中日行政指导的历史之维
【摘要】行政指导产生的文化土壤是东方重伦理重秩序的社会心理。在这个文化基础上，日本形成了官民一体化的协调体制，行政指导作为主要的行政手段，发挥了重要作用，但也产生了诸如密室交易等弊端。而中国官民协调体制却尚未成型，行政指导的作用和方式还有发展的余地，但需要提前借鉴日本的经验教训，厘清行政指导的界限。
【关键词】行政指导 文化 官民协调
“行政指导”一词舶自日本，但类似行政指导的实践国内早就存在。 “行政指导”的行政法理论甫经介绍到国内立刻受到极大的欢迎，其来有自。有意思的是，国内的行政指导论者青睐有加的态度，明显和日本学者始终对行政指导深为戒备的态度大相径庭。是什么样的因素导致这种不一致的看法呢？这不免要追问以下的问题了：日本行政指导和中国行政指导实践究竟各自在其环境下扮演什么样的角色呢？两者有何共同之处，相异之处呢？我们有必要学习日本的经验吗？如何学习日本的经验呢？看来，在两者之间进行比较将是一个有意义的过程。
一、文化基础的比较
应该说，信奉等级、伦理和秩序而非西方式的平等和自由的国民文化心理，是行政指导产生的文化土壤。这种心理，形成了“各安其分”的秩序观。国家和政府只要守职负责，总是受到人民的尊敬。即使政府超越权限，也能够获得人民的服从。和西方把政府当作恶的力量不同，日本人常把政府当作至善的存在。作为回报，政府也愿意去注意国民的心理，听取他们的舆论，获取他们的同意。“在合法的公众舆论领域，即使适为了国民自身的利益，日本政府还是努力恳求人民同意，这样说绝非过分。比如，负责振兴农业的官员在改良旧式农耕法，恰如美国爱达华州的同行们一样，很少使用权力来硬性推广。在鼓励建立由国家担保的农民信用合作社、农民供销合作社时，政府官员总是要和地方名流多次交谈，并听从他们的决定。地方上的事必须由地方解决。”这是政府方面的原因，在国民方面，行政指导的产生和日本人的依赖心理是分不开的。日本国民对行政机关有强烈的唯上意识和尊重意识，习惯于听从行政机关，尚未脱官尊民卑，故常无反省、无批评地接受政府之指导。“作为欢迎行政指导的日本人的国民性，有天真心理和便利主义。所谓天真心理是指期望他人过分好意的心理。这说明日本行政指导受到喜爱、而作为原理，原则的法治主义和法律法规规定的行政程序受到轻视是由于日本人的国民性便利主义。”
日本的文化很多可以在中国找到其根源。中国更是一个伦理人治国家。王亚南说：“本来在统一的专制政治局面下，始终存在一个统治上的矛盾：一方面要尽可能使普天之下都收入版图，接受治化，同时，扩充的版图愈大，要使宇内道一风同、心悦诚服就愈感困难。为了解决这个治化上的矛盾，自汉朝
重伦理，重机变，是中日行政文化的共通之处，也是行政指导产生的共同的文化原因。但日本的官僚制不仅仅是一种身份等级制的统治和服从的体系，而且是一个技术权限体系。行政机关的权威地位既有传统文化的支持，又有制度上的支持，严格的教育和选拔制度作为非常重要的因素支撑了行政机关的权威地位。而中国无论在现代还是古代，官僚体制缺乏的恰恰是它作为行政力量应该具有的技术特征。在古代，“自从科学制度确立以来，应试的基本要求就是熟知儒家经典和撰写文章诗赋。因此，读书人将精力全都放在这些科目上了。一旦通过了考试，就要被授予官职，处理行政事务。这并不是说他已经具备充任官职的必要知识；恰恰相反，他们对行政管理毫无准备”。到当代，由于建国后的曲折过程，官员的文化素质尤为令人担忧。
如此，行政指导作为一种柔性的行政管理方式，在重伦理其实也就是人治的社会可能产生。我们宣扬行政指导的价值，在注重它的谐调机变等价值的时候，恐怕还要注意它的出身，作为差序格局的产物其自身就有着和法治相反的价值烙印，同时在中国恐怕得更加强调行政指导的科学性。
二、社会基础的比较
日本实行行政指导的社会基础在于日本特有的官民协调体制。自明治维新以来，日本就建立了一个拥有广泛权力的资产阶级性质的专制主义国家，国家广泛介入经济部门，对民间企业具有很高的统制力。首先，1868年明治维新以后，政府一直是日本工业化和近代化的实行者和推动者。政府为维持其统治，以优惠政策甚至国家赔本的方法来促进和扶植民间企业，确立官民协调关系。“官民协调”体制已初露端倪，同时产生了行政指导的萌芽，“明治政府通过公司知识的普及和公司奖励政策而提示的公司形态框架，作为一般公司的模式发挥了机能。模式的提示和通过府县的章程规则诗没有成文法阶段的实质的‘实质法’，通过法院的判决，将其补足，可以说，行政指导代替了法的未成立”。其次，从日本的企业来看，从明治时代起，企业家的意识就不同于西欧企业家私利第一的意识，而是把国家利益看作高于个人利益。这样从明治时代逐步形成了官方与民间进行对话与协调的关系，使日本成为一个能把国家、民间、企业、个人等社会各个组成部分结合起来、并能发挥其活力的特殊社会体制。由此几经变化，逐渐发展成为战后现代意义上的以行政指导为特征的官民协调体制。
在二战以后，虽然经济管制日益自由化。政府和企业一直保持着密切的关系。有美国政府官员将日本经济形容为“政府与产业的复合体”，认为日本经济不是按市场原理展开竞争的，从走向现代化开始，政府就设定了经济目标的优先顺序，并向社会提供为实现目标所需要的一切手段。政府与企业的这种关系决定了他们在经济目标、意识形态、价值观念上容易达成一致。日本《国家行政组织法》中明确规定，国家行政机构在法律规定的所辖业务范围内，必须设置审议会。日本从总理府、中央各省厅到地方政府都设有审议会，并且有法可依。在各类审议会中，以民间代表人数居多。这些人不仅可以及时了解政府的意图，以获取有关经济、政策信息，作为企业确定和调整经营方针的重要依据，而且可以完全充分反映企业、团体的意见和要求、维护自身的合法利益，并取得政府的理解和支持。乃至政府形成政策往往事先在审议会中酝酿。不仅是这种协调体制，日本的官民关系比想象中更为密切。在日本，那些在45―55岁就达到其行政职位顶点的官员，大多自动“退休”，然后去担当大公司的“顾问”，从而获得很高的薪水。其实他们一般担当的职务都是闲职，企业要的是他们的声誉和关系。这种从官员到顾问的转变被看作是日本行政精英的地位和特权的最明显的表现。日本人用“天堂下凡”来描述这种状况。这种体制下，官民几为一体，官厅可以进行细致入微的指导，民间则甚至望风而动，拿鸡毛当令箭，揣摩官厅的意思，乃至把官厅的不经意的建议都当作指导。
我国在计划经济体制下，虽然是政企不分，政府和企业一体的体制，政府和企业的协调沟通看似没有问题。其实，在这种体制下行政权力是至高无上、无所不能的，企业依附于行政机关，没有独立的人格。政府通过指令性的计划管制经济，企业被强制执行政府的命令。政府和企业的关系是单向的，不存在平等的互动和协调。十一届三中全会以来，逐步实行政企分开，各种经济成分逐步得到发展。企业开始作为独立的主体面对市场面对行政机关。在这种情况下，政府不能简单采取指令和命令来贯彻自己的意志，协调企业的行为，进而调整经济秩序。另一方面，有关市场经济法律并不健全，调整政企关系往往无法可依。即使法律是健全的，政企之间也不可能生硬地简单地依照法律来调整，法律之外还存在着协调沟通的问题。因此，存在建立政企协调体制或者发展政企协调技术的问题。这个时候，我国有倾向地学习了日本。《90年代国家产业政策纲要》（1994）建立了形成产业政策的审议会制度，规定建立国家产业政策审议制度，有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国际计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主评议后，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。这一制度的建立为产业指导政策的目标合理化提供了程序的保证，也提供官民持续互相协调的基础。
这一举措是应当肯定的。它有助于产业政策在良好沟通的基础上，增强可行性和科学性。但是，通过比较，我们应该警惕日本式的官民协调体制。日本的官民关系显然过于密切了，导致了很多指导在密室中进行，“人们所看到的行政指导，是行政机关和被指导者的‘共同作用品’”。由此滋生的交易和腐败，实在要为日本经济的泡沫化背书。我们学习日本行政指导，应该局限在一定限度内。建立适当的官民协调机制，有利于经济政策的科学制定和执行落实。但是过于紧密和一体化的政企关系，则应该引日本为戒。
三、产生情形的比较
在日本运用行政指导最早最成功的当数通产省。作为通产省“最有名气、肯定也是最有争议的次官”佐桥的成就之一就是运用行政指导。佐桥是在通产省失去对外汇的控制权之后，把“行政指导”作为产业政策的主要手段。行政指导的出现和日本二战后的经济改革有着密切的关系。在战前一直实行国家统制经济的体制，政府对经济的较强干预贯穿于其资本主义和近代工业化的发展中，所发挥的作用远远超过美、英、法、德等发达国家，从而大大缩短了日本资本主义发展历程。二战结束后，日本在经济领域进行解散财阀、农地改革和劳动立法三大民主改革，逐步实现由战时经济向市场经济转变。在确定以市场经济为基础后，日本经济与其他发达市场经济体制相比，带有浓厚的政府干预色彩。由于日本在主要资本主义国家中还是后进工业国家，并且在政治经济等方面严重依赖美国。为迅速恢复和发展经济，尽快赶上欧美国家，日本将发展经济、追赶欧美、摆脱对美国的依赖以实现“经济自立”作为战后发展的中心任务。而自然资源先天不足的客观条件和政府干预经济的传统，使日本仍然十分重视政府的作用，希望通过政府行为来促进生产资源的合理分配和产业合理化。在日本，行政指导就是在这一战前的国家统制经济向市场经济转轨的过程中逐步出现和发展的。50年代，在通产省采取的措施中，很少提及行政指导，因为那时候大多数命令、许可和特许都是断然以明定的法律为依据的。但随着贸易的自由化，随着市场经济的逐步确立，通产省的法定权力范围逐步得到限制。60年代，因为通产省由于自由化和未能通过特别措施法而失去大部分明定的控制权之后，行政指导才终于公开实行。（不过要提到的是，研究者对这一现象的反应是迟钝的，直到八十年代日本才有第一本研究行政指导的专著。）由此，日本行政指导作为一种现象之所以出现是因为在向市场经济转轨的过程中，作为国家管制经济的机构不能够再有统制经济时代那么庞大的权力，在法律上有关机构的权力得到限制，但它们又谋求发挥管理经济的作用而不得不寻求的一种法外的手段。在日本有人认为，行政指导源出于30年代的统制经济。这种观点未成定论，但它揭示了一点，即行政指导和统制经济确实有着千丝万缕的联系。
从渊源上讲，中国的行政指导可以追溯到50年代。早在1952年，政府为促进多种经济成分向单一的公有制发展，完成对私有制改造，陆续出台了一些如示范、帮助、教育性质的“诱导性政策”来推进农业合作社运动和资本主义工商业的改造，这是行政指导在中国的第一次尝试。此后中国进入了高度集中的计划经济体制时期，不可能存在行政指导这种行为方式。十一届三中全会以后，中国社会开始从传统计划经济向有计划商品经济转型。这个时候，行政指导的作用才开始真正的被意识到并被大量运用。在计划经济体制条件下，行政机关和作为经济组织的企业在职能和机构设置上趋于同一，企业行政化，行政机关企业化，形成一种政企不分，政府和市场一体的体制。国家主要通过指令性的计划来管制经济。企业服从和依附于行政机关，没有独立的人格。随着向市场经济的转型，人们逐步认识到企业才是市场的主体。应该尊重企业作为市场主体的地位和权利，政府应该退出市场。但是如果政府立即全面推出市场领域，显然又是冒失的。市场并不是全能的，社会主义市场经济，需要在政府的扶持、引领、监督下得到发展。对企业政府即不能横加强制性的干预，又不能袖手旁观、无动于衷。自然，行政指导作为一种强制性较弱，主要起诱导引导作用的行政手段逐步得到重视和应用。
那么，有意思的是，中日行政指导产生的社会经济背景条件是一样的，即它们都是在市场经济条件下产生的。前者是战时统制经济的结束，自由经济来临的时候政府影响经济的一种手段。后者则是逐步取代计划经济体制过程中，代替指令性计划的手段，直接参与了埋葬计划经济，促生市场经济的过程。
从上面的论述可以看到的最有意思的事情，恐怕更在于两者虽然在同种情形下产生，但它们的目的、作用却大不相同：在日本行政指导的产生和应用表现为国家权力的扩张，而在中国则表现为国家权力的退缩和自制。60年代以后日本贸易逐步实现自由化，通产省的权力逐步受到法律的限制。为了发挥其自身的作用，保持对经济强有力的干预，通产省于是选择了行政指导作为行政手段。在其时行政指导并没有法律的依据，其唯一的条件限制是被指导单位必须属于某政府机关的管辖范围。“它的权力来自30年代以来，政府和企业界之间建立起来的关系，企业对政府的尊重。所有政府部门声称，它们代表国家的利益，有权对所属单位施加各种非正式的压力。”而在中国，行政指导的出现和运行更多地体现了国家权力的自制。1982年宪法确认了改革开放以来多种经济成分并存的现实，将国家和非国营经济统一调整为指导关系。1884年10月，中共中央《关于经济体制改革的决定》首次将“指导”运用于国营企业，指出“社会主义国有机构必须通过计划和经济的、行政的、法律的手段对企业进行必要的管理、检查、指导和调查。”1987年，中共十三大提出了“国家调节市场，市场引导企业”的重大变革。这样，包括指导性计划在内的行政指导逐渐取代了指令性计划“统制”经济的地位。在中国，每一次通过法律确定政府与企业或者其他社会主体的指导与被指导关系都是一次进步，都是对以前的命令与被命令关系的扬弃，是国家权力的自制和退缩。我们的方式显然是退一百步进五十步，行政指导就是这五十步。这里面有对未来的不安，但更多的是探索的谨慎和智慧。
造成这种不同的原因，我认为，在于两者法制前提的不同。在日本五六十年代，市场经济法律体系已然比较发达，政企关系有着相对明确的法律界定。政府是越过法律的篱笆进行指导。而我们的改革是摸着石头过河，政府总是小心翼翼地把权力尝试地放出去，确实可行再制定法律。因此，中国行政指导实质上承担了改革试验的历史职能。这里要戒备的是，当改革相对成型，政企关系在法律上明确，政府干预经济的手段有明确规定的时候，应该更强调守法，不能在法外创造替代规则。
四、发展情况的比较
二战后，行政指导开始在日本大力推行，特别是通产省运用行政指导方式，与行业团体、产业界经常以沟通、劝说建议的方式指出调整投资生产结构、提高效率的方法,“官、产、学”界密切结合。从50年代到70年代初，日本通产省制定了一系列“合理化建议”、“扶植计划”等，纳入扶植政策的产业如钢铁、合成纤维、石油化工、焦油工业等，特别是电子、汽车、航空工业都获得了富有成效的进展。1955年，日本的国民经济总产值仅占世界国民经济总产值的22%，同期的美国是36.3%。当历史的车轮转到了1986年时，日本的国民经济总产值已达到世界国民经济总产值的一成，而同期美国是二成。其中行政指导所起的作用是首屈一指的。从某种意义上讲，正是以行政指导为代表的官民协调体制形成了战后日本经济高速增长的基础。所以，行政指导甚至被人称为日本经济奇迹的金钥匙。随之日本经济攀向顶点，行政指导开始暴露其弊端。在70年代以前，行政指导的弊端还不太严重。因为在经济高速增长时期，行政官僚的政策空间和民间企业的经济活动空间均有较大的回旋余地。70年代以后，行政指导的弊端日益暴露出来。尤其是，90年代以后的金融危机也与长期以来政治家、官僚、业界领袖之间的暗中利益交换有密切关系。结果以金融证券业、流通、不动产在政府的保护下，丧失了进取精神和竞争能力，热衷于暗中协助等不正当竞争行为。例如几家大建筑公司协商瓜分市场，在争取国家大型基建项目乃至政府对外开放开发援助项目也是暗中指导私自解决，使投标过程变得有名无实。攻击行政指导的不公开性和隐蔽性的呼声在国内外此起彼伏。在国外，日本行政指导导致市场不明朗，早就使美国恼火。因为这个原因，日本90年代制定的《行政程序法》中，行政指导的透明性和公开化成为规范的重中之重。1999年，日本政府通过内阁会议的决定，新设一项意见提出制度。政府机构在制定或修改现行的规制时，须在草案研讨过程中公开征集和听取公众的意见。同时对公众提出的意见必需提出是否采用的回答。公众的意见总结和政府的回答都必须以书面形式公开。从日本的一系列改革看，目标都在于促进行政指导的公开化和正式化。
我国行政指导的发展时间短。计划经济条件下，企业无责、权、利，仅是国家机关的附属物，行政命令是国家进行管理的主要手段。我国在实行市场经济之前也存在少量的政策性指导，如号召节约用水、用电；提倡晚婚、晚育；推广农科技术等。但不是一种重要的行政管理方式，最能体现行政指导作用的是社会经济领域中的行政指导。近年来，政府鼓励企业兼并，大力发展企业集团。为了改善国有企业技术水平低、市场竞争能力弱的情况，从80年代起，下发了许多关于企业技术改造的指导性文件。到1995年，全国大中型工业企业拥有技术开发机构13107个。政府还实行“抓大放小”政策，重点扶植机电、石化、汽车、建筑四大主导产业，促使经济在转型中发展。国务院为了促进西部发展，推动东西合作，发布了许多指导性文件。如1993年《关于加快中西部地区乡镇企业发展的决定》；1994年《国家八七扶贫攻坚计划》；1995年决定今后吸引外商直接投资重点转向中西部并优先发展农业、交通、能源等产业。在国务院的指导下，1991一1995年东部地区近4亿元人民币被引入新疆，开发棉田140万亩。行政指导还被广泛地运用于协调企业之间的关系，处理体制改革所遗留下来的问题。就当前的情况看，行政指导在各个行政领域势必进一步蔓延。可以并行不悖的是，在制定过程中的《行政程序法》将规定行政指导基本规范。
行政指导在中国表现显然要单纯一些。在中国看来行政指导是保持国家与市场协调、政府与企业共生的良好有效的手段。政府通过行政指导主要起的是监督和引导企业发展的功能，这种功能和作用是辅助性的而非主导性的。而日本恰恰相反把行政指导作为“贸易立国”的重要的手段，构成一种政府主导经济的局面。因此，当日本成为世界经济大国、贸易充分自由化时，行政指导所能适用的空间便显得有限。中国则不一样，完善社会主义市场经济仍然是当前重大的任务。中共中央《关于社会主义市场体制经济的若干问题的决议》这样表述：“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调。加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”要改善宏观调控体制，转变政府经济管理职能，通过行政指导尝试改革，或者将行政指导定型为一种有益的管理方式，这些都是必然也是有益的突破。和日本不同，行政指导在中国仍有很大的适用空间，具有很大的空间。
五、结语
桔生淮南为橘，生于淮北为枳，同时他山之玉可以攻石。中日两国都是在重伦理重秩序的文化土壤里，搭建官民协调的社会体制，逐步发展行政指导。但出发点的差异，也使各自形成不同的轨迹，面临不同的困境。日本的行政指导更多地和日本的暧昧文化，和官民一体化的协调体制相联系。在日本，指导方和被指导方“两者并不是一种谁驱赶谁的关系，而是一种可称为‘心领神会’的默契关系”。这种体制的联系显然过于紧密，以致有时行政官厅一个简单的建议，都会让接受的一方当作行政指导来遵守，颇有风吹草动，草木皆兵的架势。因此，日本行政指导实践在现阶段面临更多的是，既要保持行政指导作为柔性行政的优点，但必须打破这种官民一体化所致的密室交易，以及由此滋生的腐败等问题。当务之急是将行政指导公开化、程序化。但行政指导作为一种灵活的行政方式，能否程序化，如何公开化，实在是需要费一番心思的。
而在中国，行政指导作为市场经济条件下产生，作为替代计划指令的良好手段，一方面弥补了法制管理手段的缺失，另一方面在法治尚无成型的时候，解救了人们对远古和谐官民关系的渴望。因此，和日本不同，在中国行政指导只有一片叫好的声音。但是，中国行政指导除了面临科学化和民主化的任务外，还是要以日本为戒，提前做好行政指导的程序化和公开化的任务。我们虽然没有日本那种官民一体化的机制，但正如学者吴思所讲中国人总是倾向在正式的规则之外发展出潜规则的，在日本行政指导实质上就是这样一种潜规则。我们要警惕它在中国起同样的作用。因此，我国一方面要发挥行政指导的作用；另一方面，要摆正行政指导的位置，决不能以行政指导来代替或解构法律上的管理关系，要透过日本经济繁荣的表面看到其泡沫化的一面，不能迷信行政指导。由此，日本行政法对行政指导规范化的努力显然可以为我所用，防范于未然。在这里，历史和逻辑相统一了。
ON THE COMPARATIVE CREED OF ADMINISTRATIVE GUIDANCE BETWEEN
[ABSRACT]Administrative guidance was born from the oriental society psychology which emphasized ethic and order. Under the system of “coordination between the government and the public”, administrative guidance as a major administrable method, played important role ,but also bring a serial of problem, such as trading in backroom. In china, there is room for the development of administrative guidance, as the system of “coordination between the government and the public” is forming. But we should learn a lesson from japan.
[KEY WORDS] Administrative guidance； culture； coordination between the government and the public
作者介绍：陈斯彬，男，1980，福建泉州人，宪法学与行政法学硕士，华侨大学法学院讲师。
联系地址：福建省泉州市国立华侨大学法学院，3620212