题，仍需由政府来承担。以住房福利为例，尽管住房不断市场化，但政府仍具有职责为那些市场无法满足住房需求的人群，如老年人、失业者以及单亲人士、外来工等提供必要的低收入住房。
而涉及到社会保险的项目上，由于社会保险是具有私人产品性质的准公共产品，政府机制只需要利用其强制权为社会保险提供一个相对完备的法律框架，并负担社会保险中公共基础性部分的资金投入，同时还应负责征缴社会保险资金。对于社会保险中具有私人性质的非公共基础性部分，则应主要通过市场机制的作用来解决，增加市场和民间对社会保险的投入。对于社会福利和补充保障等私人产品性质更加明显的具体项目的提供上，则应更多地发挥市场机制的作用。
三、政府的监管职责
实际上，以政府为主导还是以市场为主导，基于社会保障领域的复杂性，即其包含各种不同的具体制度及其领域，因此，相关的监管职责及其政府介入程度也应当是不同的。某种意义上来说，并非一定是以政府或者以市场为主导，而是在某一具体制度领域中是政府还是市场更适合发挥主要作用，而即使在政府处于主导地位的领域中，其中重要的一部分监管内容也应当是维护市场经济秩序。当下，我们在更为强调政府提供公平正义的职能履行时，同样也不能忽略了政府在卫护传统的自由市场竞争中所要发挥的作用，偏废其中任何一方，都会使我国社会保障出现问题。
（一）政府应当监管什么？
如何划分政府与市场在社会保障中的地位一直是社会保障实践中出现的若干问题之关键。例如，长久以来社会保障改革中所存在的偏重效率而忽视公平的问题以及具体到医改中的“宿迁医改”的改革缩微版，其中的关键便在于改革的方向应当是市场化还是政府主导？而在市场化的过程中，政府又应当处于何种地位？正如上文所述，在社会保障的发展历程以及具体项目上，存在着不同的政府地位，但是政府却始终在期间发挥着必不可少的作用。因此，关键的问题并非何种因素为主导，而在于如何明确政府应尽的职责。具体而言，政府的职责应当至少包涵以下几项：
1、形成社会保障的法框架
也就是说，通过制定与社会保障相关的法律、法规和政策，不断完善社会保障制度。长久以来，在我国社会保障体系化建设中，相关立法层次低便一直是主要问题。从2006年开始，很多学者开始呼吁社会保险立法。07年9月，劳动保障部部长田成平表示，社会保险法立法时机已经成熟，当前要进一步推进社会保险法立法进程。回顾其它国家社会保障发展的历史，立法对于社会政策的制定与形成具有重要的意义。例如，早在1883年的德国社会保障立法，是社会保障发展史上的一个里程碑。随后，欧洲许多政府以德国为榜样，依据本国国情建立了各式各样的社会保障制度。美国为了摆脱经济危机带来的高失业率等问题也于1935年制定了《社会保障法》。
从我国社会保障发展的实践来看，立法滞后一直是制约社会保障发展的重要因素。因为从整体上来看，我国的社会保障目前仍为政策主导型的模式，即用大量的政策以及规范性文件来规范具体的社会保障政策实施过程，这与将“社会保障制度”视为“安全网”与“减震阀”的地位极不相符。由于各种规范之间始终存在着各种类型的冲突，一旦发生问题则会出现诸多法律空白与漏洞，因此，从这一角度来看，形成社会保障的法框架应当是国家在社会保障中应承担的首要责任。
2、财政支持与保障
社会保障问题往往涉及到资源与收入的再分配，在其法理基础上便是一直与分配正义等密切相关的，它很大程度上是一个政治过程。社会保障制度的建构与一个国家或地区的经济状况、社会状况休戚相关，如果一个国家或地区缺少可支配的资源，社会保障制度便难以建立与实现。例如，在美国，1996年政府扶助资金已经达到7000亿美元，从1965年到1990年，社会保障资金从170亿增长到2500亿，医疗保险金从没有增长到1500亿美元，食品补贴和AFDC资金增长到400亿美元。而福利项目范围的确定，福利金水平的确定，都要求诸于具有民主性的立法过程来完成，求诸于具有技术专长的行政机关来实施。由此，在福利政策领域，司法只能起到有限的作用。[⑦]
当前，我国正处于人口和经济结构急剧变动时期，公众对社会保障的需求日益强烈，相比之下，财政在社会保障制度中的作用并未充分发挥，没有财政的大力支持，就没有健全、完善的社会保障制度体系。“当然，资源是否足够并非是唯一的影响因素，而社会资源的多少难有准确的标准。”[⑧]
3、不同的监管对象与介入程度
依据不同的社会保障领域，政府应当选择的定位。上文已经指出，在不同的社会保障领域中，政府应当有不同的介入程度，选择何种定位便是政府应当负有的责任，也就意味着要求政府承担社会保障政策的制度设计以及改革责任。
例如，在社会保障基金领域，从我国目前的社会保障基金类型来看，整体上涉及到两个层次的社会保障基金。一层次是根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》以及相关法律规范所确立的国家层面的社会保障基金。它于2000年建立，旨在作为国家的长期战略储备，主要用于社会保障事业的发展。而各地的社会保障基金主要包涵作为基本保险的社会保险基金、企业和个人缴费形成的补充保障基金以及职工自愿投资保障行为所行政的基金。这些基金的不同层次，实际上所涉及到的监管力度应当是不同的。第一层次的全国社会保障基金，由于其目标是为了国家的长期战略，因此对它的监管力度应当更为严格。而在其他层次上，则相对较为宽松。
而扩展到其他社会保障中的具体项目时，也会存在同样的规则，例如对于社会保险这类可以市场化的项目则政府介入的程度更少，但是在其他一些政府特色明显的社会救助领域则需要政府更多的介入。
（二）社会保障政府监管存在的问题
纵观2006－2007年的社会保障发展，2006下半年爆发的陈良宇事件暴露了我国长久以来社会保障基金监管体制以及对整个社会保障制度设计中存在的问题与缺漏。其中，有很多政府官员与学者都对这些问题加以了阐述。例如，劳动与社会保障部部长刘永富表示：“发生这么多问题，根本原因是对社会保险基金的重要性认识不够，没有认真执行国家的政策规定。劳动保障部门作为主管部门、社会保险经办机构作为基金管理主体，负有重要责任，要汲取教训，迅速纠正。”[⑨]学界与媒体也开始对此有着各种讨论，例如，中国人民大学郑功成教授认为，社保基金管理过于分散也是一个重要原因。此外，也有媒体观点表明，在社会保障基金的监管上，应当借鉴西方国家的公共运作体系，让带有公益性的社会保障机构来运作养老金，及时出台第三方监管制度等。[⑩]由这一事件扩展到整个社会保障领域，我们可以发现，长期运行的社会保障体系中仍旧存在以下缺漏：
首先，社会保障的监管机构分散化。我国的社会保障领域中存在着若干相关机构，例如，劳动与社会保障部、民政部、卫生部等，监管机构相对分散。依据相关的法律规定，其他各个部门都有着自己明确的职责划分。例如，财政部是社会保障基金信托董事会的具体办事机构；国内税收局负责征收工资税，并将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户。而具体到某一项具体的项目监管时，则存在着诸多制度机构上的问题。
以“全国社会保障基金理事会”为例，根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会是负责管理运营全国社会保障基金的专门机构。理事会的成员包括理事长、副理事长和理事，均由国务院任命，其职责主要是管理全国社会保障基金；制定基金的投资经营策略并组织实施；根据国务院指定部门下达的指令和确定的方式拨出资金；定期向社会公布基金年度财务会计报告。根据这项规定，我们可以看出，“全国社会保障基金理事会”是同时集管理与运营职能于一身的监管机构。这就使得它在实际的监管过程中，类似于“自我监督”，因此很难避免社会保障基金运行中的一些问题。而且，随着养老保险制度改革，积累的资金规模更加庞大，监管任务日趋繁重。目前，如果这一问题解决的不好，对于更多行政主导与推动下的社会保障政策而言，便很难实现其公正与合理。
其次，由于我国缺乏一部统一的社会保障法，因此在社会保障基金的监管以及机构设立方面也更多的依据了国务院出台的文件以及地方出台的法规和规章。在目前的监管体系上仍存在法律层次不高的问题。最后，具体到社会保障的覆盖面上，也一直存在着政府责任“缺位”或者“不到位”的现象。例如，长期以来存在的二元体制造成的对农民社会保障利益的忽略。同时，全国各地许多省份基本养老保险基金都有入不敷出的困境。而在一些项目的监管上也存在着监管不力的现实。例如，劳动和社会保障部自1998年设立基金监督司以来，人员长期处于缺编的状态；全国专职从事社保监管工作的有100人左右，全国只有11个省市设有专门的监督处，多数都是与其他部门合设。目前每年五项社保基金的收支规模超过两万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。当然，从06－07年的发展来看，伴随着农村最低生活保障制度的推进以及2006年国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这些问题被加以了一定程度上的重视并开始有所缓解。
（三）社会保障中政府地位的未来发展：政府给付职能的提高
综观2006－2007年的社会保障政策，我们从中可以看出在新的指导方针与发展方案下，对于长久以来一直存在的诸多社会保障缺漏问题已经有所重视。例如，农民的社会保障问题以及社会保障覆盖面等问题。2006－2007年，十七大报告所确立的社会保障体制建设目标，即“覆盖城乡居民的社会保障体系”也标示着我国的城乡二元化的社会保障体制在将成为未来的改革重点。
这样的背景与发展趋势对政府分配资源的能力提出了新的挑战，即“各个不同社会群体之间对稀有资源实行权威性再分配。”这是衡量政府有效性的新尺度，是19世纪末20世纪初在西方出现了所谓福利国家之后开始形成的衡量方式。这要求政府对缩小贫富差距以及提高社会保障做出承诺并加以一定的财政支持，要求政府积极地履行各项给付职能。同时，要从关注和保护民生的角度，强调政府要保障社会大众在经济发展、民主政治、文化建设等多方面的平等参与权、平等发展权。由此，基于这些要求，对中国未来的政府来说，提高分配资源以及给付职能是重要任务。同时，更需要公平正义的导向，转变既往政策导向中过于追求的效率目标，将以实现社会全体成员的共同分享与公平为目标。如果将这一目标细化并具体到社会保障领域中，可以分为如下内容：
1、实现行政机关与政府内部直接的协调与统一
“部门都在千方百计地扩大自己所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权，这种倾向会导致各官僚部门故意的为中央决策的重要信息收集工作设置障碍或制造麻烦，并因此而陷入毫无意义的争斗。”“一个运行良好的政府应该像操作一架各种零件精密配合的机器”实现行政机关内部的统一一致是实现政策目标的重要运行基础。具体到社会保障领域中，如上文所提到的社会保障机关机分散化问题，如果我们不通过建立大部制来实现统一管理的话，同样需要这些部门之间的相互协调。而这种配合或者协调统一的行政权行使，其基础是行政权以及监管权的配置问题，这涉及到政府机构改革的内容。在过去的改革中，往往存在不公开、不透明的状况。而长期以来，法学界对于行政组织法的忽略使得这些改革得不到足够的法律支持。这也是未来需要完善的问题。
2、中央政府与地方政府社会保障事务的划分
我国现有的社会保障管理体制基本上沿袭了传统的社会保障体制，虽然各级政府成立了相关的社会保障管理机构，但中央与地方政府之间如何合理划分权限以及相应的分配比例则一直存有若干问题。例如，中国养老保险制度改革中的转轨成本，应该由中央和地方政府共同承担。但是，在实际执行过程中，中央政府通过财政支付的养老保险补贴高达90%以上，地方财政不足10%，并且中央供款也有相当的随意性，没有建立固定的预算机制。造成上述问题的根源在于没有合理划分中央和地方的事权，进而没有建立与之相匹配的财政支出机制。本来已经划分清楚，但在实际执行过程中变样。比如，在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的三三制（财政、企业、失业保险基金各1/3），实际上成为三七制，即中央财政的补贴占财政性补贴总额的65%，而企业与地方财政补贴只占35%。因此，合理划分中央政府与地方政府之间的权限和负担已受到了学界与政府部门的关注。
一般而言，中央政府应承担制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保障法律，在全国范围内调节社会保障资金的责任，其政策工具主要为中央的财政转移支付制度以及统一的法律。而在社会保障政策实施过程中，基层政府往往是与其最为密切的联系者，他们需要考虑各地的不同情况及其相关的法律规范，需要由他们来具体实现社会保障资金的发放问题，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料以及社会养老金分配等。因此，应当规范并充分发挥“基层官僚”的作用。由于“基层官僚通常具有双重面孔，一方面，他们为了满足公众需求而有效的调整政策，另一方面，他们在玩弄权术，使政策受到扭曲以滋长其丑化、歧视和玩弄小小权术的心理”，基层官僚政策实施的公正性是确保其上级部门及其全国性政策的重要通道，与此相配套的改革措施是完善农村的基层组织建设以及城市的居民委员会以及社区建设等。
3、地方政府之间的社会保障事务协调问题
由于我国社会保障一直是属于“属地管理”，因此如果福利领受者从某省调至另一省则往往会出现社会保障基金难以续接的状况。于是，大量社保资金因此沉淀下来。对当地政府，这是一笔不小的“预算外收入”，但它是以牺牲公民合法财产以及正当权益来实现的，甚至可以说是以牺牲中国可持续发展赖以维系的社保体系为代价的。这个问题目前已经引起了中央高层的重视。中共十七大报告特别提出了“提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。
结语
整体上，2006－2007年，中国政府已经开始更为强调社会政策。在这种大的政策导向与背景之下，社会保障政策制定过程也开始吸引了更多的群体加入，而在实体的政策内容上也开始了一些新的变革气息。这非常类似于20世纪的60、70年代的美国，美国总统约翰逊提出了“伟大社会”的建构理想，认为那将是一个“不仅为人类肉体和商业的需要服务，而且能够满足人们对美的追求和对社会群体生活的渴望的人类福地。”“我无意去做一个兴建帝国、追求荣耀和扩大版图的总统。我愿意做这样的总统：教育孩子，扶贫救弱，保护每一个公民在所有选举中的选举权。”
因此，从某种意义上说，这个时代为社会政策的发展提供了最好的时代背景与契机，开始彰显出公民社会保障权益与服务型政府职能之间的密切关联，而如何去设计一种精良的制度体系是确保社会保障政策得以实施的关键。也就是说，在这个前所未有的社会大变革时期，要求用社会公平正义观念重塑政府行为，并要求在未来的社会保障政策中，政府仍将发挥重要职能，其核心在于以分配正义的观念来实现社会公民的基本福祉。
当然，我们与美国的不同之处在于，我们的经济体制是从计划经济的确立到市场经济体制，在经济体制转轨的过程中，社会保障为社会的稳定发展提供着重要的安全网功能，一旦这张网中遗漏了某些人或者存在某些制度缺漏，则可能会带来严重的后果。在我们过去的发展历程中，社会保障政策在实体内容的设计上存在着种种问题，例如社会保障监管机构之间的职责不明，社会保障覆盖面中存在的疏漏以及未给予充分考量，而在利益表达群体上，弱势群体的利益如何达到充分表达并形成何种利益表达机制仍旧是需要进一步探究的问题。而社会保障政策的特殊之处在于，其中存在着大量的社会弱势群体并对于财政具有相当的依赖性，因此其确保政策得以有效实施的关键之处在于如何实现弱势群体的充分利益表达以及为相关项目提供充足的财政支持。
如果将社会保障置于中国社会转型的时代背景下，老龄化、少子化以及既有经济政策所导致的贫富差距等等，这些问题的解决恰恰都需要社会保障政策的确保。“社会保障制度处于现代工业社会中的政治、经济与社会体制的交接点上，和经济制度互为影响，和社会制度不可分离，同时受制于政治程序和政治压力集团。”因此，从未来的发展来看，对于社会保障政策不断重视将继续带动中国改革的各个方面，并以推动政治体制改革来实现各方面的协调发展。
[①] John P. Collins, 1997，“Welfare Reform”, 16 Yale L. & Pol'y Rev. 221，65(2000)
[②]《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001－2005）》，http://www.mca.gov.cn/wjylzx/search.asp，访问日期：
[③]《计划经济最后的堡垒――福利供暖将告别历史舞台》，参见：http://news.sina.com.cn/c/2005-02-27/11265950069.shtml，访问日期
[④]“政府主导：医改新思路”，http://www.gmw.cn/content/2007-01/16/content_534263.htm，访问日期：
[⑤]《关于完善企业职工基本养老保险制度决定》（国发【2005】38号）
[⑥]“八成人养老没有依赖政府”，http://www.chinahrd.net/zm_qysq/article.asp?articleID=132487hrd.net/zm_qysq/article.asp?articleID=132487，访问日期
[⑦]胡敏洁、宋华琳：《美国福利权的学理与实践》，《政治与法律》2004年第6期。
[⑧]周永新：《社会福利的观念和制度》，中华书局1999年版，第98页。
[⑨]“社保基金违规主体多，劳动部门承认负有重要责任”，http://politics.people.com.cn/GB/1027/5117505.html，访问日期：
[⑩]“聚焦上海社保案”，http://www.jcrb.com/jjshsbjja/，访问日期