行政行为的执行力问题，既是一个基本理论问题，又是一个重要的实践问题。从理论上说，它是行政法学核心的行政行为理论中的一个基本原理，但目前却尚未被正确认识。从实践上看，它关系到行政行为内容的及时、切实实现，但却有待健全和完善。因此，本文试图对行政行为的执行力，作一初步的理论探讨，以期将其引向深入。

一、行政行为执行力的界定

国内外学者对行政行为执行力的理论界定，主要有三种学说。

（一）强制执行说

该说认为，行政行为的执行力，就是对已生效具体行政行为所设义务予以强制执行的一种法律效力。例如，日本著名公法学者南博方认为，“在许多情况下，法律上行政厅无需获得判决等债务名义，只需以行政行为自身为依据，便可强制实现其内容。这种可以强制实现其内容的效力便称为执行力。” 我国台湾省学者张载宇也认为，具体行政行为的执行力，就是：“对负有作为义务者，有强制其履行义务之效力；对负有不作为义务者，有强制其遵守之效力。” 我国大陆学者也多持该说。 正是基于这种认识，有的学者便将具体行政行为的执行力直接称为“强制力”， 或行政主体强制实现具体行政行为内容的“权力”。 该说已成为一种通说。

（二）相对人履行义务说

该说认为，行政行为的执行力，是指已生效具体行政行为所具有的相对人自行履行义务或有关国家机关强制相对人履行义务的一种法律效力。例如，罗豪才教授认为，“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行”。 姜明安教授也持该说。 根据该说，只有设定相对人义务的具体行政行为才具有执行力；这种执行力首先表现为相对人履行该具体行政行为所设义务的义务或行政主体要求相对人履行该具体行政行为所设义务的权利；其次表现为在相对人不履行该具体行政行为所设义务时的强制实现力（或称强制执行力）。该说与“强制执行说”相比，前进了一大步，与有关行政法规范所规定的“当事人在法定期限内对具体行政行为不申请复议，不提起诉讼又不执行的，予以强制执行”也是一致的。

（三）当事人履行义务说

该说认为，行政行为的执行力是指已生效具体行政行为对双方当事人所具有的自行履行义务或受强制履行义务的一种法律效力。王名扬教授在论及法国“行政处理的执行”时，对行政行为的执行力提出了上述观点。他认为，具体行政行为为行政主体设定义务的，该行政行为的执行力首先表现为行政主体应自行履行其义务的法律效力，其次表现为在行政主体不履行其义务时，相对人可以通过诉讼等法律机制促使其履行义务的法律效力。具体行政行为为相对人设定义务的，该行为的执行力首先表现为相对人应自行履行其义务的法律效力，其次表现为在相对人不履行其义务时的强制执行力。 根据该说，具体行政行为的执行力，既包括对相对人的执行力又包括对行政主体的执行力，既包括自行执行力又包括强制执行力，与“相对人履行义务说”相比更为全面。

我们认为，“强制执行说”是不科学的。行政行为的法律效力，是行政行为所体现的一种法律要求。这种要求的实现则表现为一定的行为，即权利的行使和义务的履行。并且，当权利的行使和义务的履行违反法律规则时，就会受到相应的强制（行政制裁或强制执行）。因此，执行力是这些执行行为得以实施的前提，两者是不能等同的，执行力更不能等同于行政强制执行。同时，根据该说，只有设定相对人义务的具体行政行为才具有执行力，但设定相对人权利和行政主体义务的行为却不具有执行力。我们认为，这种只强调相对人义务的观点是不符合“法律目前人人平等”原则和现代社会民主、法治精神的。“相对人履行义务说”尽管克服了将执行力等同于执行行为的缺点，但仍只强调相对人的义务。我们基本同意“当事人履行义务说”，认为行政行为的执行力是指行政行为的内容有得以实现的法律效力，主要表现为权利主体有权要求义务主体履行义务的法律效力。

二、行政行为执行力的界限

（一）各类行政行为都具有执行力

学者们虽然承认具有执行内容的即设有需履行义务的行政行为都有执行力，但在实际论述中却认为只有部分行政行为才具有执行力。前述三种学说就一致认为，只有外部行政行为和具体行政行为才具有执行力，内部行政行为和抽象行政行为不具有执行力；“强制执行说”和“相对人履行义务说”还认为，只有为相对人设定义务的具体行政行为才具有执行力，而为相对人设定权利从而为行政主体设定义务的行政行为却不具有执行力。

我们认为，行政行为从生效之时起就具有法律效力，即公定力、确定力、拘束力和执行力。行政行为的公定力，是指行政行为一经作出即具有被推定为合法、有效，并要求任何国家机关、社会组织和个人表示尊重的一种法律效力。行政行为的确定力，是指已生效的行政行为所具有的不受任意改变的一种法律效力。行政行为的拘束力，是指已生效行政行为所具有的约束和限制行政主体和相对人行为的一种法律效力。行政行为的执行力，则是指已生效的行政行为内容有得以实现的法律效力。公定力、确定力和拘束力共同构成了行政行为执行力的前提和基础，行政行为的执行力则是公定力、确定力和拘束力的最终目的、保障或实现。如果行政行为没有执行力，即它所设的义务可以不履行，则为另一方主体所设的权利就不可能得到实现，行政行为的公定力、确定力和拘束力也就没有什么意义了，行政的目的也就无法达到。因此，我们认为，以权利义务为内容的行政行为都具有执行力。

我们认为，有关只有以义务为内容的行政行为才具有执行力，而以权利为内容的行政行为不具有执行力的观点，是欠妥的。这是因为，任何行政行为都是同时以权利义务为内容的行政行为，不存在只以纯粹义务为内容的行政行为，一方主体的权利或义务必将表现为另一方主体的义务或权利。当权利主体实现其权利需要得到对方当事人的协助时，则该对方当事人即具有作为义务；当权利主体实现其权利无需得到对方当事人的协助时，则该对方当事人即具有表示尊重的不作为义务。因此，任何行政行为都是具有执行内容的行政行为。同时，行政行为所设的权利是一种公权，以不违反公共利益为限度，因而要求权利主体在行使其权利时必须遵守相应的规则。这些规则有：行政主体的权利兼为义务，不得任意抛弃或转让；相对人的权利，如复议申请权和因准生证而取得的生育权等，可以抛弃但不得转让；相对人的某些权利也兼为义务，如义务教育阶段的受教育权等，同样既不能抛弃又不能转让；及时和按法定方式、地点行使权利，否则行政主体有可能构成超越职权或滥用职权，相对人有可能丧失权利等。如果权利主体不按规则行使权利，法律仍将通过监督或制裁等强制其依法行使。因此，行政行为不仅对义务人具有执行力，而且对权利主体也具有执行力。实际上，权利的可享受性就是义务须履行的前提，也是行政行为执行力的另一方面。也就是说，义务的履行和权利的享受，都体现了行政行为的执行力，并且共同体现着行政行为的执行力。

我们认为，有关只有设定相对人义务的行政行为才具有执行力，设定行政主体义务的行政行为不具有执行力的观点，也是欠妥的。行政行为可以为相对人和行政主体双方当事人设定权利义务。设定相对人权利的行政行为，也就是设定行政主体义务的行政行为，同样具有执行力。这是因为，公共利益高于个人利益并不意味着可以不尊重个人利益。行政主体的地位优越于相对人仅仅是立法上的优越而并不是法律适用上的优越。在法律适用上，行政主体和相对人的地位是平等的，双方的义务都必须履行，否则都应承担相应的法律责任。行政行为是行政主体适用法律规范的一种行为，并由此与相对人之间形成了一定的权利义务关系。我们既不允许相对人不履行义务而破坏这种权利义务关系，也不允许行政主体不履行义务而破坏这种权利义务关系。只承认设定相对人义务的行政行为具有执行力，就意味着只强调相对人履行义务，那么相对人的权利就得不到保障，行政复议和行政诉讼等行政救济机制就失去了理论依据，违背了法律面前人人平等的基本原则和民主、法治的基本精神。

我们认为，抽象行政行为和具体行政行为、内部行政行为和外部行政行为，都可以为相对人和行政主体设定权利义务，都具有执行力。认为具体行政行为、外部行政行为具有执行力，而抽象行政行为、内部行政行为不具有执行力的观点也是欠妥的。

（二）行政行为执行力的表现形式

当然，不同类型的行政行为必将使行政行为执行力的表现形式具有相应的差异性（详见表“行政行为执行力的表现形式”）。但是，这种差异性并不能否定某种行政行为执行力的存在，相反正是其执行力的适当体现。

三、行政行为执行力的时间性

（一）行政行为执行力的持续性

行政行为一般自告知之日、受领之日或附款规定之日起生效，因撤销或宣告无效而视为自始不具有法律效力，或自废止、期限届满、义务履行等之日起丧失法律效力。在此期间，行政行为具有持续的法律效力，因而也自然具有持续的执行力。一般说来，行政行为的这种执行力并不因行政主体或相对人的行为及其他机关、组织或个人的行为而中止。即使是行政救济行为，也并不具有中止行政行为执行力的当然效力，这已是各国立法的通例。在我国，具体行政行为的执行力在行政救济期间并不中止，已为立法所证明和确认， 但因抽象行政行为未被纳入行政复议和行政诉讼的范围，其执行力在行政救济期间并不中止还只能作为学理而存在。

行政行为执行力的表现形式

抽象行政行为

具体行政行为

自行执行力

强制实现力

自行执行力

强制实现力

外

部

行

政

行

为

设定

相对人权利义务

实施合法行为。例

：依法纳税申报，

依法行使复议申请

权。

对违法行为的行政处罚、刑事处分等，迫使依法行使权利、履行义务。

依法行使权利，履行义务。例：因准生证而取得的生育权、缴纳罚款义务。

对违法行使权利的制裁，对不履行义务的强制执行，从而实现行政行为内容。

设定行政主体权利义务

实施合法的抽象行政行为和具体行政行为。例：依《复议条例》制定实施细则，作出复议决定。

对违法行政行为的监督、复议或诉讼，迫使依法行使权力、履行义务。

实施合法的具体行政行为。例：依行政奖励行为的设定而给付奖金和奖品 。

通过复议、诉讼或其他有效监督，实现行政行为的内容。

内

部

行

政

行

为

设定相对人权利义务

实施合法的职务、身份行为。例：依法辞职，申报财产等。

依靠行政隶属关系、下级服从上级原则和对违法行为的行政处分、刑事处分，迫使依法行使权利、履行义务。

依法行使权利、履行义务。例：依培训决定参加培训，依监察建议改进工作。

依靠行政隶属关系、下级服从上级原则和行政处分、行政监察等实现行政行为内容。

设定行政主体权利义务

实施合法的内部抽象行政行为和具体行政行为。例：依《国家公务员暂行条例》制定规范性文件，作出处理决定。

对违法内部行政行为的监督、申诉、控告等，迫使依法行使权力、履行义务。

实施合法的内部具体行政行为。例：依晋级决定向公务员给付工资。

通过申诉、控告或其他有效监督，实现行政行为内容。

行政行为的执行力也并非绝对不能中止。在特殊情况下，即在行政行为具有明显的错误或明显的不符合当时当地的具体情况，一旦执行又将对公共利益和相对人合法权益造成难以弥补的损失，该行为的确定力和拘束力还有待相应的法律机制解除，并且停止对该行为的执行并不影响公共利益和相对人的合法权益时，就可以依法中止行政行为的执行力。这就需要国家通过立法对可以中止行政行为执行力的条件和程序等加以明确规定，有关国家机关必须基于这种明确规定来中止行政行为的执行力。目前，在复议和诉讼期间，外部具体行政行为执行力的中止，已由《行政复议条例》和《行政诉讼法》加以规定。但是，外部具体行政行为在非复议和诉讼期间和其他行政行为的执行力的中止，却还没有相应的法律规定。例如，《国务院关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》（1960年2月16日国务院全体会议第96次会议通过）和《高等学校教师职务试行条例》等抽象行政行为的执行力，曾被多次中止，却没有明确的法律依据。这种无法可依的中止，造成了公共利益和相对人合法权益得不到有效保障的必然性和可能性。

（二）行政行为执行力的阶段性

行政行为的执行力在时间上具有持续性的同时还具有阶段性，即依次表现为自行执行力阶段和强制实现力（或相对自行执行力）阶段。

自行执行力阶段，是法律要求行政主体或相对人自行执行行政行为内容的时间阶段。在这一阶段，行政行为因被推定为体现公共利益而具有公定力，基于公定力而具有确定力和拘束力。也就是说，行政行为在这一阶段还不具有完全的、真正的、最终的确定力和拘束力，并有可能为法律所消灭。法律是否消灭这种确定力和拘束力，主要取决于相对人是否承认这种确定力和拘束力并要求对其作法律上审查的意思表示，以及法定国家机关的审查。行政行为在这一阶段的确定力和拘束力，决定了它只能具有自行执行力，而不具有强制实现力。

强制实现力阶段，是依法对行政行为的内容予以强制实现的时间阶段。从自行执行力阶段到强制实现力阶段的转变，是因为：一方面，当事人对行政行为的内容未予执行、不愿执行，也不会再执行。另一方面，该行政行为的执行力仍然存在。这就是说，当事人未明确表示不承认该行政行为的确定力和拘束力的意思，虽然当事人的不自行执行有时也是一种不承认的意思表示，但法律并不承认这种意思表示的有效性，反而推定当事人承认了该行为的确定力和拘束力；尽管有时当事人明确表示了不承认该行为的确定力和拘束力的意思，但因在法定期限内放弃了要求法律审查的机会或未作出此类有效的意思表示，或者法律对该行政行为不予审查，推定的确定力和拘束力不仅未被解除，反而发生了最终的、完全的确定力和拘束力。为了解决当事人不自行执行与行政行为已具有最终法律效力之间的矛盾，只能依靠国家强制力对行政行为的内容予以强制实现。强制实现力阶段又是相对自行执行力阶段，即经法律允许当事人仍可自行执行行政行为内容的时间阶段。在强制实现力阶段，之所以仍可由当事人自行执行行政行为的内容，是因为自行执行和强制实现的最终目的是相同的，由当事人自行执行可以避免矛盾的进一步激化；特别是对某些非由当事人亲自执行不可的内容，强制的作用仅仅在于迫使当事人及时、实际地执行该内容。同时，当事人在这一阶段要求自行执行时之所以应经法律允许即强制机关或对方当事人的同意，是因为当事人是否能及时、实际地执行，基于此前当事人的表现，值得怀疑，有待审查和评价。

需要指出的是，在将行政行为的执行力仅仅理解为强制实现力的人们看来，《行政复议条例》第39条和《行政诉讼法》第44条所规定的复议、诉讼期间具体行政行为不停止执行原则，与《行政诉讼法》第66条所规定的不复议、不起诉、不执行即可强制执行两者间是相矛盾的，后一规定是不明确的。 我们认为，行政行为的自行执行力和强制实现力理论可以解释这一问题，说明上述规定的科学性。

外部具体行政行为的执行力

复议时效届满

之日(15日)

│ (不复议、不起诉、不执行) 对强

自 ───│────────────────────────── 自制

行 │ 行实

执 │ 不服复议决定的诉讼 执现

行 │ 时效届满之日(15日)  行力

力 ───┼──────────│─────────────── 力或

│ 复议期间 │ 诉讼期间 相

│ (二个月) │ (三个月)

┌┼──────┐ ┌┼──────────┐

生 ││ │ ││ │ 持执

效 ────────────────────────────── 续行

之 │ │ │ │ │ │ 时力

日 └─┼───────────┘ └─┼───────┘ 间的

│ 诉讼期间(三个月) │ 二审期间

自 ───┼───────────────│────────── 对强

行 │ │ (不上诉、不执行) 自制

执 │ 上诉时效届满 行实

行 │ 之日(15日) 执现

力 ───│────────────────────────── 行力

│ (不复议、不起诉、不执行) 力或

诉讼时效届满 相

之日(15日)

自行执行力阶段和强制实现力阶段（或相对自行执行力阶段）的时间界限，以外部具体行政行为最为明确，且都是法定的（见图“外部具体行政行为的执行力”）。尽管在某些场合，外部具体行政行为内容的强制实现还有赖于对方当事人的申请，但强制实现力的发生时间却是法定时间，而不是该申请有效成立时间。其他行政行为的自行执行力阶段与强制实现力阶段的时间界限法律未作规定，一般以对方当事人要求强制实现的意思表示有效成立时间为时间界限。

行政行为执行力的持续性原理，说明了在行政行为被消灭前，当事人始终享有权利、负有义务，是权利义务的静态存在方式。行政行为执行力的阶段性原理，解释了当事人实现权利义务的过程或权利义务的运动规律，是权利义务的动态存在方式。行政行为执行力，是静止、运动和时间的统一。

　

　

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[日]南博方：《日本行政法》，中文版，43页，北京，中国人民大学出版社，1988。

张载宇：《行政法要论》，349页，台北，汉林出版社，1977。

参见罗豪才主编：《行政法学》，113－114页，北京，北京大学出版社，1996；张尚 主编：《行政法学》，178页，北京，北京大学出版社，1990；胡建淼主编：《行政法教程》，100页，北京，法律出版社，1996，等。

管欧：《中国行政法总论》，460页，台北，蓝星打字排版有限公司，1981。

罗豪才主编：《行政法学》，137页，中国政法大学出版社，1989。

罗豪才主编：《行政法论》，155页，北京，光明日本出版社，1988。

姜明安：《行政法与行政诉讼》，240页，北京，中国卓越出版公司，1990。

参见王名扬：《法国行政法》，167页，北京中国政法大学出版社，1989。

参见《行政复议条例》第38条、《行政诉讼法》第44条、《国家公务员暂行条例》第81条等。

赵祥生等：《评复议期间具体行政行为不停止执行原则》，载《行政法学研究》，1993（3）；周含宇：《行政法理与行政审判的衔接──“起诉不中止执行”原则的学理探究》，载《行政法学研究》，1996（1）。

文章来源：《行政法学研究》1997年第3期 发布时间：2007/12/24